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　　人类在进入20世纪以后，随着社会活动的节奏加快，困难与危机突然出现的可能大大增加，同时新的机会与希望也大量涌现，这都使现代社会、国家的管理与决策要面对空前复杂的问题与挑战。因此，无论是政府的行政决策还是企业的经营决策都要面向社会的智力资源寻求支持。在这双重力量的推动下，具有现代意义的公共智囊机构——思想库(Think Tank)应运而生。美国、欧盟、日本等发达国家都利用思想库积极开展政治、经济、军事、科技、外交等领域的战略情报研究，以期了解和预测未来的发展趋势及其影响。美欧思想库的战略情报研究在国际上处于领先地位，而我国的思想库在建设方面仍然存在着许多问题，本文将就我国思想库建设的环境因素进行讨论。
　　1　国外思想库基本情况概述
　　所谓“思想库”，主要指为政府、企业或社会集团的决策和行动进行调查研究、出谋划策，并为之培养、储备和输送人才的一种社会组织形式。
　　思想库在发达国家是第一次世界大战战后开始产生，二战以后兴起，目前发展中国家如中国、印度也有自己形式不一的思想库。它作为一种社会组织，大体上可以分为三类：(1)官方机构，即隶属政府部门或由政府任命。如美国的白宫办公厅、行政和管理预算局、国家安全委员会、经济顾问委员会、科学咨询委员会，英国的外交政策中心，德国的“五贤人”专家委员会，日本的审议会，印度的国防分析研究所、三军协会等。(2)半官方机构，同政府没有隶属关系，但从政府获取项目，为政府决策服务。如美国的兰德公司、斯坦福研究所、赫德森研究所、东西方中心，英国的费边社、公共政策研究会等，德国的马普学会，日本的综合研究开发机构、野村综合研究所，印度的政策研究中心、和平与冲突研究所等。(3)独立机构，即在组织上独立于政府或党派，包括由基金会、大企业资助的思想库和依附于大学的研究机构。如美国的布鲁金斯学会、卡内基和平基金会、传统基金会，英国的欧洲改革中心、市民社会研究所、国际战略研究所，德国的基尔世界经济研究所、（柏林）德国经济研究所，印度的世界事务委员会、中国问题研究所等。
　　国外思想库一般具有这样几个特点：(1)研究工作具有政治性和现实针对性。思想库不以学术研究为主，而以影响政府决策为科研目标，所以决策者是否考虑或者采纳其政策建议，是判断思想库影响力大小的主要标准。(2)独立和非赢利性。思想库以公司、研究所、学会、中心等命名，作为独立法人机构，以现代企业方式管理，但不以赢利为目的。(3)“智力产品”是赖以生存的根本。思想库通过为决策部门提供政策思想、方案和建议等智力产品及其带来的影响和声誉来维持自身的生存与发展。
　　从对国外思想库的科研体制、科研目标、机构设置以及研究性质等方面的情况来看，思想库作为一个独立系统，其环境因素在宏观层次与政府有关，在中观层次与其他思想库有关，在微观层次与自身组织程度有关。
　　国外思想库之所以发展很快，与其政府的支持是分不开的。政府对思想库的支持主要体现在：(1)需求支持。西方发达国家，尤其是美国政治制度结构的主要特征是强调分权，权力分散与权力制衡必然导致政策制订过程的公开性与开放性，政治运行机制的开放性必然带来高度的竞争性，而决策参与人未必具有专门知识，他们需要借助于“外脑”，为自己提供知识营养，由此产生了对思想库的强烈需求，为思想库的各展所长、施加影响提供了可能。(2)经费支持。国外的思想库能够从本国政府获得一定的经费支持。美国政府设置了专门机构，为各个思想库提供资助；日本政府每年拨给思想库的经费约占日本科研经费的1%；英国政府是思想库1/3的业务雇主，并设有“海外工程基金”资助思想库向国外工程报价。