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　　在人类社会从低级向高级发展进化的历史舞台上，政府始终扮演着最引人注目的角色。国家兴亡、社会更替，一届又一届的政府上台下台，有的因取得了辉煌的可歌可泣的业绩而流芳百世，有的则由于苛政酷治、官吏腐败，致使百业凋蔽、民不聊生而遭千古唾骂。为什么会出现这样决然不同的结局呢？究其根本原因，就在于不同的政府在发挥其职能中，对经济发展和人民福利产生了不同的影响，因而得到了不同的结果。那么，政府应怎样发挥职能才能推动经济的发展、促进人民福利水平的提高呢？这是政府经济学研究的核心问题。
　　　　　　一
　　政府经济学（Public Economics），又译作公共经济学或公共部门经济学，是研究政府及其它公共部门的经济行为、经济职能和效率及其对国民经济影响的一门新兴经济学科。
　　政府经济问题是经济学研究的最古老的领域之一。当人类社会进入市场经济阶段之后，几乎所有的经济学思想流派，都对政府的经济行为及经济职能进行了研究，除了少数几个浪漫的无政府主义者之外，大多数经济学家都肯定了政府对经济活动的作用，但是对这种作用的发挥程度，却有着各种各样的看法。根据对政府经济职能的基本论点，可以将经济学家们大致分成两大阵营，不赞成政府过多干预经济生活的经济学家们集合在自由主义的旗帜之下，而认为政府应加强对经济活动进行管理和调节的经济学家们，则树起了政府干预的大旗。两大阵营论战不断，推动了政府经济问题的理论研究。
　　早在市场经济发端的资本原始积累时期，重商主义者就提出了一系列以政府力量保护和促进贸易发展的重商主义政策，主张以关税保护和对外扩张来加速资本积累。重商主义在德国被称作“官房学”，“官房学”对公共理财问题进行了系统研究。
　　1776年，亚当·斯密的《国富论》即《国民财富的性质和原因的研究》〔1〕出版，标志着自由贸易、 自由放任的古典政治经济学的形成。斯密在《国富论》第五篇“论君主或国家的收入”中论述了政府义务、公务、收入和支出，认为应将政府的职能限于一定的范围之内，如国防、司法、行政、公共秩序的维护等等，资源配置的任务应在“看不见的手”——市场的供求和价格机制的引导下完成。斯密之后，李嘉图、穆勒、萨伊、马歇尔、瓦尔拉斯等经济学家进一步发展了市场经济及自由放任的理论。
　　从产业革命到20世纪30年代大萧条以前，西方国家基本上实行的是自由放任的政策，政府及其他公共部门的活动，相对来说并不重要。但在一些后起的资本主义国家，国家干预的理论和政策得到了发展。例如，德国的李斯特提出了生产力论和经济发展阶段论，认为后进国家不能实行世界主义的自由贸易、自由放任的政策，而应该实行国家主义的保护关税政策，通过国家的力量，促进本国生产力的发展。按照李斯特的理论，德国通过政府实行保护关税政策，对贸易及工业发展进行干预，使德国的民族工业得到了迅速发展。
　　20世纪30年代的经济大萧条，迫使资本主义国家的政府不得不对经济活动实行大规模的干预，强调政府干预的凯恩斯主义也应运而生。凯恩斯在1936年发表的《就业利息和货币通论》一书中，否定了供给会自动为自己创造需求的萨伊定律，认为有效需求不足是导致经济萧条及大规模失业的根本原因，提出政府应以财政、货币等政策手段干预经济，以增加有效需求和就业。〔2〕
　　第二次世界大战以后，一些经济学家发展了凯恩斯主义的国家干预理论，使之动态化并加强了计量分析，形成了一整套宏观经济学理论，为政府干预经济生活提供了理论和方法。他们强调现代经济是“混合经济”，在“混合经济”中，“市场机制在许多领域决定价格和产量，而政府却通过税收、支出方案和规章制度来调节市场。市场和政府这两个部分都是必不可缺的。没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济。”〔3〕
