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    　　　　一、当前农民权益保护中存在的主要问题
    尽管国家在农民权益保护方面做了大量工作，取得了一些成效，但由于政策机制、执法水平等种种原因，影响和侵害农民合法权益的现象仍时有发生，主要表现在以下几个方面：
    　　（一）农民生存条件差
    虽然近年农民收入实现恢复性增长，但影响农民收入增长的一些根本性的、长期的、深层次的矛盾并没有解决，城乡之间、不同地区之间、不同阶层之间收入差距扩大的局面不仅没有改善，而且有加大的趋势。以重庆市为例：2003年农民人均收入为2215元，如果考虑到农民人均纯收入中四成是实物折抵的收入，还有两成用于购买农资等生产资料，农民每年自行支配的货币收入也就1000元左右。因此，农民的实际生活水平相当低，只能维持基本的生存。
    　　（二）农村社会保障能力弱
    城乡二元结构模式，使农民在教育、医疗、福利等方面享受不到与市民平等的社会保障权，农民生活保障仍然以家庭自保为主，亲友互助为辅，农村社会保障水平极低，失业（隐型失业）、疾病、养老、教育已经成为农民最为头痛的大事。农民不仅没有生活最低保障，医疗费用由家庭承担，养老依靠子女、亲戚、朋友，而且还要承担“五保户”、烈军属等社会救济、救助费和抚恤费。“小病不看、大病小看、重病等死”便是一些落后农村的医疗状况的真实写照。农民社会生活处境上的尴尬使得其权益极易损害。农民已成为我国社会经济中最大的弱势群体。
    　　（三）农民社会负担重
    虽说近两年的税费改革有较大成效，确实减轻了农民的部分负担，但承担的“义务”却很重。现在农民无论是收入多少、多大年纪都必须交纳农业税及农业税附加，而且还很少能够享受到政府提供的公共产品。农村“乱集资、乱摊派、乱收费、乱罚款”等现象仍时有发生。现在农村实行的“农村公路农民修、农村教育农民办”的政策便集中反映了城乡负担的不平等。如村社干部的开支、农村的许多公共设施建设基本上全由农民负担；许多地方修路靠农民出资、出工，征收的养路费却上缴国家。
    　　（四）土地权益保护乏力
    我国人多，地少，人地矛盾比较尖锐，土地承受压力大。目前，全国人均耕地为0.1公顷左右，每公顷要养活9.6人。人口对土地的压力越来越大。从现实情况看，随着工业用地与城镇用地的扩展，现行农民的土地权益被随意剥夺的现象十分严重，导致农民失地又失业，增加了社会不稳定因素。
    　　（五）劳动权不平等
    现行的户籍制度虽然已经有很大改革，但仍不彻底，两种户口人为地把人分割为城市和农村两大板块，并将劳动用工、住房、医疗、教育、征兵、退伍、就业、赔偿等公民权益同户口挂钩。由此形成“一个国家两种公民”。歧视性的户籍制度束缚着农民的自由流动。劳动权是公民基本性的权利。在农民的劳动就业没有保障的情况下，取得劳动报酬的权利也大打折扣。农民与市民同工不同酬的问题已经非常严重，从而使得农民成了低收入者，农村成了低购买力地区，农民成了低购买力群体。这样既阻碍了农村富裕劳动力的正常转移，又制约了社会经济的全面发展。
    　　（六）生产经营自主权尊重不够
    少数基层政府领导还不适应市场经济的需要，仍习惯于用行政命令的方式抓农村工作，导致农民的生产经营自主权受到一定侵害。一些地方为了调整农业产业结构，不结合实际就乱下指标、硬分任务，仍沿用计划经济的手段指导结构调整。如某山区县的个别乡镇政府为了增加乡镇财政收入，强行要求农民弃粮种烟，由于种烟技术指导不到位，导致许多农民减产欠收，其损失也只能由农民自负，农民反映十分强烈。同时，农产品的产销权在一些地方也受到了不同程度的侵害。一些地方政府为了地方利益或出于保护某些企业的需要，强迫农民定点购买农药、化肥和种子等生产资料，强迫农民通过指定的渠道、到指定的地方销售农产品。另外，蔬菜等农产品进入集贸市场要交市场管理费，运输农产品的车辆经过收费站要交过路费，除去这些成本开支，农民已无利可图。
