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　　1　引言
　　目前中国城镇化水平虽然总体上低于世界平均甚至有些欠发达国家[1,2]，但毫无疑问取得了举世瞩目的成就[3]。国内外许多学者都对城镇化发展阶段进行过相应研究[4-7]，并大多认为城镇化进程近似S型曲线。根据近年来中国城镇化发展态势，当前普遍认为，在20世纪90年代中期城镇化水平达到30％以后，中国城镇化进程正处在30％～70％的快速发展阶段[6-8]。虽然目前中国城镇化发展正在遭遇诸如环境[9,10]、交通[11] 和就业[1,2,12] 等诸多问题的严重挑战，但也面临包括科学城镇化战略得以确定[1]、产业结构不断优化[13]，以及基础设施建设显着加强[14] 等促进城镇化较快发展的有利机遇。多方[2,6,15] 预测表明，中国城镇化水平在2010年和2020年可能分别达到46％～48％和55％～58％，而总体上≥70％的时间大致在2035-2040年间。因此，在今后较长一段时间内，中国城镇化仍将保持较快推进势头。
　　城镇化是人类经济社会发展的客观要求和必然产物[1,16]，土地利用则为城镇化提供了物质基础和承载空间，两者相互作用、相互促进，形成了城镇土地利用。与一般土地利用不同，城镇土地利用因城镇的形成和城镇化发展而产生和演进，并在调节和控制城镇化发展中起着无可替代的重要作用，近年来日益成为土地科学和城市地理学研究的一大热点[17-20]。中国城镇化在步入快速发展阶段后，城镇土地利用呈现出较之以往明显不同的特点，并对中国城镇化发展产生深刻影响。本文将主要基于国土资源部土地利用变更调查数据，分析20世纪90年代中期以来中国城镇土地利用现状和问题，并在此基础上探讨确保快速发展阶段城镇化健康发展的用地策略①。
　　2　中国城镇土地利用现状
　　中国城镇土地利用现状是当前及过去城镇土地利用的直观表现和结果，对于预测未来城镇土地利用以及通过调控土地利用促进城镇化健康发展都非常重要。
　　2.1　城镇土地数量及其时空变化
　　2005年，全国城镇用地合计361.28×，如果加上独立工矿，全国城镇工矿用地为727.34×。各省域城镇土地面积相差悬殊，全国31个省域城镇用地面积标准差和变异系数分别为8.24和0.71，而城镇工矿用地面积这两项指标为16.15和0.69。如果将全国划分为东部、中部、西部和东北四大地区②，则无论是城镇用地还是城镇工矿用地，都是东部地区最大（148.08×和321.24×），西部地区其次（90.18×和172.04×），中部地区再次（71.00×和145.44×），东北地区最小（52.02×和88.62×）。
　　1996-2005年，全国城镇用地从264.89×增加到361.28×，增长了36.39％。若考虑独立工矿，城镇工矿用地在此期间从541.76×增加到727.34×，增长了34.26％。计算各年变化情况可发现，近年特别是2002年以来，城镇土地总面积增速明显加快。将城镇化水平与城镇土地面积汇总计算后还可以发现，期间中国城镇化水平每提高1个百分点，城镇用地和城镇工矿用地分别增加7.71×和14.83×。除个别省域外，其他省域城镇用地或城镇工矿用地在此期间均有不同程度增长（图1）。就四大地区来看，东部、中部、西部和东北地区城镇用地分别增加了45.01×、19.09×、27.73×和4.56×，增幅分别为43.67％、36.78％、44.40％和9.61％，而城镇工矿用地分别增加了101.94×、27.86×、46.73×和9.04×，增幅分别为46.48％、23.69％、37.29％和11.36％。无论是城镇土地变化的绝对量还是相对量，都是东部地区＞西部地区＞中部地区＞东北地区。
　　
　　图1　1996-2005年中国省域城镇土地面积变化
　　Fig.1　The change of China's provincial town-level land area in 1996-2005
　　2.2　人均城镇土地数量及其时空变化
　　2005年，如果按城镇人口计算，全国城镇人口人均城镇用地为64.33，而若算上独立工矿，人均城镇工矿用地为129.52。人均城镇用地在不同省域间差别较大，省域人均城镇用地标准差和变异系数分别为28.02和0.40，省域人均城镇工矿用地标准差和变异系数分别为54.26和0.38。就不同地区而言，无论是人均城镇用地还是人均城镇工矿用地均是东北地区最高，其次是西部地区，再次是东部地区，中部地区最小（表1）。