　　与此同时，作为凯恩斯主义对立面的、赞成自由放任的自由主义的各种学派，如现代货币主义、供给学派、合理预期学派等也发展了各自的理论，他们对国家干预的理论进行严厉的批判，提出了恢复自由市场机制，让其自行发挥作用的主张。例如，现代货币主义的代表人物弗里德曼就极力反对政府干预经济，他认为：“政府不可能精确地调节经济，以消除每一次的经济上下波动。政府试图这样做的结果，使波动变得更加厉害，而不是变得好了。”〔4〕
　　尽管关于自由放任还是政府干预的理论争论持续不断，但在第二次世界大战以后，西方国家还是普遍采取了以凯恩斯主义为基础的宏观经济政策，对于政府干预经济的理论研究也在争论中得到了很大发展，专门以政府经济问题为研究对象的政府经济学也应运而生。
　　政府经济学是现代市场经济发展的产物。第二次世界大战以后，随着生产力的发展和生产社会化程度的提高，各国政府对经济活动的干预程度不断加深，政府及公共生产、公共服务部门的规模日益扩大，政府经济学正是适应这种实践对理论的需要而逐步建立起来的。1959年，美国经济学家理查德·马斯格雷夫出版了《公共财政理论》一书，论述了政府经济学的主要问题；1964年，瑟奇·克里斯多芬·科尔姆出版了《政府经济学基础——国家经济作用理论概述》；1965年，列夫·约翰森出版了《公共经济学》。60年代以后，政府经济学学会相继成立，反映这门学科研究成果的专门刊物《政府经济学杂志》（　Journal　　of Public Economics）也于1966年创刊。 政府经济学的研究不断取得新的进展。我国目前已翻译成中文的政府经济学着作，有美国经济学家约瑟夫·E·斯蒂格里兹的《政府经济学》（1986年版， 春秋出版社1988年出版中译本）和他同英国经济学家安东尼·B ·阿特金森合着的《公共经济学》（1980年版，上海三联书店1992年出版中译本）。
　　　　　　二
　　政府经济学是以政府行为、政府职能及其对资源配置和社会福利的影响为研究对象的一门经济学科。
　　我们可以把政府行使职能的总体目标归纳为三个方面：有效配置资源，增进人民福利，维护社会稳定。在市场经济条件下，为实现这三个目标，政府必须以建立适当的制度、采取适当的政策等方式，对市场经济活动进行参与、干预、调节和监督。因此，政府经济学研究的基本内容主要包括：
　　1.政府经济职能的界定，即政府在哪些领域必须参与市场经济活动，应该在什么范围以及在什么程度上对市场活动进行干预，等等；
　　2.政府行使经济职能的方法和手段，包括以什么方式参与市场经济活动，制定什么样的制度、政策和措施来调节市场经济活动，采取什么样的手段对市场活动进行监督，等等；
　　3.政府行使经济职能的效率，即政府以一定的方法和手段参与、干预、调节和监督市场经济活动的效果如何，例如政府实行某项制度、政策或措施是否达到了预期的目标，等等；
　　4.政府行使经济职能的环境和条件以及政府职能的调整和转换，即如何根据国际国内经济形势、环境的变化，根据现实的主客观条件及时调整和转换政府职能，以实现政府的各项目标。
　　政府经济学既是理论经济学又是应用经济学，它一方面要从理论上说明政府行为、政府活动、政府职能的性质、特征和一般规律，另一方面，又要研究政府如何行使职能、如何开展活动、如何规范行为，才能达到预期的目标。
　　政府经济学又是一门边缘学科，它同带有公共性质的经济学分支学科有着密切的联系，并且为它们提供理论和方法。这类经济学科包括：公共财政学、国民经济管理学、国民经济计划学、资源经济学、国防经济学、文化经济学、教育经济学、卫生经济学、法律经济学、公安经济学、人口经济学、环境经济学、生态经济学，等等。政府经济学综合运用政治经济学、宏观经济学、微观经济学、福利经济学、制度经济学、计量经济学等学科的理论和方法，对政府行为、政府活动、政府职能及政府效率进行实证研究和规范研究。同时，由于政府属于上层建筑，政府的经济活动也总是或多或少地具有政治性质，因而政府经济学同政治学科有着密切的关系。
　　在市场经济中，如果不考虑同外国的经济关系，政府同企业、居民一起成为市场经济的三大主体，对三大主体的经济学研究，形成了三个经济学分支学科：政府经济学、企业经济学和家庭经济学。
