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　　改革开放以来，我国政府公共服务职责在经济发展、市场演进和改革深化的过程中也处于不断地变迁之中。一方面，政府与市场的边界在动态中“有进有退”，另一方面政府公共职责也在各级政府间漂移。与此同时，各级政府的财政保障能力与其履行事权的偏离程度日益受到社会各界的关注。本文通过分析政府公共事权的演变路径和政府间财政体制等方面的现实制约因素，试图说明目前政府间公共服务职责的划分与财政保障能力之间的矛盾所在，以及可行的解决路径。
　　改革开放以来，随着我国经济体制改革的深化和市场经济的快速发展，政府的公共职责也在不断的调整之中。在这个过程中，如何正确处理政府公共服务事权的变迁与财政能力保障之间的关系，日益成为公共财政改革的焦点问题。
　　一、改革开放以来政府公共事权变迁的路径分析
　　在计划经济时期，财政基本上可以用“无所不包”来描绘，即财政不仅包揽公共产品的供给，而且包揽了大量私人产品。所不同的是，在当时的国有经济占绝对统治地位的情况下，相当一部分公共品的供给是由财政部门之外的国有经济单位具体实施的，如以“企业办社会”的形式基本解决国有企业职工的教育、医疗、劳保等公共需求问题，以及以“政企合一”的人民公社形式基本解决农村的基础公共服务设施、农村教育、养老等方面的诸多问题。其微观格局是：这些公共服务的成本往往是以国有企业和人民公社成本核算的形式体现的，反映到财政上最终是实际上大部分形成“财政减收因素”，即减少了财政收入。因此，我们不能说当时的财政以那么少的收入规模包揽了全社会的公共事务。如果把企业和人民公社“办社会”的费用分离出来回归到财政，那么财政的实际运转规模要大了许多。即使如此看待，在当时的情况下，财政的“无所不包”实际上主要指的是政府的支出责任，即“现金流”层次上的问题，而具体管理权有相当部分则是由政府部门之外的国有企业及其主管部门和人民公社来完成的，并不是由政府亲自操办的。
　　改革开放以来，为了培育市场和让位于市场，我们逐步确立了国有企业的自主权，进而将越来越多的国有企业进行了股份化改造，甚至直接转让。这一系列的改革结果是逐步使这些企业的经营目标单一化，即企业利润最大化。为此，企业办社会的形式越来越不适应形势的发展，在全国范围内逐步剥离其承担的公共服务职能已经是在所难免的事情了。这样一来，随着改革的深化，国有企业及其主管部门原来承担的社会性公共服务职责（包括事务管理权）逐步回归到政府公共部门。与此同时，随着农村家庭联产承包责任制度的实施，“政企合一”的农村人民公社逐步解体，农村集体和村民集体也基本上不再参与公共产品和服务的提供，原来的社会公共服务职责就自然而然地落在了随后成立的乡镇政府肩上，突兀出农村基层政权组织的公共服务职责，也超越了乡镇政府自身的财政能力，是造成起财政困难的制度根源。
　　可见，在总体上说，我国经济改革的现实趋势是：不仅社会公共服务的支出责任而且包括其管理性事权日益回归到政府公共部门。这是我国市场化改革的必然逻辑！关键的问题是：政府公共部门如何适应这种情况而有针对性地进行调整，以免在制度转换中出现职责空白和缺乏相应的财政保障措施。
　　不仅如此，随着我国经济实力的增强，我们已经处于人均GDP在1000～3000美元的社会经济发展时期。按照目前流行的说法，在此期间，社会经济矛盾处于活跃时期，人民的公共服务消费需求层次也在不断的提高，政府需要适应形势的发展不断提高公共产品供给的水平。这样，在社会居民享受政府公共服务方面，不仅要求公共服务的均等化，而且也要求不断提高公共服务的人均享受水平。在此情况下，政府公共服务无论在“横向范围”的扩展而且在“纵向层次”的水平提高上都需要与时俱进。这一系列的公共服务职责的演化和扩展，客观上要求及时调整和正确处理政府与市场的关系，以及不同政府层次间的事权、财权和财力的关系。
