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文章来源：共识网  作者:华生、周其仁/着；令狐冲/整理

华、周二人的争论，不仅涉及到了土地制度改革的原则问题，也涉及到了路径问题，这对于如何推进中国的城镇化，极具参考价值。

编者按：

近半年以来，华生和周其仁围绕“土地制度改革”的相关问题，大战了好几回合，也引起了社会的广泛关注。华、周二人的争论，不仅涉及到了土地制度改革的原则问题，也涉及到了路径问题，这对于如何推进中国的城镇化，极具参考价值。共识网编辑令狐冲特此梳理了他们争论的九大要点，以飨读者。

不过，由于时间和精力所限，难免有挂一漏万之处，如果您想全面了解他们争论的内容，请细细研读二人论战的所有原文。

(一)是否有“建筑不自由”这回事?

周其仁：是“建筑不自由”，还是“建筑受某些限制的自由”?

反对农地入世最新颖的一种论调，是“建筑不自由”。根据该论，“在今天西方发达国家”，“土地的开发使用是公权力而不是私权利”，因此“可以肯定地说，现在西方国家土地资源的一级配置，是规划决定，而不是市场决定”，“以为市场经济和私有产权就是我的土地我做主，并以此来指导我们的土地改革制度设计，那就完全走错了方向。”

先辩定义。“建筑不自由”论里的“自由”，似乎是想干嘛就干嘛，为满足行为主体的欲望就可以为所欲为。但这样的“自由”，哪里也没有。法国人崇尚自由而知名天下，但《人权宣言》说，“自由即有权做一切无害于他人的任何事情”。很明白，“自由”包含不损害他人的责任与义务。

这样看，“在今天的西方发达国家”，所谓“建筑不自由”，究竟是民间开发建筑的权利完全遭剥夺，还是法律对可能损害他人的行为设置某些限制?倘若是后者，那到底是“建筑不自由”，还是“建筑受某些限制的自由”——也是真实世界里惟一可能存在的自由?我的看法，不把这点辩清楚，就很容易被那些鼓吹剥夺与奴役的怪论吓唬住。

以“分区管制(Zoning　Regula-tions)为例。先划一道大杠杠：分区管制不过是管制，不是“土地充公”或“建筑权充公”，而是对土地的开发减租，实施某些经由法律程序规定的限制。为什么要限制产权主体的某些行为呢?因为这些行为，与他人也要行使的权利构成某种冲突，被认为可能损害他人的自由。

华生：在西方发达国家，建筑不自由是常识问题

其实，在西方发达国家，土地所有者在自己土地上搞建筑是自由还是不自由是个基本生活经验和法律常识问题，只准叫受限的自由而不准叫建筑不自由并不能改变基本事实。以周其仁教授求学的美国为例，几乎每一个地方当局的分区和规划管治条例中，把自己辖区的土地按用途和规划管治的不同，通常划分为几十种不同分区类型，每一个分区类别中建筑能干什么不能干什么，房子能建多高多宽，围墙许不许建、能建多高，乃至院子里的信箱能建多高，哪些内装修要申请许可，都规定的明明确确，这不叫建筑不自由叫什么?就连美国乡村里一眼见不着人和建筑的大农场，私有农场主的住宅能盖多高多大，最多有几个客房都被规定得一清二楚，这种“无害于他人”的事也不准干，这仅仅是“法律对可能损害他人的行为设置某些限制”吗?多年来排名世界第一的自由经济体香港，最高行政长官在自家院子里挖个地下室，并未见损害任何他人的自由，不是一样依法要被拆除吗?

而对这些基本事实，不是去修正我们过去对西方市场经济中自由的肤浅理解和片面介绍，相反非要说这并非不自由，只是受限制的自由，介绍西方开发建筑不自由是成了“鼓吹剥夺和奴役的怪论”，这种对市场自由主义的虔诚是否已经有点宗教化了呢?