　　由于政府经济学既是理论经济学又是应用经济学，同时又属于边缘学科，因而在研究方法、分析方法和叙述方法上必须采用各种行之有效的方法。在包括经济学在内的社会科学领域，迄今为止，最为行之有效的是马克思主义的唯物辩证法，马克思的理论巨着《资本论》是运用唯物辩证法的典范，马克思在其中出色地加以运用的历史与逻辑相一致、从抽象上升到具体的理论叙述方法，也应该成为政府经济学理论叙述的基本方法。同时，政府经济学的研究需要借鉴和吸收当代经济学中行之有效的各种方法，例如，运用实证分析方法，对政府行使职能的过程及效果进行分析；运用规范分析方法，对政府行使职能给社会各阶层利益带来的影响作出价值判断，等等。
　　政府经济学的研究涉及到很广泛的领域，涉及到很复杂的问题，这是因为，影响政府行为及政府职能的不仅包括各种经济因素，而且包括政治，文化等多种因素，特别是一国的政治制度、社会各利益集团之间的关系，对政府的决策产生着重大的影响，同时，政府行为还要受国际政治、经济、军事等外部因素的影响和制约，这就更加增添了政府经济学研究的难度，因而从某种意义上说，政府经济学是政治性最强的一门政治经济学。
　　由于政府经济学是一门新兴的学科，又是经济学中最充满矛盾、最具有政治敏感性的领域，所以，政府经济学研究的任务是十分艰难的，从目前的情况看，不论是其理论体系还是其研究方法都有待完善。经济学家科尔姆在论述政府经济学的地位时指出：“它所研究的领域一向是经济学科中的核心问题——无论是从正面研究还是以迂回曲折和不怎么直接的方式研究：哪些方面必须靠市场？哪些方面必须靠公共部门？如何靠？然而它经常在经济学的边缘探讨，越来越与伦理学、政治学、组织机构研究（公共抉择与制度经济学）相联系，并随着与心理学（‘多维人’）和社会学的有关研究相结合而获得突破。它从事的是关于公共部门的研究，然而为此它必须最为精细周到地分析市场及其问题。它确实别具一格，然而其范围却很难合理地加以规范？例如，它是否包括宏观经济学——它日益成为公共经济学的核心。可是，公共经济学又越来越依赖于对市场失灵的微观分析。它与研究国际市场的国际经济学是什么关系？在范围上，它很可能包括财政学，然而财政学自有它传统的不同风格，它较少分析。公共经济学还可以扯上公共抉择、社会抉择、宪法理论、‘政治经济学’、官僚政治理论、理论经济学或应用福利经济学、富有意义的收益——成本分析、社会主义经济学、比较经济制度等等。”〔5〕
　　　　　　三
　　我国正处于从传统的中央集权的计划经济体制向市场经济体制转换的时期，体制转换的一个重要内容是合理界定政府的经济职能，提高政府行使职能的效率，以建立和完善市场经济体系。在十余年的改革实践中，人们已经认识到，建立市场经济体制的关键环节，是解决好政府职能的界定和转换问题。特别是我们目前正面临着国有经济的改造和重组的重大改革任务，要完成这一任务，关键还是要解决好政府职能的界定和转换问题。因此，从我国的国情出发开展政府经济学的研究，从理论和实践的结合上阐明市场经济中政府职能的界定和效率的提高问题，对我国的经济改革和发展具有特别重要的理论意义和现实意义。
　　建国以后，我国按照苏联的经济模式，于50年代建立了中央集权的计划经济体制，在这种体制中，政府试图代替市场发挥职能，在国民经济中占据了核心的统帅的地位。政府包揽和控制了除农业生产以外的绝大部分生产、交换和分配活动，使整个国民经济系统成为一个无所不包的大企业。一直到80年代初期以后，政府的经济职能才开始发生转变，逐步减少了政府对生产、交换和分配活动的参与和干预，市场经济开始建立起来。从某种意义上讲，整个经济改革过程实际上也是政府职能的调整及转换过程，但这种调整和转换应如何进行，进行到何种程度，却是始终未能得到解决的重大理论和实践问题。
　　我国经济学界对政府经济职能问题已经进行过不少理论探讨，一般将政府的主要职能概括为：统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务，检查监督，等等，但这些概括只是勾画出了政府经济职能的一个大概的框架。
