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　　工商行政管理机关是政府主管市场监督管理和行政执法的职能部门，在维护市场经济秩序、促进社会主义市场经济健康发展方面，肩负着重要职责。随着社会主义市场经济的深入发展，维护市场经济秩序的重要性和艰巨性已日益突出。现实情况表明，工商部门多年来形成的集市场监督管理职能和市场建设服务职能于一体的管理模式，已越来越不适应监督管理社会主义大市场的要求。两项职能的分离，已成为工商部门走向监督管理社会主义大市场的必然要求，成为深化工商行政管理体制改革的方向和重要举措，势在必行。但是，目前人们对两项职能分离的认识还不尽一致。因此，历史地分析两项职能融于一体的形成原因及其作用，现实地看待两项职能分离的必然性、重要性，正确地把握两项职能分离的基本原则和思路，对搞好两项职能分离工作无疑是必要的、有益的。本文拟就这些问题略陈浅见。
　　　　　　一、工商部门集两项职能于一身管理模式的形成过程及其历史作用
　　工商行政管理是商品经济的产物，并随着商品经济的发展而发展。改革开放以来，在以市场取向改革不断推进的形势下，工商行政管理机关在履行市场监督管理职能的同时，又承担了部分市场建设服务的职能，逐步形成了融市场监督管理与市场建设服务双重职能于一体的市场管理模式。这一管理模式是在特定的历史条件下形成的，有其深刻的历史原因，所起的历史性作用也应给予肯定，其形成、发展过程，大体可以分为如下两个阶段：
　　（一）党的十一届三中全会以后至党的十四大召开为第一阶段。党的十一届三中全会以前，我国实行的是高度集中的计划经济体制，市场是不开放的，连正常的集市贸易也受到严格的限制。党的十一届三中全会，重新肯定了集贸是社会主义经济的必要补充，是社会主义经济的重要组成部分，这就为集贸市场的发展确立了理论和政策基础，大大解放了人们的思想，对集贸市场的发展起到了很大的推动作用。这种情况表明，我国市场是从集贸市场起步的。集贸市场是属于初级市场，特别是在它的发育初期，市场结构、市场机制、市场功能都极不完善、极不健全，市场组织发育程度更是十分低下。在这种情况下，政府不可能也没有必要设立专门机构专司市场建设服务职能。而监督管理市场与培育发展市场，又是密切相关的两项工作，只有培育发展市场，才能谈得市场监督管理。鉴于此情况，政府为了贯彻落实党的十一届三中全会精神，促进集贸市场的恢复和发展，也就很自然地把市场建设服务职能落实到工商部门身上。
　　（二）党的十四大召开至目前为止为第二阶段。在邓小平同志南巡讲话精神指引下，党的十四大确定了我国经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制。由于市场是市场经济运行的载体，所以，各级政府都特别重视市场建设。鉴于这些年来各级工商部门在市场建设与管理上取得了很大的成绩，得到了社会一致的公认，因此，在发展市场经济的新形势下，各级政府要求工商部门继续履行两项职能，也就成为顺理成章的事了。有的地方政府还向工商部门下达了建设市场任务，并纳入目标责任制进行考核。近几年，各级工商部门在市场建设方面确实取得了很大的成绩。不仅兴建了一批集贸市场和批发市场，而且还新建了不少规模较大、档次较高、辐射能力较强、社会经济效益较好的大市场。对完善市场结构、调整市场布局、健全市场机制、增强市场功能，都起到了积极的作用，为培育发展市场体系、建立社会主义市场经济体制、促进市场经济发展作出了很大的贡献。
　　在当前深化改革的新形势下，我们既要用历史唯物主义观点看待过去两项职能融于一体的历史原因及其历史作用，又要用辩证唯物主义的发展观点看待当前两项职能分离的必然性和重要性；用改革的精神为指导，切实搞好两项职能分离工作，这才是我们应持有的态度。
　　　　　　二、工商部门两项职能相分离是改革发展的必然趋势
　　在发展社会主义市场经济的新形势下，工商行政管理机关的基本职能是依法确认市场主体资格，规范市场主体行为，打击经济违法犯罪，维护市场经济秩序，促进市场经济健康发展。履行这项职能，要求工商行政管理机关的工作应定在政府经济执法部门这一坐标上，不能再履行市场建设服务职能。将市场监督管理职能与市场建设服务职能分离，已成为改革发展的必然趋势。当务之急是要统一思想，提高对两项职能分离的重要性、必要性认识。
