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　　研究中国行政学，要有这样一个认识，即中国行政学基本上是从“零”开始发展的。说“基本上”，是因为中国过去曾有过行政学的研究，其成绩仍以文献的形式存在；另外，老一代的行政学者尚有健在的。说“零”则是因为过去的研究成绩已被尘封凝固了，加之中国行政学消亡的一段时期国外行政学的突飞猛进，使中国行政学那点微薄的家底更显寒酸了；老一代的行政学者虽已为中国行政学立下奠基之功，但再思繁荣中国行政学心有余而力不足。
　　追溯中国行政学的渊源似可定位在三十年代，无论是革命根据地，还是国民党统治区都有过行政学的研究，直至新中国成立初，许多高等院校仍开设行政学课程。到1952年院校调整，行政学作为一个独立学科被取消，这样行政学研究在中国一中断就是三十年。直到众所周知的1979年3月30日邓小平在理论工作务虚会上的讲话（注：《邓小平文选》第二卷，第180至181页。）之后，行政学作为政治学的一个分支学科才于80年代初得以恢复和发展。可能正是这样一个“零”的基点，使中国行政学初期的每一步发展甚至是微小的发展都令人炫目；当然也可能正是这种“零”的基点，使中国行政学的发展缺乏后劲。现在可以说还是停留在恢复时期的水平上，这倒不是说没有发展，而是没有突破。行政学发展早期遇到的困境不但没有克服反而随着社会生活的日新月异而加深。所以，迎来许多专家学者纷纷撰文讨论中国行政学发展的困境与出路问题。
　　　　　　一、成就
　　评述中国行政学的成就，如上述，这种成就是在“零”的基础上的成就。严格说来，这种成就不是发展而是奠基，是从无到有的成就。当然，也有学者认为中国古代的行政管理理论是极为丰富的，如“德威兼施”、“宽猛相济”的行政思想，“法术势兼治的帝王之学”思想等。（注：《中国行政管理》97年第10期，第17页。）照此言之，甚至在行政学中断时期这种行政理论也没有消失过。其实这种统治者的驭下牧民之术根本不是什么行政学，只是格言式的行政经验。中国原无政治学和行政学的学统，尽管传统中国的政治与行政很发达。林尚立对其中的原因作了解释。（注：《政治学》复印报刊资料97年第5期，第16页。）因此，无论从中国行政学产生的传统背景，还是从其恢复时的景况而言，现代中国行政学的发展都是一个“零”的基点。从此观照中国行政学的发展，可能会更具理性。
　　对于中国行政学自恢复以来取得的成就，国内学界似乎达成如下共识：（注：《中国行政科学发展》，刘怡昌等主编，中国人事出版社。　《行政研究信息》1997年8月12日，中国行政管理学会编。）
　　1、使行政学成为相对独立的学科，取得了应有的学术地位。
　　2、初步确立了行政学研究的基本范畴和框架体系。
　　3、行政学研究向分科化和专业化方向发展，开拓了一些新的研究领域。
　　4、围绕中国行政体制改革实践中的热点问题开展研究，提出对策，取得了一定学术成果。
　　5、初步形成了相对独立的教学科研体系，行政学理论队伍不断扩大（现估计约1000余人，其中具有中级职称以上者约700人，有高级职称者约200人），并培养了一批各个层次的研究人材（自84年起，每年有各层次毕业生约1000名）。
　　6、向社会，特别是向党政机关和青年学者传播了行政学方面的知识。据估计全面通过各种形式学习行政学的人数有数百万人。说明行政学已有相当社会基础。
　　7、开展国际学术交流，与国外一些行政学术团体和专家建立了广泛联系。
　　　　　　二、困境
　　早在政治学恢复的前期，就有学者指出政治学面临严峻的挑战。（注：《政治学研究》88年。）作为政治学分支之一的行政学自然也是如此。而且，十多年来行政学虽有进步，但较之更快发展的社会需要，行政学理论明显滞后于实践，对现实缺乏足够的解释力。有学者认为衡量一门学科的发展主要有两项指标：一是科研成果，二是人才培养。（注：《政治学研究》88年。）以此标准返观中国行政学都未尽如人意。还有学者指出：一门科学在学术和社会中的地位取决于理论建构以及这种理论指导现实世界的能力。（注：《政治学研究》96年第1期，第58页。）从这方面看中国行政学其基础是薄弱的。复旦任晓指出当前中国行政学的两个突出问题是理论的贫乏和学风的空疏。（注：《中国行政管理》97年第1期。）北大周志忍批评的行政学的“概论化”倾向，说的也是这个问题。（注：《中国行政管理》96年第5期，第19页。）
　　看来，对于中国行政学面临的困境，学界似乎也有共识，就是行政学理论基础的薄弱，其它问题也是由此生发的。诚如曹沛霖指出的政治学发展的困境是由作为一门学科的政治学自身所致，（注：《天津社会科学》97年第4期，第5页。）愚意行政学亦复如此。
　　那么，行政学理论基础的薄弱有哪些表现形式呢？
　　1、中国本无行政学，现有的行政学体系是移植西方行政学而成的；而在此时期，中国学者虽结合中国实际对西方行政学理论作了整合，但从总体而言，中国行政学还未跳出西方的窠臼。中国行政学必须走出西方的阴影，在经历一个引进、消化、借鉴、提高的阶段后，构建符合中国国情的行政学理论体系。这是学界的共识。但共识归共识，问题是问题，“知易行难”。这只能归咎于中国行政学界的能力了，事实上中国学界现在就是尚无能力构建一个成熟的行政学理论体系。当然也有学者认为，中国行政学体系的建立是一个自然过程，社会处于转型之中，有中国特色社会主义行政学体系有赖于社会主义市场经济的确立；再者，行政学体系的建立还有待于行政学研究的分化。（注：《中国行政管理》96年第9期，第20页。）但问题是中国行政学者若无基本的理论范畴、方法，如何研究转型期的中国行政，又如何进行分化研究呢？