　　二、我国公共服务职责在政府间的划分和财政能力保障的体制性分析
　　政府的主要职责是为社会生产和生活提供公共产品和公共服务的，但这些服务是需要在政府的不同层次进行分工协作的。一个最为基本的要求是，无论公共服务职责如何在政府间划分，均需要形成政府对公共服务的“完整性”供给，即不能出现“无人问津”的情况，否则，不管责任追究到哪一级，在总体上，政府就不能说是很好地履行了其职责，不能说是很好地处理了政府与市场的关系。
　　自改革开放以来，我国政府间的事权基本上沿袭了计划经济时期的特征，基本上没有主动进行过框架性变革。虽然近年来由于地方财政，尤其是县乡财政压力，我们才开始逐步尝试调整政府间事权，如教育事权逐步采取以县为主的体制，但迄今为止，大的变革还没有发生。存在的问题是：自1994年以来的“分税制”财政体制改革却在财权和公共收入方面实行了“向上集中”的倾向。这在客观上造成了政府公共服务体系在制度转换过程中的摩擦和地方财政保障能力的缺位，影响了生产的发展和人民福利的改善。
　　然而，从实际情况看，即使政府间事权的划分在制度框架中没有进行“大动作”调整的情况下，因市场成长和市场化改革而“释放”出来的社会性事务却逐步加剧了政府间事权划分的失衡。也就是说，在市场深化的过程中由国有企业和人民公社等方面的组织结构变迁而“释放”出来的许多社会性事权不得不由地方政府首先承揽起来，但由于层次错位或者地方财政能力保障不足而造成事实上的供给不足。例如原来由企业和人民公社承办中小学教育，在其逐步分离的过程中由基层城市政府和县乡政府“接纳”，但在财力保障方面由于在政府间财政“分灶吃饭”改革中没有考虑到或者没有充分考虑到而增加了基层政府的公共服务压力。而且，不少地方在剥离“企业办社会”的时候，让上级企业“轻装前进”，增强了上级政府的财政能力（或者减少了上级财政的补贴压力），但却让当地政府承担了过多的“社会包袱”，影响了地方政府的积极性。还比如，在实施“天保工程”中，政府为了保护生态环境让许多林业公司转产或者歇业，但这些企业职工的社会负担却不适当地甩给了当地政府。表面上看，这种事权变动似乎是社会公共职责在政府间进行了“下倾式”的漂移（即我们经常说的“事权下移”），但实际上却主要是由“市场化改革的微观释放效应”所致。为什么这些基层组织结构在变迁中释放出来的事权大多数落在地方政府肩上？其原因主要有二：一是上级政府与生俱来的“政治优势”；二是基层政府更加靠近民众，老百姓“找政府”自然首先找地方政府。
　　另外，在建设和谐社会的指导下，新一届政府的执政理念实现了新的飞跃，为了缩小社会差距、扶助弱势群体，一些新的公共服务政策陆续出台，如农村合作医疗、完全免费的义务教育和逐步实现全社会范围内的最低社会保障等。然而，这些“新颖的公共服务”的事权划分和具体财力保障措施并没有在政府间及时有效地解决，大部分暂时落在地方政府身上，客观上又进一步加剧了其事权和财政保障能力之间的矛盾。例如在社会主义新农村建设中，迄今为止，中央政府只出台了一些原则性要求和初步的轮廓，而没有具体考虑和设计社会主义新农村建设的具体要求和各级政府在这方面的支出职责和管理权限，不利于稳步规范地推进社会主义新农村建设。但由于地方政府靠近民众，在明确的政治承诺下，建设社会主义新农村的事权在现阶段几乎主要落在地方政府头上。坦率地说，这些“新颖的公共服务”的事权并不是中央政府“下移”给地方政府的，而是在经济发展和市场增进过程中的新承诺、新演化或者是新诞生出来的，因此首先受到“考验”的是基层政府。