　　
　　1996-2005年间，全国人均城镇土地大体上逐年减少，其中，人均城镇用地减少6.68，减幅为9.40％，而人均城镇工矿用地减少15.71 ，减幅为10.82％。在此期间各省域人均城镇土地变化情况较为复杂，但总体上减少的省域要多于增加的省域。如2000-2005年间全国31个省域中有16个省域人均城镇用地有所减少，17个省域人均城镇工矿用地有所减少（图2）。从不同地区来看，2000-2005年间人均城镇用地除东部地区有所增长外，其余地区均有所减少，其中，东北地区无论是减少量还是减少幅度均为最大，其次是中部地区，西部地区最小；2000-2005年间人均城镇工矿用地东部地区和西部地区均在增加，但东部地区无论是增加量还是增加幅度均远高于西部地区，同一时期中部地区和东北地区人均城镇工矿用地均在减少，且中部地区减少量和减少幅度均高于东北地区（表1）。
　　
　　图2　2000-2005年中国省域人均城镇土地面积变化
　　Fig.2　Changes of China's provincial town-level land area per capita in 1996-2005
　　2.3　城镇建设占地及其时空变化
　　1997-2005年间，全国城镇扩张占用农用地和未利用地61.53×，年均6.84×，而若考虑独立工矿，则城镇工矿合计占用179.15×，年均19.91×，在2005年以前总体上均呈逐年上升态势。城镇建设在全部建设占地中扮演着重要角色，期间城镇占地量占全部建设占地总量的17.71％，若加上独立工矿，该比重达到51.57％。在城镇扩张所占土地中，耕地占有非常重要地位。期间全国城镇扩张合计占耕地35.15×，年均3.91×，若考虑独立工矿，则城镇工矿合计占耕地100.00×，年均11.11×，在2005年之前总体上逐年上升。在此期间城镇占耕地量占全部建设占耕地总量19.20％，若加上独立工矿，该比重达到54.61％。计算后还发现，期间中国城镇化水平每提高1个百分点，城镇扩张占耕地3.17×，城镇工矿则占耕地9.02×。
　　1997-2005年间，各省域城镇扩张占用农用地未利用地差别较大，占地最多的五省域是江苏、四川、山东、浙江和广东，如果算上独立工矿，占地最多的五省域是新疆、浙江、山东、江苏和广东；1997-2005年间城镇扩张占耕地最多的五个省域是云南、江苏、山东、四川和浙江，如果算上独立工矿，占耕地最多的五个省域是上海、河南、浙江、江苏和山东。按四大地区来划分，无论是城镇还是城镇工矿，期间在农用地未利用地占用上都呈现出东部地区＞西部地区＞中部地区＞东北地区态势，各地区城镇扩张分别占地29.70×、19.30×、9.96×和2.69×,城镇工矿扩张分别占地100.75×、43.19×、26.19×和9.29×；耕地占用上，期间无论是城镇还是城镇工矿均呈现为东部地区＞西部地区＞中部地区＞东北地区，各地区城镇扩张分别占耕地16.84×、10.68×、6.22×和1.42×，而城镇工矿扩张分别占耕地59.47×、18.47×、16.89×和5.17×。从时间变化来看，无论是城镇还是城镇工矿扩张，也无论是占农用地未利用地还是耕地，2005年之前总体上均逐年上升。
　　2.4　城镇内部用地结构及其时空变化③
　　2005年，根据建设部相关统计数据，全国所有城市用地构成中，居住用地比重最大，其次为工业用地、公共设施用地、道路广场用地、绿地、对外交通用地、仓储用地和市政公用设施用地，特殊用地比重最小。全国31个省域的城市用地构成情况较为复杂（图3），四大地区的城市用地构成也有所差异（表2）。
　　2000-2005年间，全国城市用地构成中，公共设施用地、道路广场用地、市政公用设施用地和绿地比重有所增加，而居住用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地和特殊用地比重则有所降低。在此期间，全国31个省域的城市用地结构变化情况较为复杂，不同地区的城市用地结构变化也不尽相同（表3）。
　　2.5　城镇土地空间格局及其演进
　　
　　计算不同省域和地区城镇土地分布密度（区位指数）[21] 可以发现，各省域城镇土地分布密度差异较大。2005年，31个省域城镇用地分布密度的标准差和变异系数分别为3.99和1.37，城镇工矿用地这两项指标更是分别达到5.23和1.56。1996-2005年间，由于各省域城镇土地变化较大，城镇土地分布密度相应发生了增减变化（图4）；而从不同地区来看（表4），1996年各地区城镇用地分布密度是东部地区＞东北地区＞中部地区＞西部地区，但2005年变为东部地区＞中部地区＞东北地区＞西部地区。
