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　　　　　　增加农民收入的思路和方向选择
　　经过20多年的改革与发展，中国的综合国力显着增强，各阶层居民的实际收入和生活水平 都有很大提高，同时居民收入分配差距拉大，农民纯收入增幅和种粮收入下降，势必带来不 可忽视的影响。对此，学界和政界表示极大关切。
　　一、中国居民收入分配差距超过国际警戒线不是好兆头
　　我们看到，在居民收入和消费水平总体上不断提高的过程中，收入差距也逐步扩大。一般 认 为，基尼系数介于0.3～0.4之间表明收入差距比较合理，处于0.4～0.5之间表明收入差 距较大，超过0.5表明社会贫富差距悬殊。1999年，农村居民购买力基尼系数高达0.45，最 高收入的20%的住户占有全部农民纯收入的41.44%。据世界银行2000年9月发表的2000/2001 年《世界发展报告》，1998年中国城乡合并计算的基尼系数为0.403，1997年美国为0.408， 中、美两国居民收入差距已相当接近。从收入户组考察的结果看，中、美两国20%最高收入 户组占全社会收入的份额分别为46.6%和46.4%，20%最低收入户组占全社会收入的份额分别 为5.9%和5.2%，内部分配格局也极为相似。
　　目前，中国居民收入差距高于市场经济发达国家中的英国(0.361)、法国(0.327)、德国(0. 3)、意大利(0.273)、加拿大(0.315)、日本(0.249)、韩国(0.316)和经济转型国家中的波兰 (0.329)、乌克兰(0.325)、罗马尼亚(0.282)、匈牙利(0.308)等。中国已经是世界上40个收 入差距超过国际警戒线（基尼系数为0.4）的国家之一，这不是一个好兆头。在这40个国家中 ，有17个国家的基尼系数超过0.5，都是政局不稳、社会动荡和经济落后的国家。中国是人 口众多的发展中大国，没有能力建立庞大的社会保障体系和救济基金，国民收入分配差距不 宜太大。
　　二、农民收入增幅下降的影响
　　在中国国民收入分配差距中，城乡居民收入差距是最突出的部分。以农村居民人均纯收入 为1，城乡居民收入之比（按现价计算），1978年为2.56∶1，1982年为1.82∶1，是最低点，1 994年为2.86∶1，为最高点。最近三年又有回升，超过改革初期的差距。2000年，农民人均 纯收入相当于城镇居民可支配收入的35.9%，如果考虑到市民享有的福利因素和农民纯收入 中约30%～40%需做生产性投入，则目前城乡居民可比收入的真实比率应当是4∶1～5∶1。这 在当今世界上是极少有的。
　　农民纯收入增幅和种粮收入下降，正在造成消极影响。
　　一是农民消费水平偏低，城乡居民消费差距不断拉大。以农村居民人均消费水平为1，城乡 居民消费比值由1985年的2.12∶1上升到2000年的3∶1。总的来看，绝大多数农民消费仍属 温 饱型，农村居民消费水平比城镇居民落后0.5到1个等级，大约落后10年。这反映城乡居民向 小康和富裕迈进中的速度差距偏大。
　　二是农民家庭经营的投入和购置生产性固定资产支出减少。据统计分析，1996～1999年间 ，农民人均用于家庭经营的投入、用于种植业投入和生产性积累分别减少了15.5%、19%和10 %， 这表明农民对经营农业尤其是种植业的积极性明显下降（2000年稍有回升）。与此同时，主要 粮食和棉花生产成本却以每年10%的速度上升，许多农产品成本比美国高出50%。这种趋势倘 若持续下去，中国农业的国际竞争力难以提高，甚至会动摇农业这个国民经济的基础。
　　三是加重了城乡居民高收入和中低收入者公民权利的不平等性。20世纪90年代以来，乡村 部门对全国GDP的贡献率变动在75.4%（1993年）和38%（1994年）之间，1999年为44.9%，但是农 村居民消费占GDP的比重却由1990年的28%下降为1999年的23%，占社会消费品零售总额的比 重下降到38%，占城乡居民最终消费的比重由1985年的67.7%下降到2000年的45.4%，下降了1 8.3个百分点。这种状况与农村部门的贡献和人口所占比重更是极不相称。这从一个侧面反 映了中国长期存在的城乡居民公民权利不平等现象的严重性，是二元结构政策造成的恶果。
　　三、增加农民收入的多种思路和方向选择
　　在农业发展新阶段，根据农产品供求关系和市场需求的新变化，增加农民收入，不是靠一 般地增加产出量，而是要从结构变革中找出路。
　　第一种思路，调整农业结构，发挥比较优势，发展高价的经济作物、畜牧业和水产养殖， 发展创汇农业。浙江省农民收入增长较快，一个重要原因是优化农业结构，提高农业专业化 和 规模化程度，从而提高了农业商品率和经济效益，2000年，该省农民出售农产品的现金收入 比上年增加11%。北京郊区和河北省廊坊市辖地区农业结构调整在农民增收中也起了重要作 用 。