　　综上所述，我们可以判断出，自1994年以来，地方政府在财力上受到“向上集中”的较大冲击，而在公共服务的事权上一方面由于在市场演化的过程中因政府与市场调节边界的变动而“微调”一部分出来，另一方面因新一届中央政府施政新理念的出台导致一系列“新颖的公共服务”首先归结到地方政府，结果是：在全国范围内，地方政府的事权和财政保障能力愈益失衡。这不仅影响到地方政府的有效运转，而且也关系到政府的政治承诺能否及时兑现，以确保“取信于民”。
　　三、地方政府领导的政绩观对公共服务提供的扭曲进一步加剧了有效的公共服务水平与财政保障能力之间的矛盾
　　一般来说，缺乏财政保障能力的公共服务要么提供不足，要么“华而不实”。本着“有多少钱办多少事”的实事求是精神，地方政府在缺乏财政保障能力的情况下，“有保有压”地完成一些“为民急需”的公共服务应该是的最佳选择。这一方面可以让老百姓得到一些实实在在的东西，另一方面也可以及时回馈财政缺乏保障能力的完整信息，以便于政府间财政体制和财力的重新搭配。但在中国现行的行政体制下，大多数地方政府却做出了另外的“理性”选择，以确保“政绩显着”。为了政绩，地方政府便倾向于“锦上添花”而不是“雪中送炭”，倾向于“彪炳于史册”而排斥“润物细无声”，倾向于“高楼加瓦”的而厌恶“夯实基础”。这样一来，下级政府实际提供的公共服务与社会公众真实需要的无论在规模上还是在结构上均产生了大的差距，与实际财政能力能够确保的最优公共服务水平进一步分离。但在社会舆情不畅顺和舆论工具经常被掌控的情况下，老百姓的偏好和意见不能得到及时充分的表达。其结果是：由政府“一相情愿”提供的公共服务却让老百姓“不满意也得满意”，领导业绩“不彰着也得彰着”，上级政府“不欣赏也得欣赏”，整个社会陷入虚华的和谐之中。不过，这样的循环似乎还没有结束，上级领导觉得下属越来越能干，自然希望其“百尺竿头，更进一步”，于是任务层层加码，要求越来越高。下级为了“达标”（甚至“超标”）不得不“硬着头皮一场一场地博下去”。不过，即使是“形象工程”和“面于工程”也总的要有些花费。“摊子”大了即使用纸糊也要“破费”不少，这迫使下级政府不得不在正规财力之外另外寻找财政资源，于是卖资产、卖土地、卖矿产、卖资源等“市场化措施”接踵而至，而且极力回避预算管理和监督，形成了所谓的“市长基金”、“县长基金”，市场不旺政府倒先旺起来了，造成了“吃饭靠预算，建设靠预算外，靠借债、靠土地，靠矿产，靠资源，靠房产”的格局。最终的结果很可能是老百姓急需的公共福利没有切实地与时俱进，政府自己却把自己的政绩吹大了，也把土地和矿产等公共资源吹散了、浪费了、流失了，同时也很容易把社会乃至于市场吹浮了，吹泡沫了。
　　可见，要想给社会提供实质性的公共服务，政府还需要不断地变革自身，不断地依据实际情况变更行政考核指标和标准，并且加强监督，日益规范自身行为。这也是优化和深化地方公共财政体制改革的重要前提。
　　四、对经济发展和公共收入的“业绩追逐”虚夸了地方财政保障能力，阻滞了政府间财政关系变革
　　目前的这种陈旧的行政考核指标不仅在政府提供公共服务的规模、结构和质量水平等方面贻患无穷，而且也助长了地方财政能力的虚化或者泡沫化。不少地方领导视GDP增长和财政收入增长为“发展才是硬道理”中的“硬指标”。这样的硬指标即使不能永远硬下去，也必须得硬它个3～5年。因为硬满一届，才能造福一时。为此目的，各种创新性手段层出不穷，例如为引入FDI的零地价和负地价；恶性税收竞争中的买税；以税收优惠之名行“税收空转”之实的“即征即退”、“先征后返”或者名之曰“支援企业科技创新和经济建设”，如此等等。表面上看，“企业成了纳税大户回馈了社会，政府完成或者超额完成了税收任务彰显了业绩”，皆大欢喜。但其实际结果是：一方面人为地拉大了我国名义税率和实际税负之间的差距，另一方面虽然在表面上有大量“真金白银”入了国库，但因“有诺在先”，不得不把大量“超征”的收入再以各种便当的方式返还给企业，甚至有不少给了中间“包税商”，造成了公共收入的流失，而真正能够由当地政府动用的财力却十分有限。这样，很容易引发制度博弈中两个始料未及的负面效应：