(二)土地所有权和开发建筑权的分离，意味着什么?

周其仁：分权管制，不等于把私权变成公权

我只是对以下“中国式的概括”存疑——“西方各国都通过立法形式将土地开发建筑的权利与土地所有权分离”。何谓“分离”?难道在分区管制法之下，土地以及其他资源的产权真的就被废除了吗?或者虽然产权外观尚存，但内涵却已经面目全非?——土地主人对盖什么建筑、盖多高多宽、以及可以在建筑内从事何种经营活动，统统无权过问，一概转成了“公权力”?

没这回事。证据就在“建筑不自由”论者高举高打的“欧几里德”诉案。那是1926年美国俄亥俄州克里夫兰市郊区，一个叫欧几里德(Eu-clid)的村子，为防止城市工业向本村的蔓延而做出了分区管制。村内一家私人企业(Ambler　Realty)拥有68英亩土地，被规划成三种不同的用途，相应的建筑及高度也受限。由于其时工业用地市价很高，限制搞工业，意味着降低了土地价值，所以Ambler起诉Euclid村，要求判地方政府取消分区管制，或对管治造成的损失做出赔偿。该案在地方法院胜诉，但最后上诉到美国最高法院，被裁定包括对私人土地的规划维护了“公共利益并不违背保护私人财产”的宪法原则。同时，最高法院也否决了土地所有者的补偿要求。

这个判例到底说明了什么?首先，Ambler可以诉 Euclid，其实正是前者拥有私人土地权利的体现。说“分权管制不等于土地充公”，就是根据这一点。要是分区管制真把私权变成公权，还有Ambler什么事?人家起诉且被层层法院受理，那个权就来自土地私权。你我想去诉，诉不了的吧?因为不拥有那块土地的私权。

华生：土地所有权与开发建筑权的分离，不是所有权的取消

尽管这里周其仁教授故意把他反对的观点推向极端，但对他恐怕还是没有多大帮助。因为很显然，我们说的土地所有权与开发建筑权的分离当然不是所有权的取消，只是说土地所有者不像其他财产所有者一样，可以拥有财产的全部使用利用权，其使用权中的开发建筑权被分离出去变为了公权力。所有者在自己土地上搞开发建筑，也不能任凭自己的意志。除此之外的全部产权包括现有建筑状态下的使用权当然全部是土地所有人的。没有任何人说分离就是“废除”产权，当然更“不等于土地充公”。不过，如周其仁教授所说的盖多高多宽、以及在建筑内从事何种经营活动，土地主人确实无权决定(周其仁教授说的“无权过问”显然又是一个故意极端化的措词)，而要听命于当地市政当局乃至居民小区的意见。几乎所有在发达国家有房子、想在自己土地和房子上动点脑筋的人都可以告诉你，绝不是“没这回事”，而是确实这么回事。

(三)土地配置靠规划、不靠市场?

周其仁：城乡规划，应以市场机制为前提和基础

在实践上，看来也只有坚持用市场机制来配置城乡的土地与空间资源。要市场起作用，就要清楚地界定各方分立的权利，包括政府为了公共利益征购土地物业的权利，以及恰当抽取税收的权利。但无论是征购还是抽税，发挥市场价格机制都应是基础和前提。

《英国城乡规划》的第一作者卡林沃斯(Barry　Cullingworth)教授于2005年谢世。该书的最新一版即第14版，于2006年问世。这部凝结着一代学人心血的鸿篇巨制，对规划的本质有如下结论：“规划是在一个‘市场理性(market　rationality)的经济体系内运作，而市场理性可能与一些规划理论所推崇的理性不同乃至有所冲突”(第1页)。究竟谁拗得过谁呢?至少“英国战后最大的变化是从‘积极的规划’转向一个更有市场意识(有时是市场主导)的规划方法”。(第12页)如果聚焦于1947年到1950年代的英国规划的转变，我们甚至可以说：“规划由此成为市场的仆人(从某种意义上说，只有当市场运作时，规划才开始发挥作用)。”(第30页)

对这些基于翔实研究的结论，不妨录以备考。以为“城乡规划”天生就是市场的对立物，或至少也是让市场发挥作用的前提的论点，是不是也应该接受重新思考：握有法律强制力的城乡规划，本身又以什么为前提和基础?