　　第二种思路，对农村经济进行战略性调整，加快农村二、三产业发展和城镇化进程，扶持 中小企业和私人企业发展，广辟农民转移就业机会。东部地区农民收入比较稳定，增长较快 ， 主要是因为农村非农产业和中小企业发展较快，成为农民增收的重要支柱。2000年，浙江农 村居民人均纯收入4254元，比上年增长7.8%，其中来自家庭经营第二、三产业收入增长12.1 %，务工工资性收入增长15.1%。江苏、福建、北京郊区也是这种趋势。
　　第三种思路，从根本上调整国民收入分配格局，以此作为解决农民增收问题的主线，建立 起工业反哺农业、城市反哺农村的新机制。主要是：(1)改变城乡资金互动方向，加大财政 资金对农业和农村发展支持力度；(2)改革农村金融体制，发展农民合作金融组织，建立农 村信用担保机构，完善农村信用担保机制；(3)改革乡村行政管理体制，建立规范的转移支 付制度，使行政管理的财权与事权、权利与义务相对称，从根本上减轻农民负担；(4)努力 消除城乡居民权利不平等现象，从政策和法律上赋予农民以平等的公民权。
　　赋予农民以平等的公民权，这就意味着：(1)农地资源的占有权、自由择业、自主经营发展 权；(2)对基础设施、公共物品和公益性服务的享用权以及受教育与再教育权；(3)建立联合 自助组织和平等交易权；(4)劳动的合理收益权；(5)社会保障权；(6)对农村自治制度的参 与 权；(7)宪法赋予的其他权利。
　　全国东、中、西部发展极不平衡，区域优势不同，面临的紧迫问题不同，应当根据不同情 况实施不同的增收政策。第一、二种增收思路对各类地区都适用，比较现实。第三种思路对 所有地区都应当是目标方向，可以首先在经济发达的东部地区和大中城市郊区开始实施，视 各地发展条件逐步推开。
　　中国城乡关系和农村经济发展的症结是农民过多，约有1/2的社会从业者和农村70%的劳动 力从事农业，现有剩余劳动力1.5亿人，今后20年内每年还将新增劳动力六七百万，就业压 力 极大。庞大劳动大军的就业需求与社会对劳动力的需求量有矛盾，这就加大了中国创造社会 公平的难度。国际实践已经并还在证明，市场竞争可能是效益的最大保证，但它并不创造公 平，“不受约束的市场经济会使富人更富，穷人更穷”。贫富户组拥有不平等的资源和资产 占 有权，从而使资本所得在国民收入分配中的份额扩大，劳动所得的份额缩小，值得注意。城 乡不同阶层居民公民权利不平等，发展机会不均等，收入分配差距继续扩大，就意味着一个 社会缺乏长期真实稳定的基础，暂时表面的稳定往往隐积着社会危机。社会主义市场经济与 资本主义市场经济的根本区别在于前者追求共同富裕。这一目标要靠社会主义国家制度和共 富政策并利用市场机制的有益作用来实现。
　　　　　　提高农民收入需要标本兼治
　　“九五”期间，我国国民经济以GDP年均8.3%速度快速增长，进入“十五”以来，仍有继续 保持这一良好发展势头的趋势，城镇居民得到了收入不断增长的经济实惠，但农民从中受益 不多，具体表现为农户经营收入萎缩，绝大多数地区农民收入增幅下降，与其他行业群体 的收入差距拉大。农民收入长期低迷，将对整个经济发展产生极大的不利影响，有可能重新 出现粮食安全问题，加大国民经济的良性循环难度，以及危及社会稳定等。毫无疑问，提高 农民收入已成为当前解决“三农”问题的核心内容。如何提高农民收入，应在认识农民收入 低的形成原因基础上，选择正确的发展战略，实施标本兼治的具体措施。
　　一、农民收入低增收难的原因
　　我国农民收入低增收难，是由多种因素直接或间接影响的结果。具体来看，其主要原因： 一是 受近一个时期农产品相对过剩、价格走低，农业生产成本提高的市场供求和价格因素影响。 据统计，与上年相比，1998年农民来自纯农业的收入，人均减少30元，1999年人均减少108 元，2000年人均减少44元。二是受资源配置中长期形成的农业产业结构比较优势不突出和产 品结构不合理限制。我国农业生产长期以粮食为主，在多年积累下来的产业结构中，种植业 和粮食比例过大，至今在农业总产值中种植业仍占56%。这种资源配置，使当前许多地方的 农业比较优势得不到发挥，而且结构调整难于短时间到位。三是我国农业劳动力就业不充分 ，农业劳动生产率低，难以获得社会平均利润率。在目前人多地少的基本国情下，“小、多 、分、同”的农户家庭经营中滞留了大量的潜在剩余劳动力，目前农业从业劳动力约 4.2亿，占农村从业人员（约5.6亿）的75.7%，就好比是两个人的活，由六个人干，结果就是 六个人 分吃两个人的饭。四是农民家庭的非生产性与非生活性负担支出超出其承受能力。农民收入 有限，但农民在乡村公益事业、就医、子女上学等方面的负担支出沉重，其中许多属于不合 理的收费和摊派；另外，农村一些陈规陋习还很严重，婚丧嫁娶，互相攀比，增加了许多不 必要的开支。五是我国现行社会保障体系、收入再分配政策惠及不到农民，农民处在边缘化 的地位。
　　二、选择内外互动的农民增收战略