　　一是上级政府看到下属政府积聚了如此大的财政能力，即使不进一步提高上级的财政收入比重也会把更多的公共服务责任摊派下来，因为有了钱就应该办事情。这也符合我们常说的“事权和财权相匹配”的原则！或许这也可以部分解释为什么上级政府总想集中部分财力或者总想出些政策让下级“买单”的道理所在。据统计，地方政府目前几乎集中了70％左右的财力支出规模。按照世界银行专家黄佩华的观点，中国的财政分权化几乎达到了世界极至，剩下的可行措施是适当再由中央集中部分财力。然而，这70％的地方可支配财力真的有多大成分是由地方政府支配的？很值得探究！显然，在真实财力并不大的情况下，地方政府不得不按照有限的财政能力来办最漂亮的事情，自然出“政绩”的多，有绩效的少。
　　二是上级政府也因为如此庞大的虚假财政能力而“踌躇满志”，助长了其“大展宏图”的良好愿望，于是又迫使下级政府进入下一轮循环。
　　可见，现行政绩考核指标无疑有扭曲财政收入能力的负面作用，也日益成为阻碍地方公共财权改革的因素。可以说，如果现行的行政考核指标体系还能够“可持续发展下去”的话，那么公共财政的可持续发展能力就很可能越来越弱化。
　　五、改善社会公共服务供给、深化政府公共财政体制改革的路径
　　1. 加快我国行政体制改革，为公共财政的深化改革开启方便之门。
　　从上述的分析中，我们的结论是：公共财政体制的深化改革越来越受到公共行政体制改革不到位或者滞后的影响。因此，转变政府职能、实行公共行政管理体制，建立民主的、科学的行政考核指标体系是深化地方公共财政体制改革的重要前提。这也是切实有效地做好政府社会公共服务的重要条件，因为良好的行政考核体系能够提供公共服务的合理导向，也有助于坚持实事求是的精神和提高信息反馈的可信度。在理论上说，公共财政体制改革的核心是公共选择机制的科学建立，是公共选择导向的合理、透明。惟其如此，财政才能真正成为公共财政。当然，这并不是说其他方面的改革和完善不重要，而是说明其“首当其冲”的地位。
　　2. 在施政的基础理论方面进一步明确政府间公共服务事权的确定原则。
　　目前，政府公共服务事权的确定原则大致有如下几个标准：（1）公共产品或服务的外溢性理论，即就一个地区而言有较强的外溢性的公共服务原则上由利益相关的几个邻近地区联合提供，或者是直接由上级政府提供；（2）提供公共服务的规模经济或规模效益理论，即某些公共服务即使没有外溢性问题，但由于当地公共需求规模狭小而使得单独提供这种服务成本过大，规模不经济，需要由利益相关的几个邻近地区联合提供、共同分享，或者是直接由上级政府提供；（3）财政保障能力原则，即“能者多劳”原则。在现行财政体制框架下，一些发达地区，有如教育这样的公共服务，不仅其管理性事权而且包括其支出责任仍然基本上滞留在县和乡镇一级，甚至其他方面的公共服务事权还有进一步下移的趋势。可是，在不少落后地区，由于当地财政保障能力的缺乏，许多本该由当地负责的支出责任却大部分由地市级乃至于省级和中央政府来支撑；（4）管理性调控原则，即上级政府对当地政府所承担的许多公共事权拥有很大的话语权和财力制约能力，以确保下级政府的行为“中规中矩”，甚至符合自己的偏好。
　　在实践中，由于这些事权性支出责任划分标准的多重性，使得体制调整往往缺乏明确的理论基础，也使不同地区同一层次的政府所承担的支出责任和管理性事权存在着明显的差异，容易引发许多事实上的不公平和管理混乱。因此，有必要对政府间公共服务事权的理论划分标准进行深入探讨，以便形成较为合理的制度和政策基础。这也是有效确定政府间财权和转移支付体系的前提。