　　（一）市场监督管理职能与市场建设服务职能相分离，是转变政府职能的需要。转变政府职能，是建立社会主义市场经济体制、发展社会主义市场经济的客观要求。在政府职能结构中，工商行政管理机关是政府主管市场监督管理和行政执法的职能部门，其主要职能是监督管理市场，维护市场秩序和行政执法。应在建立和维护良好的社会主义市场经济秩序中充分发挥作用。而市场建设与市场服务职能，基本上是属于事业性质，不属于政府部门的职责，本来就不应将这种事业性职能融于行政性监督管理和行政执法职能之中。政事分开是综合经济部门职能转变的方向和要求，党政机关不得兴办经济实体又是党中央、国务院的明确规定，因此，在市场经济蓬勃发展的今天，如果把这些不属于政府行政行为的服务性事务继续由工商行政管理机关承担，显然是不符合政府机构职能性质的。既不利于转变政府职能，又不利于现代市场组织体系的发育，从而也不利于加快建立社会主义市场经济体制。
　　（二）市场监督管理职能与市场建设服务职能相分离，是工商行政管理部门集中精力监督管理好社会主义大市场的要求。工商行政管理部作为政府主管市场监督管理和行政执法部门，切实监督管理好社会主义大市场是义不容辞的、责无旁贷。而要切实履行好国家赋予的监督管理社会主义大市场的职责，就必须加快实现管理大市场职能到位的步伐。为此，就必须转换市场管理模式。要按照建立社会主义市场经济体制的要求，立足于监督管理社会主义大市场来改革管理模式。（1 ）社会主义大市场管理模式的基本要求是：市场管理范围要从侧重于管理集贸小市场转向管社会主义统一大市场。就是说，工商行政管理机关除对城乡集贸市场和工业消费品市场进行管理外，还要直接参与生产资料市场和生产要素市场以及其它市场管理，这样才能保证统一、开放、竞争、有序大市场的形成；（2 ）市场管理对象从侧重于对非公有制经济主体的管理转向对多种形式市场组织主体和经营主体的监督的管理；（3 ）市场管理重点要从侧重于查处投机倒把转向查处经济违法，保护正当的流通活动，维护市场主体合法权益；（4 ）市场管理手段要从侧重于运用行政手段转向综合运用法律、行政和经济等手段；（5 ）市场管理方式、方法要从局限于国内的监督管理方式、方法转向吸收和借鉴国外通用的符合市场经济要求的管理方式、方法，在方式方法上与国际惯例接轨。由此可见，管理好社会主义大市场是一项艰巨的任务，只有集中精力，加大执法力度，才能做好这项工作。目前融市场监督管理与市场建设服务于一体的管理模式，在客观上要牵制市场管理人员相当多的时间和精力，必然会影响市场管理人员对法规的学习和专业知识的更新，弱化执法队伍的总体水平，弱化市场监督管理的力度，致使市场监督管理职能无法到位。
　　（三）市场监督管理职能与建设服务职能相分离，是深化工商行政管理体制改革，建立有权威的市场执法和监督机构的需要。市场经济是法制经济，必须有完备的法律体系和强有力的执法监督系统，才能保证公平、竞争、有序的经济环境。正是基于这样的考虑，党的十四届三中全会提出了建立有权威的市场执法和监督机构的要求。工商行政管理机关作为政府主管市场监督管理和行政执法的职能部门，努力把工商部门建成有权威的市场执法和监督机构，这是深化工商行政管理体制改革必须实现的目标，也是改革发展的必然要求。实现这一目标，关键是要改革现行的工商行政管理体制。
　　改革现行工商行政管理体制需要把握三个方面：
　　（1）要科学的界定其职能。只有科学的界定其职能， 才能为工商部门成为有权威的市场执法和监督机构奠定职能基础。如果工商部门仍然履行市场建设服务这一非政府行为的服务性事务职能，就可能出现“种了别人的地，荒了自己的田”的不良后果。这对建立有权威的市场执法和监督机构是很不利的。（2 ）要形成完备的法律体系和强有力的执法监督系统。只有健全法律法规体系，才能依法确定工商部门执法地位；只有建立一支统一的执法队伍，从上到下形成强有力的执法监督系统，才能不断提高执法总体水平。如果市场管理从员仍然是“一身二任”，就必然会影响一支强有力的执法队伍的形成，影响执法者的执法地位和执法总体水平的提高。（3 ）要充分运用工商行政管理的有效功能和科学手段，对市场进行监督，确保监督管理社会主义大市场的职能到位。工商部门只有立足本职，充分运用国家赋予的企业登记注册、市场管理、合同管理、商标管理、广告管理和对经济违法活动的查处等一系列有效的行政执法功能，以及综合运用法律、行政和经济等科学手段，对社会主义统一大市场进行监督管理，加大执法力度，确保监督管理社会主义大市场职能到位，才能树立执法权威，从而才能成为社会主义公认的有权威的市场执法和监督机构。相反，如果仍然集市场监督管理与市场建设服务于一体，不仅弱化了市场监督管理力度，难以形成强有力的市场执法队伍，而且也不利于加强廉政建设，不利于塑造执法者的良好形象。