　　
　　3　中国城镇土地利用问题
　　3.1　土地利用违规违法严重致使城镇土地总量失控
　　由于土地利用总体规划地位有待进一步提高，因此，虽然《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010）》在城镇建设用地方面拟定了原则、提出了要求以及做出了规定，但实际执行效果并不理想。另外，20世纪90年代中期以来，中国在土地立法上做了不少工作，为加强新时期土地管理提供了法律保障，但却很难真正做到有法必依、执法必严和违法必究，城镇地方政府一度成为当前土地违法主体[22]。由于土地利用违规违法严重，中国城镇土地总量一直得不到很好控制。例如，上一轮规划纲要确定将1997-2010年间新增城镇用地控制在133.47×左右，但1997-2005年间全国城镇用地净增量即已达到96.39×。独立工矿用地总量失控更是明显，如上一轮规划要求到2010年全国新增独立工矿用地53.33×左右，但到2005年底净增量即已达到80.72×。
　　3.2　偏重规模扩张导致城镇土地资源粗放利用严重
　　20世纪90年代中期以来，各地纷纷强化了城镇化的地位和作用，城镇规模扩张明显加快。不仅一些大中城市制定了以大规模新区建设和城市重心转移为特征的扩张规划[8]，许多中小城市甚至小城镇也通过规划做大建设用地规模[23]。城镇化指导方针上的失误，使得中国城镇化在许多方面凸显出不健康症状，其中之一便是城镇土地规模以超出人口城镇化的速度在扩张。例如，1996-2005年间全国城市非农业人口从18882.90万人增加到23652.00万人，年均增长2.50％，但同期城市建成区面积从20214.20k扩张到32520.70k，年均增速为5.41％，后者增速是前者的2.16倍。城镇化过程中土地城镇化超前人口城镇化直接导致城镇土地利用粗放浪费严重。以容积率为例，2005年全国所有城市的平均容积率仅为0.51，建制镇还不到0.2，而周边一些国家或地区城市的容积率通常在1～2之间[24]。
　　3.3　城镇土地开发不当影响宏观经济平稳运行
　　由于持续实施积极财政政策，加之金融和土地政策相对松弛以及地方政府行政推动，中国目前全社会投资增长迅猛，1998-2005年间年均投资率高达39.6％。而分析全社会固定资产投资的城乡构成可以发现，1996-2005年间城镇固定资产投资额由17567.20亿元增长到75095.10亿元，不仅由占全社会固定资产投资总额的76.67％增加到80.92％，年均增幅也稍高于全社会固定资产投资年均增幅，达到17.81％。作为全社会固定资产投资的主体，城镇固定资产投资的过快增长直接导致全社会固定资产投资的过快增长和投资率居高不下，并在很大程度上影响了当前国民经济的平稳发展。由于城镇固定资产投资最终要通过各种形式的建设占用落实到土地上，而在节约集约用地理念尚未得到很好贯彻执行时，过快增长的城镇固定资产投资必然会引起城镇土地规模的迅速扩大，而当前以开发区和房地产建设过热所表征的不当城镇土地利用又必然会反过来促进城镇固定资产投资过快增长。
　　3.4　城镇建设占用影响了耕地保护和粮食安全
　　1996-2005年间全国耕地面积从13003.92×减少到12208.23×，净减少795.69×。虽然生态退耕在这当中扮演了重要角色，但由于建设占用耕地基本上是不可逆行为，所以必须高度重视建设占用所致的耕地减少。1997-2005年间全国因建设占用所致耕地减少量达到183.11×，占期间耕地减少总量的15.65％，而这当中城镇建设又占了较大比重。随着以城镇建设为代表的建设活动占用耕地日益严重，中国粮食生产与粮食安全一直备受国内外关注[25,26]。虽然粮食生产的影响因素很多，但在生产技术未出现较大革新之前，耕地减少毫无疑问都是引起粮食产量下降的最主要原因之一。1996-2005年间中国人均粮食占有水平基本上徘徊于国际公认的人均370kg粮食安全警戒线附近，提醒国人在城镇化快速发展阶段不可忽视耕地保护。
　　3.5　土地收益分配不公严重影响社会和谐发展