华生：什么靠规划，什么靠市场?

在现代社会中，由于土地所有人不能自主改变土地用途，也不能随便搞建筑盖房子，而必须符合规划和取得规划许可，因此“土地资源的一级配置是由规划决定，而不是由市场决定”就不是一个理论或观点，而是一个事实陈述。

尽管如此，我并不同意被周其仁教授简单贴上“土地配置靠规划，不靠市场”的标签。因为其一，这里说的是土地一级配置，即改变土地用途的基础配置，并非在给定用途下的配置。我们知道，在给定用途特别是既成建筑的二级市场上，土地和建筑的分配，是市场在发挥决定性作用。其二，即使是土地的一级配置，也要反映市场的需求和变化。脱离了市场和社会需求的规划，必然会付出高昂的代价。因此，握有法律强制力的城乡规划，本身要以市场为前提和基础，这一点毫无疑问。这说明越是在现代社会中的规划地位上升，规划越要提高民主性、科学性。发达国家的规划都要由代表民意的立法机构批准方为有效，法院也是依立法机构而非行政机关的意见来判定征收私产的公共利益属性，道理就在这里。

但是应当看到，规划再民主再科学，法院再独立再公正，它也是根据民主或集中的政治决策程序而不是按产权人的市场交易规则运行的。现在中国的土地利用规划和变更、执行确实存在很大问题，这需要的是大刀阔斧地去改革改进政治决策程序。特别是我国的土地财政制度把政府的规划权与政府的收入和利益混为一谈，破坏了政府的独立性和公信力，这就迫切需要改革土地财政。但是我们显然不能因此就回避问题的真正所在，只看到一个政府存在规划权的滥用，就想当然地将土地的开发建筑界定为产权人的私权利，把发达市场经济国家并不存在的土地开发市场化当作改革的目标。按照这条路子，小产权房自然合法化，绝大多数至今老实守法、没有开建小产权房的地方和人们都会放手去建，城镇居民的违建只要邻居间妥协就可发展，这就必然全面破坏和瓦解中国本来就很薄弱的规划管治的法治效力。如果这样，在城市化转型期对土地开发建筑权混乱的抢夺，就会造成我们在许多法治严重缺失的发展中国家看到的现象：土地资源特别是其城市化升值的分配严重不公不均，国家经济、城乡的生态和人居环境不断恶化又难以自拔。

这是为什么我在与天则经济研究所课题组商榷的文章中开宗明义的指出，土地的开发建筑不能走上另一极端，“如果以为市场经济和私有产权就是我的土地我做主，并以此来设计我们的土地制度，那就完全走错了方向。”

(四)“小产权房”都是非法的吗?

周其仁：华生“非法”帽子漫天飞

我的不同意见在两点，其一是华生宣布的，小产权房“都是违章建筑，从而都是不合法的”;其二是他试想的，“如果农民建的所谓小产权房可以合法化”，天下终将大乱的那些推论。本周我们先谈第一点吧。

为什么小产权房都是非法的呢?华生的论据分两步：第一，“农民这么做从一开始就不可能得到‘规划许可’。因为农民的绝大部分土地是农地，是规划用于农业耕种生产的，肯定不能用来建房，更谈不上出售”。第二，既然未得到规划许可而建房，当然就属于“农民在集体土地上违规自建的住宅”，所以“从法治的角度看，……都是违章建筑，从而都是不合法的”。

这里可错大发了。容我这么问吧：中国的农民、农地、农民自盖的住宅、可出租可出售的农房、以及集体土地、在集体土地上由农民自盖可出租可出售的房，打什么时候开始就有的?华生先生特别钟意的“规划许可”，又是打什么时候才开始有的?如果前者在先，后者在后，按所谓“真正的法治”，可以高举正月十五之法，宣判正月初一的行为“都是不合法的”吗?