　　（四）市场监督管理职能与市场建设服务职能相分离，是加强工商部门自身建设，建设一支高素质的行政执法队伍的需要。“打铁需要本身硬”，做好市场监督管理和行政执法工作很重要，既关系到社会主义市场经济秩序建立和维护的大问题，又关系到社会安定团结的大局问题，没有一支高素质的行政执法队伍是不行的。同时，也只有建设一支政治思想素质好、业务精通、作风过硬、纪律严明、勤政廉政的执法队伍，才能建立起有权威的市场执法和监督机构，也才能切实肩负起维护市场经济秩序的重任。然而，多年来形成的状况表明，集市场监督管理与市场建设服务于一体的管理模式，不利于建设一支高素质的行政执法队伍。因此，必须实行两项职能分离，加强工商行政管理部门自身建设，让市场管理人员专司市场监督管理和行政执法的职能，这样才能有利于提高市场执法队伍素质，才能建立起一支精干、高效、有权威的市场执法和监督队伍。
　　（五）市场监督管理职能与市场建设服务职能相分离，也是发展高层次的现代市场组织体系、进一步强化市场服务功能的需要。市场经济需要多种多样的现代市场组织形式的发育，除了要形成统一的各种商品市场和各种生产要素市场以及其它类型市场外，与此相适应，还必须建立一整套完整的现代市场组织体系，这样才能适应和促进市场经济发展的需要。因为市场经济是依靠市场机制的客观力量配置社会资源、发展生产力的一种经济。只有充分发挥市场机制的作用，才能对社会资源进行有效的配置。而市场组织形式层次的高低、体系发育是否完善，又直接影响到市场机制作用的发挥，从而影响到对资源配置的效果。这里需要强调指出的是，建立社会主义市场经济体制，需要形成全国统一、开放、竞争、有序的大市场。而要形成这样的大市场，不仅要建立组织化程度高的市场，而且也需要提供高档次的服务。它是影响市场机制在资源配置中发挥作用的一个重要因素，对增强市场整体功能起着举足轻重作用。
　　现代市场体制的构成及其运行机制作用的实现，是一个复杂的科学的系统工程，要应用高技术，需要有专业人才。因此，建立现代的高层次的市场组织体系，提供高档次的市场服务，必须有高素质的专业机构才能承担。目前，工商行政管理融市场监督管理与市场建设服务于一体的市场管理模式，已越来琥不适应管理社会主义大市场的形势需要。只有将市场监督管理职能与市场建设服务职能相分离，成立专门的市场服务性机构，专司市场服务性事务职能，才能不断推动多种多样的市场组织形式发育并向高层次发展，使市场组织体系不断完善，从而也才能有利于强化市场服务功能，以适应市场经济发展的需要。
　　　　　　三、搞好两项职能分离工作的具体步骤
　　在具体实施两项职能分离工作中，应切实把握好如下几方面：
　　（一）坚持分离原则。这是做好分离工作，充分发挥两项职能分离作用的关键。总的来讲，应坚持政事、政企分开的原则。在具体实施中，应“坚持五个有利”的原则。（1）坚持有利于市场的稳定和繁荣，促进经济健康发展；（2）坚持有利于工商行政管理机关转换职能， 加大市场执法力度，保证监督管理社会主义大市场的职能到位；（3 ）坚持有利于维护市场主办者的合法权益，不得使合法权益受损失；（4 ）坚持有利于国有资产的保值和增值，不能使国有资产流失；（5 ）坚持有利于工商行政管理事业的发展和队伍素质的提高。
　　（二）掌握分离范围。这是做好两项职能分离工作的前提。从现实情况看，涉及到两项职能分离的范围主要包括四个方面：（1 ）工商行政管理机关通过各种渠道筹集资金建设的、有固定建筑设施和一定规模的各类单独开办的市场；（2 ）工商行政管理机关与其它单位共同投资联建、联办的各类市场；（3 ）工商行政管理机关经政府批准已成立的事业性市场服务机构，也应按照政事分开的原则将职责、财务、人员等方面与工商部门分开；（4 ）由工商行政管理机关直接投资已建立的企业性质的市场服务公司一类的经济实体，也应按照政企脱钩的原则将其机构、财务和人员等方面与工商部门脱钩。