　　农业是第一产业，具有比较利益低和多功能性的特点，因此，要求社会对农业从业者的收 益和收入要给予一定的保障。发达国家是从农业内部和外部两方面解决这个问题的。一方面 ，单个生产单位规模大，美国家庭农场一般在5000亩左右，加拿大、澳大利亚有的达10万亩 ， 同时，农场经营者常常从事多种经营，所以，不论什么年成，都可以在内部取得规模效益， 做到品种上的以丰补歉，实现盈利。另一方面，政府对农业的支持与扶持力度很大。发达国 家 工商业现代化水墙高，可以在农业机械化、生产资料、生产技术、产品流通、市场信息、资 金供应等方面提供质优、高效、低价的服务，使农业有较好的外部发展环境；再有，由于发 达国家农业从业者占少数，农民在社会保障和政府收入再分配体系中也能得到有效保护。
　　与发达国家相比，我国农业发展的内部条件和外部环境都有很大差距，恰恰是这样的内外 两方面的差距，具体表现为前述农民收入低增收难的种种原因，导致农民收入低，妨碍农民 收 入的增长。从农民收入低增收难的现实原因出发，借鉴国外经验，要从根本上转变农民收入 低增收难的困境，需要在内部条件上，逐步使农民成为少数，每一个农业生产单位有适度的 经营规模；在外部环境上，要随着国民经济的强大和工商业的现代化向农业和农民提供有力 的支持和扶持。就内部条件的形成而言，关键是通过内部结构调整和外部工商业的拉动转移 农业剩余劳动力，两者互相匹配，内外互动，以提高农业劳动生产率，使农业获得比较收益 。为了促成农民增收的内部条件，外部环境的改善至关重要，主要是国家和各级政府要在户 籍管理、社会保障、小城镇建设等方面促成农民的转移，同时各部门、各行业要减少对农业 的挤压，降低农民的不合理负担。
　　三、对策措施
　　在内外互动的农民增收战略指导下，促进农民增收的对策措施要因地制宜，分类指导，长 短结合，标本兼治。
　　1.中西部地区、粮食主产区农业户的增收是重点和难点。近期主要需通过优化农业产业内 部结构，大力发展优质、高产、高效农业；同时，结合农业的产业化经营，延长农业产业链 ，加强产销衔接，向农业生产的广度和深度要效益、要收入，使农民分享农产品加工、流通 的增值利润。
　　2.在东部、城郊及沿海发达地区，要继续巩固农村非农产业发展的成果，通过乡镇企业的 二次创业和小城镇的建设，把更多的农村劳动力转移到流通、加工、服务领域，扩大农业经 营规模，进一步拓宽农民增收的空间。
　　3.围绕农民增收加大对农业的支持和保护力度。当前，应根据粮食市场价格有所回升的势 头，采取更加灵活的宏观调控政策，在东部地区试行“双放开”政策，刺激价格继续平稳上 行。在中长期的对策上，建议调整国民收入分配水平，扩大预算内农业基本建设规模，对各 种专项支农基金的投入也要有所增长；并将资金重点投放在与农业生产和农民增收有关的项 目上，如中小型水利工程、种养业良种、动植物保护工程等。
　　4.重视农业的组织制度创新，特别是加强政府在这方面的制度供给。主要内容包括农村金 融 体制改革、粮食流通体制改革、放松和改革户籍管理、深化小城镇建设用地征管体制改革， 以及农村合作经济法规与制度建设等。
　　　　　　增加农民收入要全面提高农业的素质
　　在今后相当长的时期内，农业仍将是我国农民特别是中西部地区农民最主要的收入来源。 从一般的统计分析来看，农民收入水平越低，农业在其家庭经济活动中的比重越高。增加农 民收入尤其是增加低收入组的农民收入，必须大力推进农业的发展。随着市场经济体制改革 的 不断深化，特别是加入世界贸易组织后国外农业公司和农产品向我国市场的渗透，将使农业 的竞争更趋激烈。我国农业要在竞争中得到发展，要促进农民增收，必须大力提高农业的整 体素质。
　　一要提高农业的结构素质。也就是要调整农业结构，提高农业的产业竞争力。长期以来， 以粮食生产为主的产业结构，为解决我国十几亿人的吃饭问题作出了巨大贡献，但农业结构 的单一性、趋同性，不能很好地发挥各地区农业的比较优势，造成农业产业素质低下，农业 的竞争力不强。为提高我国农业的结构素质，必须对农业进行战略性结构调整。这种调整， 不是单纯对农产品数量进行增减，而是要在稳定总量、保障供给的同时，全面优化农产品品 种质量；不是单纯对一个地方的农业结构进行调整，而是要在充分发挥各地比较优势的同时 ，优化全国农业的区域布局；不是单纯调整农业生产结构，而是要在发展农业生产的同时， 大力发展农产品加工和流通，提高农业的综合效益；不是单纯追求经济效益，而是要在提高 农业比较效益的同时，着力改善生态环境，实现经济效益和生态效益的统一；不是单纯对农 业结构进行调整，而是要在发展种植业和养殖业的同时，大力发展第二、三产业，实施城镇 化战略，转移农村剩余劳动力，优化城乡结构，促进城乡经济社会协调发展。从近中期看， 提高农业的结构素质，要达到“两个优化，两个提高，两个促进”，即优化农产品品种质量 ，优化农业生产布局；提高农产品加工转化水平，提高农民非农就业水平；促进农民收入较 快增长，促进农业可持续发展。
