增额选举:台湾顶层民意机构解禁

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“开放地方,封闭中央”,是国民党治下的台湾政权持续了20余年的“基本国策”。但20余年开放地方自治的结果,必然是民智——自我权利意识——的觉醒和上升;这种上升,也很自然地会对“封闭中央”,也就是台湾封闭的顶层民意机构,造成越来越大的冲击。

国民党迁台后冻结顶层民意机构

 

“封闭中央”,也就是冻结顶层民意机构,与其说是为了便于国民党在台湾实施一党独裁,倒不如说是为了维持一个偏安的“全国性政权”的无奈之举——不冻结顶层民意机构的选举,其政权“法统”势必迅速走向“台湾本土化”,这显然是蒋介石和国民党所不愿意接受的。

依赖“万年国会”维系政权的“全国性质”

国民党退居台湾之后,政权仍然是“中国的中央政府”的架构。其“中央民意机构”由“国民大会'”、“立法院”、“监察院”组成。为了维护“法统”,“中央民意机构”既要代表全中国,可又无法在全中国实行选举,结果就出现了奇特的“万年国会”。

按照《中华民国宪法》(1946)的规定,立法委员的任期是3年,监察委员的任期是6年,国民大会代表则是每6年改选一次。这三个机构的代表,都产生于1948年5月。国民党去台后,主观上需要继续维持一个“中国的中央政府”的架构,客观上又无法实施真正全中国范围内的“中央民意机构”代表的改选,唯一的办法,就只能是“封闭中央”——以“国家发生重大变故,事实上不能依法办理次届选举”为由,通过法律形式,冻结这些代表委员的选举,使这些代表委员成为终身制的“资深委员”。

这样做的结果,自然是造就“万年国会”,大量一大把年纪的人在这些顶层民意机构中为国民党政权的“全国性”充当点缀,但因其年龄过大,体力不济,思维迟钝,这些顶层民意机构,完全丧失了议政监督的功能。截至1988年,这些终身制“资深委员”年龄状况,如下表所示:

终身制“资深委员”年龄状况(转引自吉林文史出版社《台湾与大陆风云40年》)

  总数 61-70岁 71-80岁 80岁以上 平均年龄
“国大代表”中“资深委员” 851 108 450 203 77.8岁
“立法委员”中“资深委员” 216 8 92 116 81.4岁
“监察委员”中“资深委员” 36   14 22 82.8岁

 

各种修补措施无助于挽救“万年国会”的消亡

大量的“资深委员”们带着尿壶乃至坐着担架前去参加“国民大会'”、“立法院”、“监察院”的各种会议,是“万年国会”的一种奇观。但即便是这样的奇观,也终究会因为“资深委员”们的日渐凋零而无法维持。为了继续维持一种全国性政权的“法统”,自50年代起,国民党实施了多种修补措施。

其一是制定“出缺递补制度”。即将当年在大陆时期的那些来台的落选者,按照得票多少的顺序,依次递补各顶层民意机构中的缺额。

其二是“增补选代表”。 1969年,蒋介石以“总统”名义公布施行《动员戡乱时期自由地区中央公职人员增选补选办法》,以此为依据,为上述三个顶层民意机构增补选了少数代表。

但这样的措施并不能从根本上解决问题,尤其是随着“反攻大陆”越来越渺茫之后,“万年国会”不但在形式上难以维持,在名义上也已无法得到台湾民众的认可。做根本性的改革,已势在必行。

增额选举渐进解冻顶层民意机构

 

历史进入70年代,无论是蒋介石,还是蒋经国,都已非常清楚,“反攻大陆”越来越只是一种纯粹的政治口号,这种口号的号召力越来越弱,迟早要归零。国民党的出路只有一条,那就是“本土化”;而“本土化”的一个强烈要求,就是顶层民意机构,必须要解冻,要开放。

蒋经国出掌“行政院”,开启“本土化”改革

1975年蒋经国3月1日的这段日记,可以看作他在1972年主导推行台湾政权“本土化”改革的一个注脚:

“国内外政客,乃是危害人类之祸首,中外古今莫不如是,自私自利,兴风作浪,为了达到其个人目的而不择手段。吾人从事于正大光明和廉能的政治,使人人都能参与,大家愿意与政府合作,则政治自可安定矣。吾人对国家之奉献是一片忠心,对国民之奉献是一番诚意,复何忧何惧。”

1971年在联合国席位的失去,对台湾国民党政权而言是一个沉重的打击。这种打击不仅仅体现在外交层面,更重要的是在政权内部造成的冲击。它促使很多人去认真思考台湾的出路究竟在哪里——不管答案的千差万别,至少有一个共识:这个出路,肯定已经不再是“反攻大陆”了。台湾人——无论是“外省人”,还是“本省人”——要求都很明确:希望这个政权能够真正代表台湾的利益,而不是代表虚幻的“全中国”。

这样一种民意,1972年10月出掌“行政院”的蒋经国,显然是看得很清楚的。在其组阁过程中,做了大胆的“本土化”改革,启用了大量的“本土化、年轻化”的人物进入新内阁。台湾《联合报》当年如此评价这场“内阁本土化改革”:

“第一是如我们所期望的,这次的人事调整幅度很大,而同时及于台湾省政府及台北市政府,有力的象征了我们所说的‘新阶段的行政院’的意义”;“第二是进一步启用与征召了本省籍俊彦,担任国家重要职务。如副院长、内政部长、交通部长、台湾省主席、台北市政府,都是当前国家行政的重要据点。现概由本省籍人士出任,固是恢宏地方志士之气,共赴国难之道……”

但仅仅在政府内部实施改革,是远远不够的,更重要是顶层民意机构的本土化。正如美国报纸《Washington Star》在蒋经国1970年访美期间所刊发的社论所指责的那样:

“国民党的统治,假使是有效的话,依旧是外来的,几乎和日本人五十八年的占领,同出一辙。以国民代表大会为例,一千四百四十六名代表中,台湾人只占三十二席,尽管政府努力把省籍人士引进地方政府,内地官员仍有效控制上层结构。”

用渐进手法,解冻顶层民意机构

“使人人都能参与,大家愿意与政府合作,则政治自可安定矣”——这既是蒋经国在1972年推行“行政院”本土化的动机之所在,同时也是其在本年推动实施“中央民意代表”的“增额选举”的用意之所在。

“增额选举”在实质上,其实是国民党政权在“反攻大陆”的理想与“偏安一隅”的现实之间的一个折中选择。因为不能放弃“反攻大陆”的口号,所以国民党无法正面回应民间提出的全面改选“中央民意机构”的强烈要求;但为了使“大家愿意与政府合作”,为了巩固“偏安一隅”,又不能拒绝民间要求参与到顶层民意机构中来的愿望。两者折中之后,蒋经国决定推行“中央民意代表”的“增额选举”。

所谓“增额选举”, 就是在原来“法定”代表名额外,按一定比例增加台湾地区和海外侨社的代表名额,经由选举产生。增选代表的职权与那些终身的“资深代表”相同,但必须按期进行换届选举——之所以要“按一定比例”进行“增选”,而不是自由进行全部改选,是因为大陆民众事实上无法投票,而若由在台民众自由选举,则将直接改变政权的性质。

1972年12月首次举办的“中央民意代表”增额选举,共选出“国大代表”53名,“立法委员”51名,“监察委员”15名。至1991年“万年国会”废除前,共举办了三次增额“国大代表”和“监察委员”选举、六次“立法委员”选举。至1988年2月3日,国民党中常会秉承蒋经国生前留下的“中央民意机构充实无可避免”的方针,通过了“充实中央民意机构方案”,其革新四原则包括:一,大幅度增加“增额中央民意代表”总额;二、鼓励“资深代表自愿退职”;三、长年卧病或长居国外、不能行使职权的“资深代表”视为自愿退职;四、停止第一届“国大代表”出缺递补制。这就等于在实质上废除了“万年国会”,废除了“终身委员”,通过一个渐变的过程,使台湾的顶层民意机构实现了自由选举。

“增额选举”为台湾威权体制的崩溃打开了缺口

“增额选举”的历史意义何在?正如孙代饶在其《台湾威权体制及其转型研究》一书中所说:

“始于1972年的增额选举,由于选举区域扩及政权实际统治的全部区域,因此形式上是一种反应选民整体意识的选举,有助于缓和维持国民党政权‘法统’地位所产生的代表性矛盾。但是,增额选举的举办,却对国民党威权体制造成了很大冲击。

“首先,在选举的数量竞争中,‘本省人’由于居多数,明显地拥有自然优势。在首届增额‘国代’和‘立委’中,有79名是台籍人士。国民党政权无可避免地走向‘台湾化’。

“其次,就竞争的角度而言,增额‘中央民代’选举意味着竞争的层次已开放到‘中央’层级,而使尘封了几十年的二元政治结构——‘封闭中央’与‘开放地方’——被突破。在定期改选机制的效用下,以不能办理改选的理由而继续行使职权的‘资深代表’的正当性,势必越来越脆弱。

“第三,对反对势力而言,增额选举不仅提供了有政治企图的人士迈向高层之路的合法管道,而且因竞争区域全岛化,政治议题由地方性升级为‘中央性’,有利于发展出全岛性的组织。概言之,蒋经国采取增额而不是全额改选的‘国会改革’,出发点虽然是为了政治整合,强化政权的对内合法性,但从长期而言则导致了威权体制的松解,为政治体制的转型打开了缺口。”

 

台湾的“中央民意机构”,在长达20余年的时间里,沦为摆设。最终,在当局与民间的角力互动中,用温和渐进的“增额选举”,改变了这种“摆设”状况。这实在是一件极为难得的事情——当然,这也跟蒋经国接班国民党后,厉行改革,努力阻止了国民党与民逐利有关。因为国民党没有变成一个与民间对立的利益体,其顶层民意机构虽然瘫痪,但没有发生异化,故而温和的渐进淘汰方案,终于能够奏效。


共和国辞典 2012-03-28 00:45:27

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