　　城镇化大潮之下，地方政府官员为彰显政绩，片面追求城镇化速度的现象普遍。在一些“先行”城市榜样示范和部分学者极力倡导以及媒体推波助澜之下，近年来“经营城市”成为解决城镇建设资金不足的重要手段，而这实际上大多在玩“土地经营”游戏[27]，并以牺牲国家和农民的合法土地权益为代价。例如，2005年中央和地方实际收缴新增建设用地土地有偿使用费不到全国新增建设用地出让纯收益的1／3，并且常常存在缴纳不及时和欠额等情形。而现行土地管理制度的有关规定，使得农民对于经营的土地仅具有使用权，加之征地制度不健全，地方政府在征用农村土地用于城镇建设过程中，存在滥用征地权剥夺农民利益现象，由于征地补偿标准明显偏低、征地安置方式不当，农村土地纠纷已经成为当前农民维权抗争活动焦点[28]，严重影响农村社会稳定和发展。
　　3.6　区域间和城镇内部土地利用结构失调严重
　　由于资源禀赋和利用特点差异很大，加之缺乏协调机制，各地城镇化过程中盲目扩大城镇规模、重复建设以及压价出让土地现象普遍[24]，致使中国宏观土地利用结构和布局进一步失调，突出表现为耕地数量及其所占比重迅速下降和城镇土地数量及其所占比重过快增加。城镇内部土地利用结构失调现象也较为严重。就城市而言，对照国际上一些比较约定俗成的经验性看法[29]，城市用地构成中，工业用地一般不要超过15％，居住用地一般占45％，道路广场和绿地均约为8％～15％，我们可以看出，工业用地比例偏高、居住用地比例偏低几乎是中国所有城市用地构成中存在的突出问题，道路广场和公共绿地所占比重也仅分别位于各自合理区间的下限。相关研究还表明，中国小城镇土地利用结构不合理现象往往更突出[30]。
　　3.7　城镇土地利用不当导致生态环境日益恶化
　　随着城镇数量和规模的扩大，城镇土地利用极大改变了土地生态系统组成与结构，改变了土地生态系统物质循环与能量转化功能，虽然拓展了人类经济社会的发展空间，改善了人类物质和精神生活条件，但同时也带来严重的生态环境危机、并导致土地利用生态效益逐步降低。中国城镇化快速发展过程中城镇土地利用不合理所导致的生态环境问题主要表现为水资源缺乏和水污染严重、大气污染和热岛效应明显、土壤污染蔓延，以及地面沉降和地裂缝时有发生等。
　　4　确保城镇化健康发展的用地策略
　　4.1　合理引导城镇扩张并加强农地保护
　　中央政府在土地参与宏观调控后一直在严控“地根”，这也决定了规模控制将成为今后一段时期城镇土地利用的主旋律。虽然中国城镇化发展迫切需要保持一定速度，但考虑到中国城镇化的艰巨性、困难性和复杂性，中国政府不应将城镇化水平指标绝对化，而要根据经济社会发展状况适当调整，科学引导城镇建设用地需求。另外，鉴于此前城镇土地规模一度失控，迫切需要在保障必需用地前提下通过严控增量来加强总量控制，这既要借助于科学编制土地利用总体规划和年度用地计划，更要严格城镇建设用地预审和审批程序，有序控制城镇规模扩张。而为了防止城镇化过程中一些地方不顾当地经济发展水平和资源环境承受能力，任意提升城镇化速度、盲目提高城镇建设标准和人为扩大城镇建设用地规模，还要健全和完善包括经济、行政、法律和技术等手段在内的农地保护机制。
　　4.2　优化区域和城镇内部用地结构布局
　　全国城镇土地利用结构和布局优化可以从地区、省域和城镇密集区等不同层次展开，并以优化不同地区城镇土地空间格局为前提，以统筹协调省内城镇土地利用布局为基础，并以科学配置城镇密集区城镇土地为重点。东部地区适当增加人均城镇用地但稳步减少人均城镇工矿用地，中部地区在稳步提高节约集约利用水平前提下适度提高人均城镇土地，西南地区总体上稳定并适度提高人均城镇土地，而西北地区在基本稳定人均城镇用地同时逐步降低人均城镇工矿用地，东北地区努力稳定人均城镇用地并稳步减少人均城镇工矿用地；省域城镇土地利用要在尽可能减少土地占用基础上，努力改善城镇土地空间布局，科学规划和构建高效合理用地的省域城镇体系，严格控制城镇土地盲目扩张；城镇密集区内要围绕大城市合理发展小城镇，形成一串各具风格和特色鲜明的卫星型城市带，还要在加强规划协调前提下，统筹产业布局和基础设施建设，发挥土地集中利用的规模效应。除此之外，各城镇也要在规划划定的增长边界线内加强用地结构调整和布局优化，为城镇土地集约高效利用创造条件，这需要在摸清城镇内部各类用地单元产业信息基础上，对增量城镇土地供应采取“有保有压”的区别政策，对存量城镇土地加强整理，以及在明确城镇功能分区和主要功能基础上，适当提倡相容用途土地的混合使用。
　　4.3　多手段节约集约利用城镇土地资源