　　二要提高农业的组织素质。也就是要改善农业经营者的结构，提高农业经营者的市场组织 能力。农业效益不能提高，农业发展能不能增加农民收入，除了要优化产业结构和产品结构 ，还必须优化农业的组织结构。农业的竞争力不仅来自于资源的比较优势，而且更主要的是 来自于农业经营组织的组织优势，来自农业经营主体对各种资源合理、有效地利用和分配。 没有一个有效的农业组织体系和能够适应市场竞争要求的农业经营体系，即使存在一定的资 源优势和产业结构优势，也不一定能在竞争中形成市场优势，资源优势和产业结构优势就只 能是一种潜在的优势。资源优势和产业结构优势要真正转变为市场优势，必须有农业经营者 对资源进行合理的组织和整合，提高农业的组织素质。农业的组织素质对农业新技术的应用 、农业设施和装备水平的改善、生产结构调整，都有重大影响，并直接影响着生产效率。
　　当前，提高我国农业组织素质应重点在三个方面下功夫：第一，大力培育和发展农产品加 工和贸易企业，逐步形成一批有竞争力的大型骨干企业。农产品加工和贸易企业特别是大型 企 业，可以以企业的品牌、信誉、投资能力和抗风险能力等，开拓农产品市场，建立起比较稳 定的农产品销售市场；可以使农业向上、下游产业延伸，拉长农业产业链，促进农业生产 向深度和广度进军；可以以其经济实力为支撑，为农业科技创新提供有效的组织载体。第二 ， 要大力推进农业产业化经营，以产业化的方式实现农业经营的规模化。农户经营规模过小是 影响农业组织素质的重要因素。实行农业产业化经营，通过龙头企业和农户经营的联系 ，既发挥了农业家庭经营成本低、生产管理精心等优越性，又弥补了小规模分户经营难以调 整结构、难以衔接市场、难以获得产后利润等缺陷，为家庭经营注入了新的活力。第三，要 建立和发展各种农产品行业协会。通过各种行业协会、企业协会，共同开拓市场，推进技术 进步。
　　三要提高农业投入品素质。也就是要改善农业基础设施条件，提高农业的投入水平、装备 水平，这是提高农业整体素质的基础。我国人多耕地少，水资源紧缺，农业生产条件落后， 生态环境脆弱，农业抵御自然灾害的能力不强，多数地方还是靠天吃饭；我国农业投入水平 低，与发达国家相比，农业机械化程度低，农机质量差，化肥、农药的使用量虽然有大幅增 加，但利用效率低，残留和污染严重。所有这些都制约着我国农业整体素质的提高。提高农 业投入品素质，要改善农业生产基本条件，加强农业基础设施建设。这是符合世贸组织的 “绿箱政策”，是支持我国农业参与国际竞争的有效措施。要继续增加农业投入，加快改造 中低产田，以发展节水农业为重点提高农业灌溉水平和灌溉效率，大力改善农业的生态环境 。要大力发展农用工业，加快现代农业生产资料的开发和研究，提高农业生产资料的产品质 量。
　　四要提高农业科技素质。当前，世界性的新的农业科技革命，对农业发展产生了重要影响 。生物技术不断取得重大突破，成为推动农业产业发展的重要动力；信息技术得到广泛应用 ，农业信息化程度逐步提高；设施农业技术迅速发展，农业装备和生产手段不断改进；以农 产品深加工为主的食品制造技术的革新，成为带动农业产业升级的重要力量；可持续农业技 术日趋成熟，为农业经济效益和生态效益的统一开辟了新的途径；新材料技术、航空航天技 术、自动 控制技术等高新技术在农业领域的应用，为现代农业提供了新的科技支撑。在新的农业科技 革命的推动下，世界农业展现出无比广阔的发展前景。我们必须抓住新的农业科技革命所提 供的机遇，推进农业科技进步，提高我国农业科技素质。要调整农业科技工作的方向和重点 ，促进农业由主要注重数量向更加注重质量、注重效益转变。要深化农业科技体制改革，逐 步建立起机构布局科学、学科结构合理、队伍精干高效、具有世界先进水平的农业科技研究 开发体系，增强农业科技的创新能力。要加强农业科技队伍的建设，完善农业技术推广体系 。
　　五要提高广大农民的素质。农民是农业生产的主体，提高农业整体素质，必须大力提高广 大农民的素质，全面提高广大农民的思想道德水平、科学文化水平和生产技术水平。现代农 业的发展，已经使农业由劳动密集型产业向技术密集型产业转变，农业生产机械化程度大大 提高，农业资源开发利用对技术提出了新的要求，许多农业高技术（如科学测土施肥技术、 种子包衣技术、生物制剂调控作物生长速度技术、农村环境保护技术等）得到广泛应用，互 联 网等信息技术成为一些地区经营农业的重要手段。特别是市场经济的发展、市场范围的扩 大，使如何根据市场的需求进行生产，如何进行现代市场营销，成为农业发展面临的全新课 题 。这些都对农民的基本素质提出了新的要求。在新的形势下，提高农民素质应从三个方面着 手：一是加强农村基础教育，提高农民的科学文化水平。基础文化教育是农民掌握现代知识 和技术的基础，因此，必须切实抓好农村义务教育和青壮年农民的扫盲工作。二是提高农 民的政策水平和法制观念，在农村普及市场经济基本知识。三是提高农民的生产技术水平。 加强农业技术推广工作，加强农业职业教育，通过技术教育和技术培训，提高广大农民的生 产技能，提高广大农民应用现代生产技术的积极性，提高整个农业生产的科技含量。
　　　　　　农民增收重在体制创新
　　一、建立国家农业支持政策体系