    　　　　二、当前农民权益尚未得到有效保护的原因分析
    一是政策体制错位。由于计划经济时期形成的城乡隔离、城乡分治政策，导致城市和农村形成两种不同的发展格局。特别是随着市场经济的发展，体制上的矛盾进一步加剧，已成为农民走向社会弱势群体的根本原因。这种城乡分割的二元经济结构不但使农民的经营自主权、土地财产权、自由迁徙权和民主政治权等不同程度上受到侵害，而且在教育、就业、社会保障和生活福利等方面与城市居民差距进一步扩大，身份等级差别被人为地强化，农民不可能享受到平等的国民待遇。
    二是法制建设缺位。农民权益保护问题，其实质是农民作为公民应享有法律上的权利保障问题。而农业属弱质产业，农民属弱势群体，农民权益更容易受到侵害，客观上更需要立法保护。但从当前的情况看，尚无一部集中体现保护农民权益的法律或法规，农民权益的维护在很大程度上仍然还停留在政策层面上。农民权益保护立法上的欠缺、行政执法上的随意性以及司法保护方面的不完善，都是造成农民权益受到侵害的重要因素。因此，要保护农民权益，必须立法，毕竟政策上的重视不能代替法律上的保护。
    三是执行措施空位。尽管党中央、国务院对“三农”问题特别是农民权益的保护十分重视，各级各部门也作了许多有益的工作。但在政策制定方面过于注重在理论层面上论证“三农”问题对全面建设小康社会的重要性和必要性，缺乏操作性强的具体政策措施，尤其是保护农民权益方面的举措不够有力。加之各级政府对“三农”的投入甚少。“三农”问题沉淀的诸多矛盾无法在短时间内解决，这不可避免地造成国家关于解决“三农”问题的政策不能有效落实的现状。我们常常听农民说“中央政策好，就是下面执行不了”，这真实地道出了农民对“执行不了”的无奈。
    　　　　三、关于农民权益保护方面的几点建议
    （一）加强对农民财产权益的保护。农民的财产权益指的是农民在生产和生活中依法对自己合法收入和所有的生活资料、生产资料等享有占有、使用、收益和处分的权利。为确保农民的合法财产权益，减轻农民负担，建议：一是要坚决禁止向农民乱“收费”、乱“摊派”、乱“集资”的行为。即：要明确“没有法律法规的明确规定，任何机关或单位均不得向农民收取任何费用和进行罚款处罚，严禁任何单位以任何形式向农民进行集资或摊派；严禁强行要求农民以资代劳”。同时针对当前一些地方达标、升级、验收等活动屡禁不止，造成农民不堪重负等问题，在立法中要规定“没有法律法规或未经国务院批准，不得在农村进行任何形式的达标、升级、验收活动；不得脱离农村实际向村社干部及农民规定统一标准、下达量化指标任务”。为农民提供农田灌溉、病虫害防治等有偿服务的，必须坚持自愿的原则，其服务项目、收费标准应经县（市）、区农民权益保护日常监督管理和物价部门批准后向农民公布，严禁搭车收费、代扣其他费用”。二是要进一步深化农村税费改革和农民减负工作。农业税、农业特产税等违背了公共税收理论上的法定原则和公平原则，当前应从统一城乡税制入手，分情况逐步取消农业税及农业税附加。与此同时，中央和地方财政要合理分权，建立规范的转移支付制度，保证农村基层政权的正常运转。此外还要通过改革农村“吃饭财政”体制，适时推进农村行政体制改革，合理划分各级政府的财权、事权、责权，精简乡镇机构和人员，从根本上减轻农民负担。三是要强化农民对集体资产经营管理的监督决策权。为了保证农村集体资产的合理经营和增殖，建议在立法上规定，农村集体经济组织应当建立健全各种管理制度，全面推广村级财务乡镇代管制确保集体资产的保值增值，维护农民集体财产权益。四是要尽力减少农民因工农剪刀差导致的无形财产损失。政府应建立工农产品价格监测体系，调控销往农村的工业品的最高价格，同时要在对重要农产品实行保护价收购的基础上，对生产农产品的农民给予现金补贴。