………

当华生先生义正辞严地宣布“小产权”一律非法的时候，不知道他心目中有没有一个大概的估计，究竟我们这个国家有多少“非法的农地农房”是在他以为可据之法出台之前早就存在了的?那些他以为足以判人家非法的法律，到底所禁为何物?来龙去脉如何?与传统与现实的关系又如何?不管三七二十一，东一榔头西一棒子地美国英国香港(读后令人满篇生疑，我已略作辨析)，完了就“非法”帽子漫天飞，算哪门子“真正的法治”呢?

华生：小产权房的建造和交易，确实是违法的

那么，今天这种建造在农村集体土地上出售的住宅俗称小产权房，是如周教授所说，为还没有法律规定时就早已大量存在，还是在法律明确禁止后才开始出现的?其实研究这个问题的周教授应当比我们还清楚。在他自己也提及的1986年出台生效的《土地管理法》原文中，就有“各级人民政府编制土地利用总体规划。”(15条)“乡(镇)村建设应当按照合理布局、节约用地的原则制定规划，经县级人民政府批准”，“农村居民住宅建设……，应按照乡(镇)村规划进行”(37条)，“农民居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”(38条)，“农村居民未经批准或者采用欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋”(46条)。

很显然，现在人们所说的小产权房，恐怕极少有1986年之前建造的，也没有申请规划、由县一级人民政府批准，更谈不上符合省、自治区、直辖市规定的住宅用地标准。而且如果从更长的土地利用的历史发展过程看，并非是如周教授的文章标题那样“规划出错催生市场”，而是如周教授本人在其他地方描述的，在古代农业社会中，并没有什么土地利用的管治，规划管制只是到了现代工业化城市化社会才出现的新事物。如在西方也只是到19世纪中期以后的西欧和20世纪初的美国，才由市场化发展中的市场失灵和公地悲剧催生了规划，而规划的出现和存在既规范了市场行为，又必然会导致法外违规逐利的非法现象的涌现。

管治为什么会催生违法?道理也很简单。土地利用管治之前，土地如何利用使用大体是产权人或权益人的事，做什么都可以，无所谓违法，就如海关建立之前不存在什么走私不走私一样。但有了管治，多数人因管治而行为受限，破坏管制的法外行为就有了特别的收益和强烈的逐利动机。走私是这样，违建也是这样。这并不因为法外自发逐利行为的普遍就获得了什么道义基础，更不因其也算民间自发的“市场行为”就应当得到承认和“合法化”。

至于周教授将我对小产权房的批评斥之为“非法帽子漫天飞”,这一点对我来说倒并不冤枉。因为小产权房的建造和交易确实违反了一系列的法律规定。

(五)农地农房入市，会天下大乱吗?

周其仁：允许农地农房入市，不会天下大乱

读者当然知道我持否定的观点。道理呢，容我分两个层面来述说。

第一层面，城地城房入市多年，天下没有大乱，为什么农地农房入市，天就会塌下来呢?是的，我国土地的市场化配置再城乡之间分岔而行，等于做了一个对照实验。城市土地也是地，城市房屋也是房，过去也被禁绝于市场之外，不过等到城地城房双双入市，天下大乱了吗?

譬如说，我们就没有看到过，城镇居民有了连房带地的合法转让权，就因贪恋钱财卖房卖地，然后自己沦落街头，成为无家可归分子。个别家庭遇到不期之灾，卖房的事可能有。不过即便出现那种情况，我们还是要称赞土地房屋可以公开转让的市场制度，因为它提供了一条变现的途径，可以帮业主应急。乡下人不是一样吗?有地有房，仅限占用之权，急需时不能变现，市价好时也不可以增值一把，比较一下城乡居民家庭财产性收入的差别，把权衡利弊的权利交给老百姓，不是更好吗?