[1](3)法律与政策支持。发达国家扶持思想库发展的一个重要举措是颁布法令为思想库发挥作用提供法律上的保障。在美国，咨询是政府决策过程中的法定程序，政府项目的论证与运作等各个阶段都必须有不同的咨询报告以供参考；日本在20世纪50年代后相继制定了《中小企业诊断实施纲要》、《企业合理化促进法》和《中小企业指导法》等，为思想库协调、有序地发展提供了法律支持。[2]除了使咨询成为法定程序以外，发达国家对思想库还有一定的政策优惠，如思想库享有免征所得税和财产税，公司和个人对思想库的捐赠可从应纳的税额中扣除等。
　　2　国内思想库的构成及其与政府的关系
　　我国思想库的构成与国外思想库有很大不同。从为决策提供依据的渠道与途径来说，由政府系统所属的科研管理部门如哲学社会科学规划办公室承担了思想库职能，若是从研究队伍来看，目前在我国由四部分组成：第一部分是高等院校；第二部分是党校、干校；第三部分是中国科学院、中国工程院与中央、地方的社会科学院；第四部分是党、政、军系统所属的政策研究室。总体上，我国的思想库大部分都属于体制内，与政府有千丝万缕的联系。尽管如此，中国思想库从政府得到的支持，与国外政府对思想库大力扶持的种种做法相比，还有很大差距。
　　首先，从需求的角度，政府对外部智慧资源的依赖性很大程度上取决于政治运行机制。即便在发达国家，思想库对影响政府决策的作用也是不一样的。美国的政治体制环境更适宜思想库成长与发展，而英国的政治体系表现出与美国非常不同的特点。英国政府被认为是一个孤立的、封闭的、官僚政治的系统，政府决策都是由部长们、行政官员以及偶尔被授予特权的政府外部人士私下制定的。因此，思想库在英国及英联邦的澳大利亚所拥有的影响政策的机会比在美国要少得多。[3]所以美国的思想库要远多于英国，而且影响力更大。通过对比美英两国，由于不同的政治构架与运行机制，决定了对思想库的需求程度的差异。如果抛开意识形态上的分歧，仅从政治体制的运行特征来看，我国与英国的情况比较接近，这在某种意义上或许可以解释为什么中国的政府决策科学化、民主化不足的体制上的原因。
　　其次，在经费支持方面，中国政府目前在政策研究上的投入还不够。有文献曾经提到，政府每年用于政策研究的项目经费相当于1.5公里高速公路的建设经费，而国家每年要修建3000公里高速公路。[4]这说明，我们一个科研项目可以花上几亿人民币，但对国家与群众影响更大的政策研究上仅花十几万人民币，而且这样的经费数目，在实际用途上也会打一定折扣。当然，经费投入少还与计算方式有关，研究者大多为国家工作人员，工资没有统计在内。
　　最后，在法律与政策支持方面，政府虽然在政策制定中有咨询论证这一环节，但是很多情况下都被看作是走过场，在法律上还没有明文规定这是必经的步骤。不过，在这方面，已经有所改善。中科院与工程院从1998年已经开始酝酿院士咨询法规化问题，中科院在2003年通过了《中国科学院学部咨询评议工作暂行规定》和《中国科学院学部咨询评议项目经费管理暂行办法》，重新修订了《中国科学院学部咨询评议工作委员会工作条例》，对咨询委员会的组织设置、职能确定、工作程序安排、经费管理等方面都作了规范。[5]但是，政府对思想库还少有专门的优惠政策出台。
　　3　国内思想库的分类及其相互关系