尤其是要实行对种粮农民的直接补贴办法，以弥补农民在工农剪刀差中造成的无形财产损失。五是要研究建立合理的政府赔偿机制。无论是“非典”还是“禽流感”，或是由于环保等因素而被政府强行关停的乡镇企业，政府往往出于公共安全利益的需要而牺牲农民财产，使其蒙受经济损失。为此，国家应按照市场经济规律的要求，尽快出台合理的赔偿办法，减少农民非正常性经济损失。六是强化金融支农政策，切实解决农民贷款难的问题。农民贷款难是制约农村经济发展和农民增收致富的一大瓶颈，应通过立法进一步放宽农村金融政策，深化农村信用社改革，增加贷款种类，简化贷款手续，降低贷款门槛，真正方便群众，促进农村经济发展。
    （二）加强对农民的土地承包权的保护。土地是农民赖以生存的命根子，是最基本最长期的生产生活资料。可以说保护农民土地权益是对农民权益最直接、最具体、最实在的保护。针对当前土地补偿标准过低、乱占滥用耕地、违法转让农村土地、随意破坏承包关系和强行征地等造成农民失地又失业的问题，建议在立法中涵盖以下内容：一是进一步严格征用农村土地制度，提高土地征用补偿标准。征用农村土地补偿低、失地农民生活难以为继是农民反映十分强烈的问题之一。为此，要严格按照法定程序和审批制度征用农村集体土地，严禁拖欠、截留和挪用征地补偿费用，严禁假借公益性用地的名义低价征用农民土地搞开发；要按照市场经济规律的要求，调整土地收入分配结构，建立合理的利益分享机制，提高征用土地补偿标准，切实改变现行土地征用尤其是社会公益性用地补偿价格偏低的状况。同时还要严格实行征地公告制度，让农民及时了解征地的范围、征用的目的、征地的批准机关和征地的补偿标准。二是逐步完善和加快土地承包权流转。加快建立有关土地流转法规的建设进程，对土地流转主体、流转客体、流转价格、流转程序、流转中介和流转后的补偿等等进行法律上的约束和规范。同时，积极探索土地流转市场的价格形成机制、运行机制和补偿机制，建立合理有效的土地经营权流转制度，始终尊重农民的市场主体地位和自主决策权，让农民在法律规定的范围内自主选择土地流转的形式和对象，切实保护农民的切身利益。三是研究实施多样化补偿办法，建立失地农民长效保障机制。一方面在要在提高补偿标准的基础上，引入谈判机制，允许集体经济组织代表农民与征地主体平等协商谈判，让农民分享所征土地的增殖收益。同时，鼓励农民采取合作开发共同受益、合作开发入股分红、长久租赁永久受益、承包期内租赁经营等方式，获得长期稳定的收益。另一方面，在明晰产权、强化用途管制和严格控制总量的前提下，允许农村集体土地逐步进入有形的一级市场，让集体经济组织代表农民作为主体一方直接参与市场交易，真正实现“两种产权、一个市场，统一管理”，从而最大限度地拓展土地使用权的内涵和外延，使农民由单一的使用权转到“占有、使用、收益、处分”四权统一的承包经营权上来，以切实提高农民的土地收益率。此外，在征地安置方面，应变货币安置等一次性安置为参股、保险及合作经营等永久性安置，把被征地农民的安置费交由劳动部门专户存储、统筹使用，并引入养老保险机制，并辅之以积极的就业服务，妥善安置失地农民，防止出现“要地不要人”、一次性“了断”的做法。同时要全面构建失地农民最低生活保障机制，通过土地价差利润转移等方式筹资设立失地农民保障专项基金，真正使被征地农民的生活和长远利益得到基本保障。