　　2、行政学研究方法的单一和落后。目前的研究方法可谓是手工作坊式的手段；对行政学方法论的研究也属凤毛麟角。这大约与当前的行政学界的素质结构有关。应该说在行政学方法论研究方面的落后只能归咎于自身了。
　　3、理论脱离实际倾向比较严重。这一问题实由上述二问题衍生，理论和方法的薄弱势必失去对现实的解释能力和批判功能。时下许多研究多从原则、概念出发，推导、概括出若干原则，提出些这个“性”那个“化”的，空泛不堪。这种研究不但无益于行政学反而会败坏行政学的名誉，使人们误认为行政学是“万金油”，从而厌弃，拒绝行政学。
　　4、接踵而来的一个相关问题就是学风的空疏。行政学的一些着作和教科书，相互模仿和套用的比较多，在理论体系和逻辑结构上雷同。从现有的行政学着作的体系安排来看基本上是所谓“板块结构”，即按行政管理的要素或块块建立篇章结构。这说明一些学者的治学态度尚有问题，也说明中国学界的规范建设尚须完善。
　　以上所述是行政学学科本身的问题，在行政学与实践的联结点上，行政学也同样面临挑战，突出表现就是在人才培养方面。行政学专业（也包括政治学）学生的分配遇到了困难。这一困难实际早就存在，当时就有学者探其原因，认为是学生“质量不高、专业不专及教学计划、课程设置、教材内容等与社会需要明显不适应。”（注：《政治学研究》88年。）所以归根结缔还是学科自身的原因，是行政学理论滞后于社会需要。而行政学理论愈是滞后于现实，行政学自身的发展就愈受到制约，甚至行政学自身的存在价值都将受到质疑。行政学要获得发展，就要培养出适合需要、受欢迎的专业人才。透视行政学的现状，深化整个教育改革刻不容缓。
　　另外，行政学者的素质现状也不容乐观。由于种种原因，行政学没有能吸引一流的人才，而现有行政学者的素质也缺乏一个自我完善的机制。
　　　　　　三、对策
　　本文并不想提出大而无当的对策建议，只是在分析的基础上谈谈我们个人的认识。
　　1、从中国行政学发展史来看，其兴废在很大程度上取决于高层领导人的个人取向，这是否成为规律，值得研究。但可以肯定的是，在现实的体制环境下，高层领导人对一门学科的态度是至关重要的。在这方面，行政学者的活动余地是较小的。
　　2、前文已经明确，中国行政学发展最重要的问题是基本理论与方法的贫乏。明乎此，努力的方向也就清楚了。所以，有学者指出，行政学研究要突破僵局，就要把有限的资源投入到最迫切的需要上，在行政学基础理论和方法上加大投入。（注：《中国行政管理》96年第5期，第19页。）目前，行政学研究的基本倾向是十分注重其实用性。但要注意所谓应用，实质是理论与方法的应用，如无坚实的理论根基，应用只能是无源之水，无本之木。
　　3、理论研究要贴向现实。这与前述并不矛盾，相反，只有贴向现实，理论的构筑才有根基，才有生命力。这里要对二者之间的关系有更深刻的理解。以往人们强调学术研究服务于现实，但行政学研究与现实之间并非简单的服务关系。现实之于行政学理论，首先是研究的对象，其次才是服务的对象。这里还有一问题需澄清，即现实与现存的关系，二者是有区别的，用恩格斯话说，现实是具有必然性的现存。行政学研究如仅局限于现存，根据辩证法，其结果只会离现实更远。
　　4、学科本身建设问题。有学者指出政治学在自身建设中要排除各种非学术干扰，实现政治学研究的理性化，认为“政治学队伍的学术化是当前政治学自身建设的关键中的关键。”（注：《政治学研究》97年第1期，第46页。）这当然也包括了行政学。同时亦有学者认为中国行政学的发展从根本上取决于行政学者的职业主义精神。（注：《政治学研究》96年第1期，第62页。）说的亦即此意。这些对于一个学科应该说是一个基本的要求，但在中国，可能任重道远。
　　5、政治学（行政学）专业学生就业难的问题诚然与教育体制等有关，但从目前说，还与学科建设本身有关。
　　6、问题既明，剩下的就只是决心与责任心的问题了。
　　也许有人说，中国行政学发展的现状主要受制于客观环境，那么与其同时恢复的法学、社会学为什么发展迅速呢？或谓行政学（政治学）的敏感区域太多，动辄得咎。但是敏感区域之外也尚未见什么研究成果呵；再者就是敏感区域也有不同的表述方法。
　　总之，中国行政学今日的窘境，中国行政学者是难辞其咎的；中国行政学明日的繁荣，中国行政学者亦是难脱其责的。诚然，“冰冻三尺非一日之寒”，中国行政学欲思短期内跻身世界学术之林也是不现实的，但无疑，在中国行政学的发展中，中国行政学者的治学思想、态度与方法将是一个最有影响力的变数。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　九八年五月
社会科学动态武汉20～21D01公共行政杨开胜/孙远东/林文兵19991999杨开胜　孙远东　林文兵　作者单位：南京大学政治与行政管理学系　南京　210093 作者：社会科学动态武汉20～21D01公共行政杨开胜/孙远东/林文兵19991999

网载 2013-09-10 21:56:32

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