　　在促进城镇化健康发展和土地利用方式转型中，要把城镇土地节约集约利用当成一项庞大而且复杂的系统工程，从规范和协调不同层次土地利用和管理主体行为出发，根据各地实际灵活应用多种手段。具体而言就是：强化城镇土地节约集约利用经济杠杆，提高新增城镇建设用地成本、适度提高城镇土地的保有成本、稳步推进工业用地招拍挂出让和经营性基础设施用地有偿使用；完善城镇土地节约集约利用行政领导，建立产业和用地政策联动机制、严格开发区用地管理、强化政府机关事业单位和部队用地管理，以及加强行政监管和考核；严格城镇土地节约集约利用法制管理，加强节约集约用地的法律法规建设以及节约集约用地的法律监察和惩戒；大力发展城镇土地节约集约利用科技，积极研制节约集约用地标准、加强节约集约用地监测评价，以及应用推广节约集约用地技术。
　　4.4　统筹协调区域城乡居民点建设用地
　　笔者初步研究表明，随着城镇化进程的不断推进，到2010年、2020年和2030年，中国农村人口将分别由2005年的74471万人减少到71550万人、59220万人和47850万人。由于城镇较之农村在土地利用上更为集约，所以，如果随着相关体制改革和土地参与宏观调控的不断深入，农村居民点用地能在农村人口转移到城镇后得到及时腾退并整理复垦，那么，在城镇化水平提高过程中，虽然城镇建设会占用一定数量的农地特别是耕地，但由于城镇建设用地的增加可由农村建设用地的减少相抵消，人均城乡居民点用地面积将趋于减少，城镇化过程中不仅可以做到避免农地特别是耕地数量的过多和过快减少，城镇化发展还将实际上有利于保障粮食安全、社会稳定和生态安全。
　　4.5　防治并举促进城镇土地生态良性化
　　鉴于当前城镇土地生态环境问题愈演愈烈，应当加强包括科学规划布局各类用地和整治环境等在内的综合防治措施。通过区域生态环境建设规划的实施，在城镇所在区域范围内因地制宜调整各类用地布局，协调配置居民点、农田、林地、草场、河湖水系等用地，逐渐形成结构合理、功能互补的土地生态空间格局；城镇地方政府要根据城镇中各类经济社会活动特点，以及这些活动对生态环境要求和影响程度，在空间上规定不同功能区范围，科学划定生态保护区，切实保护和合理配置各类重要生态用地。除此之外，还应从开展生态环境影响评价、加强生态环境基础设施建设以及大力开展生态环境问题治理等方面进行综合整治。
　　5　结论
　　（1）中国当前正处在城镇化快速发展阶段，今后较长时间内城镇化都将保持快速发展势头，要通过采取土地利用调控在内的措施促进城镇化健康发展。
　　（2）20世纪90年代中期以来，中国城镇土地利用在土地数量、人均水平、农地占用、内部结构和空间格局等方面均呈现出较大的时空变化。
　　（3）中国城镇化快速发展阶段的城镇土地利用问题主要包括总量失控、利用粗放、影响宏观经济运行、不利于耕地保护和粮食安全、危及社会和谐、结构失调，以及生态环境恶化等几个方面。
　　（4）促进城镇化健康发展的用地策略包括：合理引导城镇扩张并加强农地保护、优化区域和城镇内部用地结构布局、多手段节约集约利用城镇土地资源、统筹协调区域城乡居民点建设用地，以及防治并举促进城镇土地生态良性化等。
　　收稿日期：2007-06-11；
　　修订日期：2007-08-29
　　注释：
　　① 本文主要采用1984年制定的《土地利用现状调查技术规程》所作的土地利用分类，认为城镇土地包括城市用地、建制镇用地和独立工矿用地中隶属于城镇的部分。但由于国土资源部土地利用变更调查统计时并未区分独立工矿用地的城乡构成，因此，本文城镇土地面积实际上大于城镇用地（城市用地＋建制镇用地），但稍小于城镇工矿用地（城市用地＋建制镇用地＋独立工矿用地）；如果不做特别说明，文中所用城镇土地面积数据均为各年度国土资源部土地利用变更调查数据。
　　② 东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南10省市，中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南6省，西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆等12个省、市、自治区，东北地区包括辽宁、吉林和黑龙江3省。
　　③ 由于缺乏建制镇的数据，仅讨论城市内部用地结构及其变化。
地理学报京301～310K9地理刘新卫/张定祥/陈百明20082008
城镇化/快速发展阶段/城镇土地利用/中国
　　urbanization/rapid development stage/town-level land use/China