    （三）强化对农民的生产经营自主权的保护。各级政府和集体经济组织应当充分尊重农民的生产经营自主权，不能随意干涉农民依法进行正常的生产经营活动。一是政府应强化市场引导，减少行政干预。政府在引导农民适应市场调整产业结构时，要摒弃“婆婆”意识，不要大包统揽，应尽可能多地采用合同形式，引进一批龙头企业，带动农民走“公司+农户”的市场经济路子，真正把生产经营自主权还给农民。若政府在实行产业结构调整和农技推广中确因工作失误直接给农民造成经济损失的，应当给予必要的补偿。二是依法保护农民享有自由的产销权。任何单位和组织不得为了自身利益而强迫农民购买指定的生产资料或按指定的渠道销售农产品。更不能违法违规拦路设卡、罚款甚至强行没收农民进城销售的农副产品。同时为保护农民的利益，立法上应明确规定：一方面县级以上政府应组建农产品质量与市场监督管理机构，规范农产品购销活动；另一方面对经营农业生产资料的单位或个人要实行赔偿保证金制度，配套规定相应的赔偿范围和标准。凡农民在生产中因生产资料质量问题直接遭受损失的，均由出售该生产资料的经营者先行赔偿。
    （四）加强对农村社会基本保障权益的保护。一是要建立农村最低生活保障制度，完善农村基本的救济体系。农村最低生活保障制度既是广大农民最迫切的需要，又是缩小城乡差别的重要标志，更是维护农民作为公民应当享有的生存权利的基本要求，也是政府应当承担的义务。建议中央财政要进一步加大对贫困地区的转移支付力度，各级地方政府要利用多种形式筹集农村社保资金，建立国家、地方、个人三位一体的融资结构，按照“因地制宜、分类指导、量力而行”的原则，尽快启动农村最低生活保障制度，并逐步扩大覆盖面。要改变旧的救济方式，在农村建立新的与市场经济相适应的救济体系。要把农村各类救济对象放在同一个层面上，明确其救助需求之间的相互关系，进行总体安排，科学论证，使各项农村救济措施相互兼顾，协调衔接，相互作用，成为一个有机的整体。二是要建立农村基本的公共卫生医疗保障制度。因病致贫、因病返贫更是造成农民贫困的一个重要因素，从我国的国情出发，在农村首先要建立大病、重病社会统筹机制。大病和重病对农民生存是最大的威胁，这部分医疗费用应尽快纳入社会统筹，以分担农民遭遇的健康风险。国家应建立和完善农村卫生专项转移支付制度，逐步建立农村公共卫生事件应急体系、农村公共卫生救助体系、农村公共卫生责任追究体系。三是要大力发展农村教育，提高农民整体素质。应增加对农村教育投资的转移支付，加大农村教育投入力度，把乡村教育与城市教育、高等教育同等对待，使农民子女享有受教育的权利，避免引发农村人力资本低质积累的恶性循环。对因经济困难而无力接受中小学教育或高等教育的农家子弟，可由金融机构发放无息或低息贷款，由就学者从业后偿还。同时，还因应建立对农村劳动力的长效培训机制，提高农民的劳动技能和文化水平。四是要加大农村社会事业投入。要切实加大中央财政投入，以工哺农；各级财政每年新增部分应重点向农村倾斜，不断强化农业基础设施建设，努力改善农村生产生活条件，改变农村落后状况，为农村经济发展和农民增收致富提供强有力的支撑。五是建立健全保护农民权益的法律援助机制。当农民权益受到侵害时，有关部门应按照减免相关费用的原则，为农民提供必要的司法援助，以保障农民能够及时通过行政复议、行政诉讼和民事诉讼等途径加以解决。同时鼓励法律自愿者通过定期送法下乡上门服务，解决农民的法律疑问，帮助农民运用法律手段维护自身权益。
    （五）加强对农民民主管理和监督权的保护。民主政治权利是公民应有的基本权利之一。面对分散面广、组织化程度低的农民群众，我们更不能回避他们的民主政治权利问题。建议：一是应建立农民权益保护组织，切实强化农民自我维护功能。农民要保护自己的权益，必须有自己的权益代表，以便在社会其他利益群体面前进行平等对话。农民只有组织起来，有了自己的代言人，才能充分表达他们的心声和意愿。因此，有必要像维护消费者权益那样，建立农民利益的法律表达机制和维护机制，要让农民自己说话，让其自觉地利用法律手段保护其合法权益。建议应成立各级农会，将许多政府原有管理经济事务和社会事务的权利交还给农民自治组织——农会、专业行会、合作经济组织及社会服务团体等，政府应转变职能，多从宏观管理和具体服务上下功夫，这样更有利于农民权益的保护和依法治国方略的落实。二是改革选举办法，充分发挥农民应有的政治权利。