　　《史记·货殖列传》中说：“用贫求富，农不如工，工不如商，刺绣文，不如倚市门。” 农业自古就不是发家致富的理想选择。在国际上，美国、欧盟、日本等都对农业部门给予了 巨额的补贴，以期改变其相对于其他部门的不利地位，保证务农者与其他就业者大致相当的 收入水平。我国现存的农家经营规模十分狭小，劳动生产率很低，加之买方市场条件下农产 品的价值实现较之其他产品更为困难，风险更大，所以非常需要政府的支持。
　　加入WTO后，我国需要逐步削减农产品进口关税，增加市场准入，提高贸易的自由化和国际 化程度。这意味着，我们每个农户平均不足1公顷的超小型家庭经营，要与经营规模比我们 大百倍甚至更多的欧美大农场去一比高低，更何况，我们同欧美国家的差距，还不仅仅体现 在经营规模上，在其他诸如农业技术水平、农业劳动力素质、资金实力等等方面也存在相当 大的差距。这种背景下，我们的小农能经受得住来自国际农产品贸易自由化的冲击吗？对这 个非常现实的问题，不少研究者都提出要通过发挥比较优势来加以应对。对此，我的看法通 过调整结构，发挥比较优势，是我国农业政策调整的必然选择，但是，必须明白的是，比较 优势的发挥需要有高效的经营体系和组织管理体制，切不可轻易地以此向小农们许诺未来， 更不能以此来掩盖近期面临的冲击。
　　种种事实和可能的变化都说明，我国必须尽快建立起农业支持和保护体系——这已经不是 单纯农业政策范畴变化，而应视为国家宏观政策的调整，应当列为积极财政政策的重要内容 。可以说，在更加平衡的经济增长的宏观范围内，对农业采取更加广泛而有力的保护和支持 政策，应当成为中国农业政策选择的基本理念。现在的当务之急是要认真研究WTO关于农业 协 议的规定(AOA)，搞清进行支持和保护的政策空间，并且借鉴国际农业保护的经验，设计和 构建合理有效的国内农业政策体系，重点是要充分利用农业协议中免于约束的“绿箱政策” 以及对发展中国家的优惠条款，改革和完善农产品价格政策体系，加强农业基础设施投入和 科研投入，提高农产品流通效率，提供农业信贷和风险方面的支持，等等。
　　二、加快农村市场化改革
　　经验归纳和理论推演都表明，合格的市场主体，统一开放和竞争有序的市场体系，健全有 效地政府宏观调控和管理，是市场机制得以顺利运行的三大基本条件。我国农村的市场化改 革 与成熟的市场经济还相差甚远。如何使分散的小生产顺利进入社会化大市场，仍然是农村 经济发展面临的最大难题。我国农民由于科技文化素质较低和市场意识的缺乏，加之市场信 息不充分，交易规则不健全，契约关系不稳定，因而在搜集、辨析和处理有关市场规模、技 术变化、相对价格等信息并作出决策时，还面临着许多困难，极易一哄而上、一哄而下，造 成市场均衡的脆弱性和市场进入的盲目性，造成短缺和过剩交替出现，农产品的价值无法实 现，严重影响了农民收入的稳定增加。
　　我们还必须清楚地认识到，市场化改革的过程中，放开经营和价格是件容易的事情，是一 个“快变量”，只要一道政令一夜之间就可完成；但是市场主体的培育、市场体系的建设以 及保障市场正常运行的法律法规的建立和健全，却要困难得多，同时也必定是缓慢的，往往 要花费几十年甚至上百年的工夫，或者说是一个“慢变量”。所以，我国农民在一个较长的 时期 内都将不得不面对市场不完善的挑战。现在，政府要做的就是要尽量缩短这个过程，减少农 民的痛苦。
　　根据我国的实际情况，目前首先要做好以下两方面工作：一是要建立价格信息披露制度和 价格稳定制度。在这方面，我国与发达国家差距巨大，对农民发展市场农业和增加收入的影 响也十分直接和显着，现在农业结构调整效益不佳与这方面工作的滞后有密切关系。二 是加快粮食等大宗农产品的市场化改革。在我国的粮改中，如何平衡市场调节和政府控制的 关系，始终是一个没有得到很好解决的问题。在其他农产品流通中，市场已经在发挥主导作 用，但在粮改中，带有计划经济色彩的政府控制却时隐时显，挥之不去，经常被用来应付特 殊情 况，以致市场化改革的成果与人们的预期相差较远。几年来，粮改遇到的问题和付出的代价 说明，对粮食不能过度控制，面对市场上出现的问题就只能通过进一步发育市场的办法来解 决，逆向选择的结果必然会使问题越来越多，带来高费用、低效率和僵硬性。从长远看，粮 食流通体制必须与整个经济体制改革达成一致，鼓励市场决定价格以及放开市场竞争和贸易 体系，使多渠道主体更多地参与市场化改革。
　　三、促进农民的联合和合作
　　综观国际经验，任何一个现代国家都高度重视民间的力量。政府、市场和民间组织是现代 社会相互作用又各司其职的三驾马车。民间组织又称“社会部门(Social Sector)”，它对 维护社会公正和社会公利，弥补市场缺陷和政府调控的不足，都起到了重要的作用，所以， 其声誉日隆，有的学者甚至指出“21世纪是社会部门的世纪”。