　　中国目前的思想库，依据是否与政府存在行政隶属关系的标准，可以区分为两类，一类是体制内的官方思想库，一类是体制外的民间思想库。对于体制内的官方思想库，在前面已经有所介绍，在此不作重复说明。由于我国的特殊国情，官方思想库基本上都依托于政府，其经费来源主要是国家与地方政府的财政拨款。中国的民间思想库自1992年邓小平同志南巡谈话以后开始出现，比较有名的是由茅以轼等人创办的天则研究所(1993)和吴敬琏、江平创办的上海法律与经济研究所(2002)。其经费来源一般是对外提供服务的收入和来自于国内外机构与个人捐赠。国外思想库的经费来源也是基于官方资助和社会力量筹集。[6]官方资助的形式既有直接拨款，也有与政府签订研究合同获得经费。社会力量筹集的渠道更为多样，个人、大企业基金会及社团法人进行捐助。依靠社会力量筹集经费的思想库的一个普遍特征是注重提高机构的知名度以争取资金，思想库之间的竞争非常激烈。
　　中国的官方思想库虽分属各个系统，研究特点也各有侧重，但从总体上看，研究的问题多有重复，效益不高，各个科研机构和部门都追求大而全或小而全，分工不清晰，特色不突出，造成社科资源的浪费。[7]就其与政府的关系来说，由于官方思想库与政府之间存在行政隶属关系，一方面造成思想库的研究工作缺乏独立性，不是思想库影响政府决策，而是官方意志决定思想库的研究方向和领域。另一方面，在某种程度上对政策研究形成了垄断，影响了政策的制定，强化了地方利益或部门利益，这对于我国经济、社会发展过程中跨地区、跨部门的协调工作极为不利。同时，官方思想库过于强大，对民间思想库也形成了体制性挤压，民间思想库无法具备像国外思想库那样能够代表某些社会群体反映自身观点、看法，进而影响政府决策的能力。缺乏影响力的思想库，又怎么可能得到企业与社会力量的支持呢？缺少支持的思想库，即便政府出台税收减免的政策，又有什么意义呢？这就是民间思想库无法做大的体制原因，所以，民间思想库的发展不完全取决于政府是否给予政策上的优惠与照顾，而是要从根本上解决官方思想库和民间思想库之间的不平等竞争问题，为民间思想库创造易于生存与发展的环境。
　　4　国内思想库的运行机制
　　从国外经验来看，思想库基本上都是以现代企业方式管理的公司、研究所、学会和中心等非赢利组织，所以它的一个非常重要的特点就是具有高度的独立性。独立性的含义，除了普遍认为的思想独立和研究独立，从经营的角度还意味着自负盈亏。但是独立的研究实体也有一个很重要的优势——在研究经费方面可以形成滚动式发展，对此几乎国内所有研究思想库的文献都没有论及。
　　在自然科学技术领域，科技成果的转化模式有两种，一种是由科研机构控股企业，像贝尔实验室，从专利到工厂，利用产业化取得的丰厚经济利润作为科研资本，促进技术进步。利用技术上的不断进步获取更多的超额利润，进一步扩大产业。在这个模式中不仅有资本的扩大再生产，还有科研资金递增而导致的技术再进步，资本和科研经费在递增过程中像滚雪球一样越滚越大。第二种模式就是目前中国各大学科研机构普遍流行的作法：科研机构产生新构想，寻找企业投资；得到投资后，科研机构再进行科研开发，企业负责产品产业化，双方按协议分取收益，对科研机构来说，随着科研成果的增多、信誉的提高，能争取到更多的企业投资、做更多的项目，从而完成科研机构自身的发展。应当说第二种模式比起我国以前的科研模式好多了，科研成果能由企业对其实行产业化而转化为生产力。因此能成为现在流行的一种研发模式。但是，由于企业和科研机构的不同利润，在这种成果转化过程中，只有企业进行的赚取利润投入市场的扩大再生产，却没有科研机构进行的赚取利润投入科研的扩大再投入。[8]