改革现行选举办法，把直接选举村官推广到直接选举乡镇官员。这样直接选举的结果必然会使被选官员明白自己的权力来源于民，从而增强基层政府官员对民负责、为民服务的意识，也有利于农民更直接、更经常、更有力地监督基层政府官员。此外，建议各级人代会要增加农民代表的比例，实现农民广泛的参政议政权利和监督权力，以有利于更好地保护农民自身的合法权益。三是继续实行村务公开和乡镇政务公开，加强农民对农村重大问题、经济事务的知情权、参与权和监督权。四是建议在立法中完善农民权益保护监督机制。通过立法明确规定农民参与农村事务管理及投诉、反馈的具体方式和渠道、以及农民权益保护工作监督的主体和形式，使农民的投诉渠道畅通可行，从而真正使农民权益保护落到实处。
    （六）依法保护农民工的合法权益。一是应将农民工视为产业工人的一部分，给予农民工平等国民待遇。要从立法上取消对企业使用农民工的行政审批及对农民工的职业工种等不公平限制，取消公安、城管等不合理收费。二是要整顿用工秩序，落实劳动保障。要通过立法，制定诸如有关民工最低工资标准、参加社会保险、工伤医疗保障等具体法律规定，建立健全企业招用农民工备案制、农民工欠薪保障制和免费培训制等保障制度，从根本上解决农民工工资被克扣、拖欠和用工歧视等问题。三是要赋予农民工子女和城市居民同等的受教育权利。必须取消对农民工子女在教育方面的歧视性规定，统一城市居民子女与农民工子女的入学收费标准，保障农民工子女平等接受义务教育的权利。四是深化户籍制度改革，允许农民自由迁徙。要尽快与国际通行做法接轨，废止把农民禁锢在土地上的不公平政策，废止歧视农民的现行户籍制度有关规定，将“公民迁徙自由权”作为公民基本权利重庆经济宁波28～32MF1体制改革张黎20042004“统保制”是指统筹城乡发展，保障农民权利的一种制度安排。提出“统保制”这一新命题，为加快改变我国长期积存的城乡二元经济社会结构状况，更好地推进工业化和城市化，有效地解决“三农”问题等，提供了根本的思路和途径。实施“统保制”，必须实行“体制统一、规划统筹、资源共享、利益共得”，使广大农民积极支持推动工业化和城市化，并真正成为工业化的得益者和城市化成果的享有者。本文是作者受国家留学基金管理委员会（China Scholarship Council，CSC）资助（学号：20842039）在美国North Carolina Central University商学院进行访问期间（2002.12—2003.12）的部分成果。滴石克里斯宾·梯On Open Nature of the Socialist Democratic Political Construction
  Wang Lin
  （Peizheng Commercial College Guangzhou Guandong 510830）作者单位：重庆市人大常委会农工委 作者：重庆经济宁波28～32MF1体制改革张黎20042004“统保制”是指统筹城乡发展，保障农民权利的一种制度安排。提出“统保制”这一新命题，为加快改变我国长期积存的城乡二元经济社会结构状况，更好地推进工业化和城市化，有效地解决“三农”问题等，提供了根本的思路和途径。实施“统保制”，必须实行“体制统一、规划统筹、资源共享、利益共得”，使广大农民积极支持推动工业化和城市化，并真正成为工业化的得益者和城市化成果的享有者。本文是作者受国家留学基金管理委员会（China Scholarship Council，CSC）资助（学号：20842039）在美国North Carolina Central University商学院进行访问期间（2002.12—2003.12）的部分成果。滴石

网载 2013-09-10 21:33:49

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