第二层面的道理，我以为更有力——在一些农地农房已经入市的地方，也没有天下大乱，更没有天塌地陷。对农地农房入市，像古时那位杞国人一样，忧天地崩坠，废寝废食，有必要吗?

其实，农地农房入市，在我国早就不是罕见现象。读者中总有光顾过“农家乐”的朋友吧?何谓“农家乐”?还不就是郊区老乡开在农房里的生意。上世纪80年代到成都出差，看到墙上涂有“点杀”广告，不解其意，请教当地人，才明白就是农家养鸡养鸭养鹅养鱼，招呼城里人去消费，“点哪样、杀哪样”，吃喝之余围起一桌打麻将，是成都人的最爱。也有出租农房给其他人经营农家乐的，当然也不是“悬空寺”，连宅基地也一并租了去的。讲到底，都是入市的农地农房，也是“非农业用途”。真有什么问题吗?活跃城乡市场、繁荣内需，乡镇抽点税和管理费，皆大欢喜，无须大惊小怪。

华生：小产权房合法化，能想象的结果必然是“国将不国”

许多小产权房拥趸者主张的，小产权房合法化就是过去合法了，以后也合法。集体土地的农民可以自己决定做什么用途，建什么房，让市场调节农民的房屋供给。这样做在逻辑上倒是前后一致了。但可以想见的是，这样一来，全国绝大多数城市邻区的村庄和农民，过去没有像太玉园、宏福苑那样在自己的村子和土地上建起上百幢高层住宅楼，显然是过于老实吃了大亏，今后自然会迎头赶上，没钱也不愁开发商上门合作。不必负担城市公共设施投入的小产权房会建到自己的盈亏平衡点才停止下来。农民可以放手建房，城市居民的建房权利自然也不能剥夺。这种由产权人我的土地我的建筑我做主、由市场去调节住房和城市建设布局的例子，发达国家也没见试过。能想象的结果倒可以借用周教授的话，必然是“基本秩序都维持不了，国将不国，麻烦就大了。”

因此，集体土地不是自主盖房的通行证，况且许多拿集体土地说事的人，其实恰恰对集体所有制最不感冒。对法治社会来说，无论是什么所有制性质的土地，违反了土地用途规划和建筑规划的房子，就是违章建筑。对违建，只有依法处罚和善后处理，没有合法化的问题。处理的法治原则只能是让守法者不吃亏，违法者不得利，才能以儆效尤。中国如此，外国也是如此;现在应当这样，将来更会这样。唯其如此，中国的法治建设才能越来越有模样。

最后要说一句，关于周教授一再离题大谈的农地农房入市，倒确实与小产权房违建性质完全不同，是符合改革和市场经济发展目标的题中应有之义，从方向上说我并无异议。只是农地农房入市，其中也有许多误解暗礁、不可一蹴而就，否则也会事与愿违，造成混乱。当然那是要另外开篇去讨论的问题了。

(六)农地入市，入的是什么市?

周其仁：“农地农房可以入市”，全盘就活了

化繁为简，为建立城乡统一土地市场，待革除的法律障碍只一条，那就是1998年写入《土地管理法》的“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。改写也可，把“不得”改为“可以”，全盘就活了。理由讲过了：有违宪法准则(“土地的使用权可以依照法律的规定转让”)，有违法治精神(“法律面前一律平等”)，又没有可靠经验的支持。迄今为止无论哪个地方的先行先试，都没显示“集体土地依法转让”会导致天下大乱。