　　尽管自然科学技术领域和社会科学领域存在很大的差别，但是上述两种科技成果转化模式在社会科学领域似乎也是存在的。目前国内的民间思想库的运行方式与第一种转化模式类似，而我国的高校、党校、研究院和研究室等官方思想库，不是行政部门本身，就是其附属单位，这些机构申请国家、政府课题项目，成果向政府报送的转化方式类似于第二种模式。这或许能够启示我们，科研机构可以通过改制，采用独立自主、自负盈亏的企业化公司模式，能够提高研究经费的使用效率；同时也表明，判断政府在研究经费的投入究竟是多还是少的问题上，还需要考虑到经营模式对经费使用效率的影响。
　　思想库具有独立性，随之而来的就是人员管理体制的灵活性。国外思想库研究人员的管理体制比较灵活，不仅在思想库之间、思想库与大学之间人员流动频繁，在政府与大学之间、政府与思想库之间的人员流动也属平常。在中国有“学而优则仕”的说法，在国外更有“仕而优则学”的道路。[9]人员流动必然强化人才竞争与人力资源的合理配置，所以国外思想库的科研人员大多知识背景丰富，知识基础雄厚，研究方法不局限于某一领域，还创造了新的方法，[10]如运用特尔菲法进行专家预测，使用系统科学方法进行系统分析，利用人工智能科学设计专家咨询系统进行决策。高水平的研究方法才能产生高水平的研究成果。
　　在我国官方研究机构从事社会科学研究的人员，往往知识背景比较单一，这是由于我国高等教育阶段学科分布不合理且学科划分过细，导致了知识面过窄的问题。社会科学研究人员的知识局限性在数学分析与表达能力方面尤其突出，面对同样的数据，分析方法水平的高低以及分析视角的不同，将决定透过现象发现本质的程度。研究中模糊论述多于精确描述，定性分析多于定量分析，多层面、多角度的综合分析较少，最终研究结论的实际意义有限，很难为决策者提供令人信服的分析与建议。我国研究人员大多为国家编制，流动性与竞争性不强，加之研究素质上的欠缺，带来的直接后果就是研究成果的质量不高。
　　在我国官方思想库的管理体系中，科研管理机构是政府的一个职能部门，所以科研管理的行政色彩比较明显，容易造成功利化地评价研究成果和研究经费分配不合理等问题。
　　5　促进我国思想库成长与发展的对策与建议
　　通过分析国外思想库成功的经验和反思我国思想库成长过程中存在的问题，可以发现，促进我国思想库的发展必须从宏观、中观和微观三个层次着手。
　　首先，政府应该重视发挥思想库在现代社会与国家管理中的地位与作用；加大对政策研究的资金投入；在法律层次上确认思想库进行政策咨询的法定程序，因为政策咨询等同于一种政府向社会购买思想——智力产品的行为，可以将其纳入政府采购体系，建立一个公开、公正、透明与参与性的政策制定制度；出台一些针对思想库的鼓励社会投入的优惠政策。
　　其次，由于官方思想库与民间思想库之间存在体制性挤压的不公平竞争，可以考虑将体制内思想库改制，使其逐步摆脱与政府的行政隶属关系，转变政府既当运动员，又当裁判员的状况，使各类思想库在公平的环境下竞争。
　　最后，从帮助体制内思想库改制的角度，可以考虑政府的基础性、学术性研究项目向高校倾斜，政策项目和综合应用性课题研究面对独立法人实体的思想库进行公开招标；在人事管理制度方面，需要进一步加强政府、大学和思想库之间的人才流动；在科研管理方面，需要改变以往的行政管理思路，采用专家管理模式。
　　收稿日期：2008-04-15
L1情报资料工作卢晶颖20082008
思想库/政策咨询/经营机制
文章从思想库与政府的关系、思想库之间的关系以及思想库的组织系统三个方面，比较、分析了国内外思想库建设的环境因素差异，并提出了促进中国思想库发展的建议与对策。
作者：L1情报资料工作卢晶颖20082008
思想库/政策咨询/经营机制

网载 2013-09-10 21:27:15

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