　　我国的民间组织还有待大力发展，尤其是在农村腹地，8亿多农民处于明显的分散状态之中 ， 他们有不少的事情并不能按照理所当然的方式加以解决，所以利益经常得不到维护，风险既 大，也找不到更多的获利机会，实为收入低迷的重要原因。最近几年，各地的农业产业化实 践渐成大观，政府将其视为“农业发展的根本出路”而大力提倡和支持。在农业产业化的实 践中，核心的组织方式和运行机制是“公司+农户”。这种方式已经取得了一定范围和程度 上的成功，但是，它实质上反映的是国内外的工商业资本和金融资本进入农业，将其拥有的 资金、技术、管理、营销渠道等资源，与农村廉价的土地和劳动力相结合，产生并占有农业 剩余的过程。由于公司掌握着稀缺资源和选择权，公司与农户的谈判和交易中，双方的地位 并不 平等，单家独户的农民一般都处于被动地位，公司则处于主导地位，这就使得利益的分割经 常性地偏向了公司一方。所以，要实现农业产业化持续健康的发展，必须进行组织方式的创 新，提高参与产业化经营的农民的组织程度，引入更多的合作机制，提高农民面对企业的谈 判能力和剩余索取能力，通过联合的力量来减少利益的流失，降低市场的风险，并且创造更 多的获利机会。如果我们在扶持龙头企业的同时，忽视了对农民的联合和合作的支持，那么 ，产业化经营体系在结构上就是失衡的，就不可能有稳定持续的发展。农业产业化要求组织 制度同步发育，广大农民不能总是被动地依赖龙头企业，而是要在联合和合作基础之上成为 独立与平等的市场主体。
　　其中，最重要的是要在合作的基础上，加快以下两种组织制度的创新。一是把农民组织到 合作中介组织中，与公司进行交易，形成“公司+合作社+农户”的模式，即在公司与农户之 间增加合作社（合作中介组织）这个层次。二是农民合作组织自身发展壮大为龙头企业，形成 “合作社+农户”的模式，共同体实行按社员与合作社交易量返还利润和按股分红相结合的 利益机制，形成“风险共担，利益共享”利益机制的重要组织基础。在发展农民合作组织的 过程中，传统的组织资源，如供销社和信用社，由于产权不清，历史包袱太重，它们中的大 部分已经很难恢复“三性”、改造成为农民自己的合作组织，只能改造成其他的产权形式为 农 业产业化服务。所以，要提高农民的组织程度，重点应该是在市场经济条件下逐步发展起来 的新型中介组织，如各地农村涌现出的专业合作社、专业技术协会，等等。一些地方已取得 了许多成功经验，农民们以市场为导向，自己组建起专业性合作社，其运营机制和一些技 术性规则与国外合作社的做法已经很相似，对推进农业产业化和整个农村经济的发展起到了 日益重要的作用，是农业产业化的希望所在。
　　　　　　改革农业税费制度　增加农民收入
　　近年来农民收入增长滞缓问题引起了各方面的注意，学术界和有关部门分别从生产、流通 和分配环节，从农业和农村内部和外部各层次上深刻分析了问题产生的原因，并提出了一些 有 益的政策建言。笔者曾经在几篇拙作中谈到改革农业税费政策，增加农民收入的初步想法， 本文将进一步研究增加农民收入与建立现代个人税收制度的关系及其实现步骤。
　　一、农业税费改革的目标，是变革目前个人税收的二元体制为全国城乡统一的现代税收体 制，从根本上解决农业收入分配问题，增加农民收入
　　增加农民收入，是改革农业税费制度的一项近期目标，通过调整农业收入分配比例，使理 论上的农民农业剩余达到25%左右。而农业税费改革的长远目标，应该是变革个人税收的二 元体 制为全国公平、统一的税制，从根本上解决农业收入分配问题。从个人纳税的角度看，我国 的公民个人税收制度是二元的，它源于人们熟悉的城乡二元体制。农民要交农业税和各种名 目的收费，通常所说的农业税包括农业特产税和耕地占用税两种。有关法规规定，农业特 产税税率为特产收入的5%～20%（特产收入=产量×收购价格），特产税不设起征点，有收入就 要交税。耕地占用税按照使用的耕地规模计算。各种名目的收费包括乡和村合理与不合理的 ，常规和非常规的收费。2000年，我国农民人均纯收入2253元，其中包括比重不小的实物折 算部分，这点收入还要安排一部分用于生产性投入和流动资金。农民还需要负担农村基础设 施建设和公共服务方面的费用。以城市为主的工薪阶层仅交个人所得税，其起征点为月薪80 0元（实际执行中一些沿海地区起征点更高一些），实行超额累进税率。2000年，城市居民人 均可支配收入达到6280元，还有一些隐性收入无法计算。同时，他们无需缴纳各种名目的收 费，城市提供公共服务时，一般不会要求居民负担其全部费用，当城市兴建公共设施时，居 民根本不必承担任何费用，工薪阶层也无须应付生产性开支。
　　公平和效率是税收制度的基础，二元结构的公民纳税体制既不公平，实践证明也没有效率 ，因而它是不合理的，必须进行变革。全国城乡统一的现代个人税收制度，应该包括以下 两个基 本原则：第一，国民统一的原则，即对不同地域和行业的国民一视同仁，消灭身份歧视问题 。第二，公平的原则，即在税种上以所得税为主，实行起征点和所得税率累进制，实现与现 代社会个人税制的接轨。目前一家一户按人均从集体承包的一小片耕地仅是农民的一种社会 保障手段，而非资本税的对象。当然，那些在人均承包土地外，又转包了土地的经营者仍需 缴 纳土地占用税。