Characteristics of China's Town-level Land Use in Rapid Urbanization StageChina is now at a rapid urbanization stage, and various measures are needed including land use regulation to ensure healthy urbanization process. Based on land use change survey data of the Ministry of Land and Resources, this paper analyzes status of town-level land use at the stage of rapid urbanization of China, from aspects of town-level land quantity, town land area per person, land occupied by town construction, land use structure of town, spatial pattern of town-level land, and their spatio-temporal changes. It then identifies major town-level land use problems of this stage as town-level land scale being out of control, extensive land utilization, affected macroscopic economic development, affected cultivated land protection and food security, menaced social harmonious development, misadjusted land use structure, and deteriorated eco-environment. It finally explores scientific land use strategy for healthy urbanization, from the angles of rational guiding town expansion and rigidly reinforcing agriculture land protection, optimizing regional and town-level land use structure and distribution, frugally and intensively utilizing town-level land with various measures, giving overall consideration and coordinating regional urban and rural residential built-up land, and promoting benign town-level land eco-environment through simultaneous adoption of prevention and control measures.
主要利用国土资源部土地利用变更调查数据，从城镇土地数量、人均城镇土地、城镇建设占地、城镇内部用地结构和城镇土地空间格局及其时空变化等方面分析了中国城镇化快速发展阶段的城镇土地利用现状，并将这一阶段的主要城镇土地利用问题归结为总量失控、粗放利用、影响宏观经济平稳运行、影响耕地保护和粮食安全、危及社会和谐发展、土地利用结构失调，以及生态环境恶化等方面，最后从合理引导城镇扩张并加强农地保护、优化区域和城镇内部用地结构布局、多手段节约集约利用城镇土地、统筹协调区域城乡居民点建设用地，以及防治并举促进城镇土地生态良性化等角度探讨了城镇化健康发展的用地策略。
作者：地理学报京301～310K9地理刘新卫/张定祥/陈百明20082008
城镇化/快速发展阶段/城镇土地利用/中国
　　urbanization/rapid development stage/town-level land use/China

网载 2013-09-10 21:44:14

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