　　3. 为既定的政府公共服务事权设置与其费用补偿相适应的财政体制安排。
　　既定的公共服务事权需要相应的财力保障基础。一般来说，其方式主要有：（1）在核定履行事权所需费用的基础上直接配置财力。其优点是在下级政府履行的事权与所需要的财力之间直接搭配起来，针对性强，有利于提高公共服务的财政保障能力；其缺点是，由于政府提供的公共服务直接面对的是社会公众多样化的不断变化的公共需求，这种从上到下为公共服务直接配置财力的方式容易形成僵化，也不利于调动下级政府的积极性和不利于充分利用下级政府的信息优势。（2）直接配置与下级政府事权费用相当的财权。这能够激发下级政府的财政努力，也相对容易适应社会公众的现实需求，因为越是基层越贴近民众，了解民众。这也是目前财政分权化的趋势。其缺点是，容易造成下级政府过度自治，影响宏观调控的力度，而且利用财权取得财力需要有一定经济成长水平为前提，否则会出现“有权无财”的尴尬局面。（3）实行“三要素”相互制约方式，即事权-财权-财力三要素共同起作用且相互制衡。即在既定事权的条件下，通过事权获得的自有财力能够解决相当部分的费用补偿，不足部分上级采取拨款的方式弥补财力缺口。其优点有二：一是能够糅合上述两种方式的优点，采取“中庸之道”；二是便利于上级的管理和调控。其缺点是，如果上级的拨款不够力度或者不公正往往会使下级政府“一事无成”。由于中国是单一制度的国家，目前应该采取第三种折中的模式，但具体“事权-财权-财力”的“配料比例”也可以具体问题具体分析。
　　4. 政府应该密切关注社会公共事权在经济发展、市场深化和体制变迁中的漂移动态，及时调整体制和政策，以增强事权变化与财政保障能力之间的良性协调。
　　在转轨经济时期，我国政府与市场的边界、政府间事权范围在客观上会处于不断的变动之中，财政体制也应该进行“因应性”变革。否则必然会出现事权、财权和财力诸环节之间的较大偏离，容易造成政府公共事务履行不当的情况。因此，政府需要在这些方面密切关注和加强研究，及时调整政策措施，切实提高社会公共服务的有效供给水平。
　　5. 政府公共服务水平的政治承诺应该与现实财政保障能力相互衔接，避免出现大的落差。
　　在市场经济中，政府的诚信很重要。政府有诺不守、自食其言的后果是：不但老百姓的福利没有改善，也因此会损坏政府形象。因此，在提升对社会的公共服务水平过程中，政府的承诺必须坚持“有所为、有所不为”的量力而行原则，既不能好大喜功，也不能畏难不前。与此同时还需要均衡代际公平和风险可控，不能以积累财政风险和牺牲后代的福利为代价。

财政与发展武汉6～11MF1体制改革赵全厚20082008
赵全厚，财政部财政科学研究所；
　　赵全厚，男，1965年2月生于山西省偏关县。1982年9月～1986年7月，在北方交通大学材料系材料学专业学习，获得工学学士学位：1988年9月～1991年7月，在财政部科研所研究生部攻读硕士学位研究生，获得经济学硕士学位；1997年9月～2000年7月，在财政部科研所研究生部在职攻读博士研究生，获得经济学博士学位；2002年9月～2003年9月，在美国密歇根大学做访问学者；1991年8月至今，在财政部科研所从事经济研究工作，先后参与社科基金和其他国家级重大课题和省部级、所级课题30多项。近期研究的领域主要有：国债规模及其宏观管理、科技创新的财政税收政策、地方财政管理研究、资本市场调控等。现任财政部财政科学研究所金融研究室主任，研究员，硕士研究生导师。
作者：财政与发展武汉6～11MF1体制改革赵全厚20082008

网载 2013-09-10 21:29:39

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