　　目前，改革农业税费制度，实行所得税为公民个人纳税的基本形式，逐步实现城乡居民一 视同仁，已经基本具备了条件。我国的农业税收制度是从皇权社会演变过来的，虽然经过多 次变革和调整，但其基本框架和特征没有大的变化，如种田纳粮，户户交税，农民负担重； 既无所得超额累进税率，也无最低起征点，使农民负担不合理，使日益处于弱势的农民群体 难 以得到政府的保护。在皇权社会，国家经济结构比较单一，农业税收是政府财政的主要来源 ， 在这个过程中逐渐形成的农业税收制度与当时的经济结构和发展水平是相适应的。如今，我 国的经济结构已经发生了翻天覆地的变化，工业化已推进到中期阶段，2000年的农业份额 仅占GDP的15.9%，但农业仍然承载着50%以上的人口，按人均算，农业已进入微利或无利时 期。同时，国家财政收入中来自农业的份额也仅占3.7%，如果加上乡村两级收取的各项费用 ，其占全部政府收入的比重也不大。即使在农业县份，农业税收也只占财政收的很小一部分 。所以，对农民“轻徭薄赋”，在收入分配方面保护农业这个弱质产业已经具备了经济基础 。
　　建立现代个人税收制度是解决农民负担问题的根本措施。现代个人税收制度的建立，有望 走出传统的农民税赋征收架构，解决农业收入分配不均，影响农民增收的问题，从根本上解 决农民负担反弹—改革—再反弹的怪圈。第一，建立现代个人税收制度后，多数农民由于其 收 入达不到起征点，而免于纳税，降低了农业成本。第二，强加于农民的种种负担简化为个人 所得税后，切断了通过各种渠道向农民伸手的法律依据，使农民负担无法反弹。第三，经验 证明，只要乡镇本级财政收入与上级转移支付的和不足以弥补乡镇政府的各项支出，农民负 担 的反复膨胀就难以避免。所以与市民统一的农民个人税收制度的建立，是以农村行政体制和 财政体制改革为基础的，即新的税收制度的建立，将能成为消除农民负担膨胀的原动力。
　　二、实现现代个人纳税制度的农业税费改革需经过三个阶段，用8～10年时间完成
　　按照目前的农业税费征收办法，全国农村每年收取和使用的各种农业税费合计约1200～140 0亿元，农民人均负担160～190元。建立全国城乡统一的个人税收制度后，农村纳税对象主 要是：收入超过所得税起征点的部分农户、在按人均承包土地外转包了土地的经营者、 个体工商户、乡镇企业等，随着税收对象的减少，收取的额度将大大减少。这个供给和需求 的巨大差额如何填补，是农业税费改革必须解决的问题。解决的办法只有两条，一是节流， 减少 需求，二是开源，开辟新的供给渠道。即减少一部分实际支出，增加一部分政府转移支付。 减少开支主要靠精兵简政，财政转移支付主要是需要建立一种相应的机制。这些改革涉及到 各 种利益的调整，需要反复试点。同时考虑到要防止陡然增加政府财政负担，税费改革应分三 个阶段逐步完成。
　　第一阶段主要任务是设计税费改革的基本框架、试点，扩大试点范围并对部分收入偏低的 农 民进行济贫。这一阶段可能需要3～4年时间。基本框架的设计，关键点是县、乡、村行政 管理模式的确定。关于农村行政管理体制改革，精兵简政的方向，目前议论不少，主要有三 种意见：一是在现有的框架下进行机构改革，精简人员。二是“县政、乡派、村治”。县政 是指县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责；乡为 县的派出机构，专事县政府委托的任务；村民委员会作为群众性自治组织，协助政府工作， 其 主要任务是搞好村民自治。三是撤乡并村或撤村缩乡。前者指适当扩大行政村的规模，县 直接管村；后者指撤销村，缩小乡的规模并增加其数量。
　　笔者认为，这些办法似乎是把农村行政体制改革的目标与精简人员混为一谈了，因而影响 了视野，降低了改革的意义。农村行政体制改革的目标应该是建立与市场经济体制相适应， 有利于推动经济发展与社会进步的行政管理框架。精兵简政只能是这个框架的必然结果。这 个框架应该把握三条原则：一是有利于推动而不是限制或阻碍先进生产力的发展；二是其运 行的高效率与低成本相一致，与现阶段经济发展水平的负担能力相一致；三是清楚界定责任 与义务，国家的事情国家承担费用，如义务教育、计划生育、公共管理等，农民的事情农民 管，如经济活动成本和村民自治费用等。因而，它必然 是一个精兵简政的现代农村行政管理架构。在上述原则下，允许各地广泛开展试验，借用人 民群众的聪明才智，历史证明，成功的经验均是他们在实践中创造的。同时要允许各地有不 同的农村行政管理模式。“我国工业化进程是非均衡的，目前少部分地区已进入工业化后期 经济成熟发展阶段，一部分地区已 进入工业化中期经济稳定增长阶段，还有一部分地区仍处于工业化起步的资金原始积累与经 济高速增长阶段，工业化三个阶段并存是各项政策科学制定和顺利实施的基础，即对工业化 程度不同的地区应该有不同的政策，区别对待，分类指导，其效果可能更好一些。”（注：参见徐志全：《中国工业化非均衡进程与农业政策选择》，北京：中国统计出版社，199 8。）实践 证明，我国的事情什么时候一刀切，什么时候就出问题。各地的乡和村在人口规模、生产条 件、经济水平、资源和环境方面差距太大了，可能根本不存在适应各地情况、有效、统一的 农村行政管理模式。管理模式必须与经济基础相适应，发达地区可以复杂一些，欠发达地区 只能简单一些。