　　（三）把握分离内容。这是实现两项职能分离、理顺工商行政管理机关与市场建设服务机构之间关系的核心。从现实情况看，要实现两项职能彻底分离，必须从组织机构、人员编制、工作职能、资产和财务、产权界定等五个方面做好分离工作。
　　1.组织机构分离。可由省、市、县各级工商局报经编委批准，成立事业性质的市场建设服务中心，履行市场建设服务职能，工商局不再履行市场建设服务职能，工商部门原来自办、联办市场，应转交市场建设服务中心进行经营。市场建设服务中心还可以下设若干分支机构，对所属市场履行建设服务职能。
　　2.人员编制分离。市场建设服务机构的人员应在核定编制的前提下，坚持自愿、择优的原则录用，可以从现有机关人员中分流，也可以向社会招聘。市场现有的协管员除去个别不能胜任工作的外，原则上由市场建设服务机构接收管理。
　　3.工作职责分离。工商行政管理机关的职责，主要是根据国务院对国家工商局的“三定方案”的规定，依法对社会主义统一大市场进行监督管理。市场建设服务机构的主要职责：（1 ）承担工商行政管理部门授权或委托的市场的财产使用、经营和日常管理；（2 ）根据政府的规划及授权，负责市场建设、改造和维修，并为市场提供相应的配套服务设施；（3）负责市场日常组织管理，建立健全市场环境卫生、 食品卫生、治安和消防等防范制度，做好摊位安排、交易统计和基本秩序的维护工作；（4）负责收取市场摊位设施租赁费和有偿服务费；（5）协助市场监督管理机关对市场实施监督管理。
　　4.资产和财务分离。工商行政管理机关自办、联办市场的资产，经过评估后，授权和委托市场建设服务机构经营和管理。同时要与市场建设服务机构订立责任制，确保市场资产的保值和增值。
　　市场建设服务机构要单独建帐立制，实行独立核算，自负盈亏，按照事业单位企业化财务管理制度进行管理。
　　5.严格界定市场产权，防止国有资产流失。这些年来，工商部门所建市场的资产构成比较复杂。应视具体情况确定市场资产的产权归属。（1）可作为全民所有性质，产权界定为国有资产， 纳入国有资产管理部门登记管理，由工商部门分离出的市场建设服务机构受其委托运营，负责保值增值。（2）可作为集体所有制性质，产权界定为集体资产，归属各级工商部门，由工商部门他离出的市场建设服务机构接受委托运营。（3）可按照不同投资主体界定为股份制性质，谁投资谁受益。
　　（四）明确分离要求。这是做好两项职能分离工作不可忽视的问题。
　　1.市场建设服务属社会公益性事业，市场建设服务机构应坚持事业性质，但可以实行企业化管理。这样做的好处是：（1）在产权、 企业制度等项改革还没有到位的情况下，采用事业组织形式，有利于维护投资者的合法权益，也有利于工商部门进行人员分流。（2 ）市场是非盈利的公益性事业，采用事业组织形式，有利于形成公平竞争的市场秩序和市场环境，有利于稳定人心，有利于顺利地实现职能分离。（3 ）实行事业单位企业化管理，有利于市场建设服务机构在经营管理上形成一个良好的运行机制，有利于调动职工加强经营管理的积极性。
　　2.市场建设服务机构是独立的事业性单位，与工商行政管理机关在职能、人员、财务上相分离，但领导关系不脱离，仍隶属同级工商局的领导和管理。其负责人由同级工商局任免和管理。
　　3.市场建设服务机构人员一律使用事业编制，不得占用工商局行政编制和机关事业编制。对工商干部分流到市场建设服务机构的，原则上要与机关脱钩。市场建设服务机构的人员一律不穿着工商制服。
　　4.市场建设服务机构作为市场开办方，其职能为直接经营市场资产、收取市场设施租赁费及其它有偿服务费用等。经营机制为事业单位企业化管理。财务上接受同级工商部门的监督和财务审计。
　　市场管理费和行政罚款仍由工商行政管理部门收取立帐。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（责任编辑：黄明晴）＊
　　
　　
　　
南京经济学院学报26-30F51商业经济、物资经济江苏省工商局19961996 作者：南京经济学院学报26-30F51商业经济、物资经济江苏省工商局19961996

网载 2013-09-10 21:55:24

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