　　我在拙着《劳动与纯产值——对社会主义经济的理论叙述》〔6 〕中，曾将政府经济职能归纳为五大职能：（1）建立和完善基础设施，发展各项公共事业；（2）控制货币供应量，使经济稳定增长；（3）协调主要经济比例关系，坚持总供给与总需求的平衡；（4 ）控制人口数量，提高人口质量；（5）合理开发自然资源，维护生态平衡。 现在看来，这种归纳也显得过于笼统，尚不能从理论上解决在我国将要建立的市场经济体制中，政府经济职能究竟应该怎样界定和行使的问题。
　　美国经济学家萨缪尔森和诺德豪斯在其经济学教科书中，论述了在现代混合经济中政府的四种主要职能：（1）确立法律体制；（2）决定宏观经济稳定政策；（3）影响资源配置以提高经济效率；（4）建立影响收入分配的方案。〔7 〕这一论述侧重于法律和政策及其对资源配置和收入分配的作用，可资借鉴和参考。
　　在我国，研究政府经济学具有如下一些有利条件：
　　首先，在传统的中央集权的计划经济体制中，政府发挥着核心的统帅的作用，尽管这一体制已被证明是失败的体制，但政府在长期的国民经济管理实践中积累了一定的经验教训，这些经验教训对于今后政府在市场经济中对公共部门、对国有经济的管理，仍然具有一定的借鉴意义。
　　其次，虽然我国过去没有政府经济学，但却有同政府经济学相关的一些学科，如财政学、国民经济管理学、国民经济计划学等等，这些学科在改革开放中已经加强了对市场经济条件下有关理论与实践的研究，可以为政府经济学的研究提供一定的养料。
　　再次，我们不仅可以学习和吸收国外政府经济学的研究成果，而且可以借鉴其它国家政府在国民经济管理及公共部门管理中的实践经验，以使我国在界定政府职能、规范政府行为时可以少走弯路，取得后发性利益。
　　当然，建立起符合我国实际的政府经济学殊非易事，难度很大，这一方面是因为我国的市场经济尚未建立和完善，因而有很多不确定性，另一方面我国的政府机构和政府制度也正在进行改革，而且改革遇到了很大阻力，因而也具有不确定性，这两方面的不确定性，加大了政府经济学研究的难度。然而，正是由于研究的难度很大，而中国的经济改革和发展又迫切需要开展政府经济学的研究，增加了人们对这一学科的研究兴趣。因此，我们社会科学工作者应担负起政府经济学研究的光荣职责，为我国的改革开放、经济发展、国家富强和社会进步作出应有的贡献。
　　注释：
　　〔1 〕参阅〔英〕亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，商务印书馆1974年版中译本上下卷。
　　〔2〕参阅〔英〕凯恩斯：《就业利息和货币通论》， 商务印书馆1974年版中译本。
　　〔3〕〔美〕保罗.A.萨缪尔森，威廉.D. 诺德豪斯：《经济学》上，中国发展出版社1992年版中译本第86—87页。
　　〔4〕〔美〕M.弗里德曼：“没有物价上涨的繁荣”， 《世界经济译丛》1981年第5期。
　　〔5〕科尔姆：“公共经济学”， 《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第三卷，第1125页，经济科学出版社1992年版中译本。
　　〔6 〕张荐华：《劳动与纯产值——对社会主义经济的理论叙述》，云南人民出版社1989年版。
　　〔7〕〔美〕保罗.A.萨缪尔森，威廉.D. 诺德豪斯：《经济学》（第12版）下，中国发展出版社1992年版中译本第1169—1170页。
经济问题探索昆明6～9F13社会主义经济理论与实践张荐华19981998张美琪　　　　　　作者单位：云大经济学院 作者：经济问题探索昆明6～9F13社会主义经济理论与实践张荐华19981998张美琪

网载 2013-09-10 21:29:50

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