　　农业税费制度调整要兼顾改革、稳定、发展的原则，既要考虑农业的长远发展，又要兼顾 农民收入得以持续增长，要特别注意解决纯低收入户的燃眉之急。在农业税费改革的第一阶 段，建议对收入水平过低的农民直接给予财政补贴。补贴办法如下：考虑到财政能力问 题，补贴的人数可控制在1亿农村人口，主要以纯农业户为补贴对象，每人每年补贴100～15 0元 ，全国补贴总额为100～150亿，即按县平均计算，收入最低的一亿人口在税费改革的第一阶 段其收入每年可以增长10%左右。在实际操作中，可按照农村统计调查中分县卡片提供的全 县均的农民人均纯收入资料确定补贴县，以保证农村真正低收入户能列入补贴的范围。补贴 资金可由金融部门直接发放到户。其他地区仍维持目前的农业税费制度运行。2000年全国 粮食产量减产较多，如果今明两年的产量与去年基本持平，则粮食价格可能上扬，以种植业 为主的农户收入增长滞缓问题可能有一点缓解，这种形势为全力推进农业税费改革第一阶段 的各项工作提供了较为有利的环境。
　　在取得较成熟经验的基础上，农业税费改革可以推进到第二个阶段。即在农民收入低于全 国平均水平的所有县实施税费改革。估计将涉及约1200个县和50%的农村人口。经过改革， 农 民照章纳税，并自行负担其从事的经济活动和自治活动所需费用。政府负担义务教育、履 行政府职能、公共设施建设投入及其运行成本。农民负担减轻，政府负担增加。一减一加到 什么程度？现在还难以准确计算，基本的情况是，农民这一头，全国算大账看，税费改革可 能减少上缴税费1000亿元左右，每年农民人均降低负担约130元，使纯收入增长5%以上，再 加上常规增长2%，年增长可达到7%上下，基本与GDP增长幅度持平。政府这一头，通过精兵 简政，可能减少目前开支的1/4；通过理顺关系，减少政府对乡村经济活动干预，从而可能 减少目前支出的1/4，两项合计可使目前开支节约一半，使全国乡村开支控制在600亿～700 亿元，这笔开支全部由政府负担。即在农业税费改革的第二阶段，政府负担由第一阶段每年 100亿～150亿元增加到第二阶段的300亿～350亿元。这一阶段改革的范围主要集中在贫困地 区，因而主要靠中央财政增加支付。从增加消费，拉动内需看，为农民增加收入比为公务员 增加工资更有效果。今年两次为公务员增加工资，其总额在1000亿元以上，这些钱最终转化 为储蓄的不在少数。而农民缺少基本的商品消费，他们收入增加后首先要购买商品，改善生 活消费和增加生产投入。
　　农业税费改革的第三阶段主要是在全国其他地区实施改革，在范围和主要目标上全面完成 改革任务。这一阶段的改革工作主要是在农民人均纯收入高于全国平均水平的沿海地区和城 市郊区进行，因而改革的模式、重点和难点将有别于改革的第二阶段。由于第三阶段改革涉 及的县数和人口与第二阶段基本持平，政府财政负担约300亿～350亿元，不同的是开支主要 应由地方财政负担。这个阶段可在2～3年内完成。
　　三、建立国家农业税费改革基金，专门用于支持农业税费改革
　　大账算下来，农业税费改革完成后，各级财政将增加负担600亿～700亿元，农民负担下来 了，政府负担上来了。随着国民经济的快速发展，国家财政收入迅速增加，承担这笔支出是 可能的。同时，建议减持国有股，建立国家农业税费改革基金，专门用于支持农业税费改革 。即部分变现国家持有的股份制企业的国有股权或股票，将其收入委托有关中介机构进行运 作和增值，用增值收益建立和充实国家农业税费改革基金。
　　多年来，广大农民通过剪刀差等多种形式为国家工业化和国有资产增值作出了巨大贡献， 目前工业化已经推进到中期阶段，二、三产业已经在国民经济中占据主导地位，国有资产理 应为农业税费改革作出贡献，这也是政府和城市义不容辞的历史责任。
　　
　　
　　
河北学刊石家庄39～47F13社会主义经济理论与实践牛若峰/夏英/郭玮/李成贵/徐志全20022002农民收入/农业素质/体制创新/税费改革[中图分类号]F323.8　[文献标识码]A　[文章编号]1003-7071(2002)01-0039-09中国农业科学院　农业经济研究所，北京　100081/中国农业科学院　农业经济研究所， 北京　100081/国务院研究室　农村司，北京　100017/中国社会科学院　农村发展研究所， 北京　100732/国家统计局　粮食统计中心，北京　100826 作者：河北学刊石家庄39～47F13社会主义经济理论与实践牛若峰/夏英/郭玮/李成贵/徐志全20022002农民收入/农业素质/体制创新/税费改革[中图分类号]F323.8　[文献标识码]A　[文章编号]1003-7071(2002)01-0039-09

网载 2013-09-10 21:34:54

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