也讲清楚了，“农地农房可以入市”，不等于“非入市不可”。既然法定为农民的财产权利，转不转、让不让、以什么形式转让，都要在权利人自愿的前提下由交易各方在市场上决定。不少朋友担心，农民进城失败，回家无房无地怎么办?我的回应，农民自己不担心吗?凡担心的，没把握的，有权不转就是。但是反过来，有把握在城镇站住脚的农民，也一律禁止他们的房地入市，则是不恰当地剥夺了他们的正当权利。

华生：农地入市，只能是入农业土地的市

与周教授声称的相反，农村土地由权利人自己可以用于或出让用于非农建设，不仅在农村土地集体所有的中国，而且在当今世界上各个实行包括土地私有的多种土地所有制的法治国家，都不是“宪法原则”和“法治精神”，“又没有可靠经验的支撑。”因为每个国家都有土地的用途管制，因而产权人不能将即使是自己的私有农地用于或转让用于非农建设。

试想西方的城镇包括如伦敦、纽约这样的特大城市近郊，一眼望去都有大片的农地、绿地，一问大多是私人所有的土地。我在英国曾经居住的伦敦西郊，相邻的农地与可用于建房的宅地，价格相差可至千倍。面临近在咫尺寸土寸金的非农建设用地，这些土地权益人显然不是可以将土地用于或转让用于非农建设而不做，而是法律和规划管治禁止他们这么做。在人少地多的美国，除了在上世纪初就开始了土地的分区规划管治，还在1981年专门通过了“农地保护政策法”(Farmland ProtectionPolicy Act)。在人多地少的东亚，要求就更严格得多。日本《农地法》第四条直接规定，“农户未经许可擅自将农地转为自家住宅用地的，终止建筑工事，地面建筑物拆除及复垦费用由本人负担，视其情节处以3年以下有期徒刑并及300万日元以下罚款”。台湾当年则在严格的土地用途管治下，有“农地是粪土，市地是黄金”的说法。显然，如果世界上所有先行城市化的发达国家和地区，都有土地用途的严格管治，我们怎么可能在没有任何理论和经验支撑的情况下，放弃土地用途管治，允许土地权益人自行决定与转让土地用于非农建设呢?

因此，农地入市只能是入农业土地的市。而我们知道，农地限于农业使用的流转，至少从1980年代后期就得到允许。这些年来农业土地经营权即土地使用权的流转更是得到法律支持乃至政策的大力鼓励。有统计数字说全国农地的流转量已经超过全部农地的四分之一。可见当下农地流转入市不仅并无障碍，而且简直被热心者特别是一些乡村干部搞成了政绩和潮流。但是，周教授及许多人希望农地能流转成非农建设用地，成为土地权益人可以自由选择的权利，则无论在中国，还是在国外发达的市场经济国家，显然都不现实。

(七)用什么来“帮衬人转”?

周其仁：房转地转，帮衬农民转向城镇

农房农地可入市，别无伟大意义，无非就是给进城农民多一点帮衬。我是1993年第一次访问北京大红门外“浙江村”时，感悟到这一点的。当时十数万温州及多地的农民迁徙到此，做出口俄罗斯的服装生意。无一例外，他们居住、工作的场所，都是京郊农民的农地农房。事后才知道，“农民集体土地不得买卖、出租、转让用于非农建设”的法条，当时就已经写在了上层建筑的墙上，幸亏底层社会——那可是天子脚下，距天安门直线距离不过4公里——不听那一套。那分明已经改成工业作坊的农房，当然不是外来农民背到首都来的。本地农民把“多余空间”让给外来农民，也不是无偿的义举，而是收了房租地租，属于“市场转让”的行为。至于生产出口服装，明显不是“农业”，而是“非农产业”。至于北京农民把农房连同其下的农地一起租给外来农民搞非农生产，算不算违背1998年土地管理法“不得”之禁令，我当时的访问手记里无人提及。上天保佑，说说就算说过了的法条，还真没有妨碍生产力。很明白，离开农房农地转让的帮衬，大红门外的故事只好另写了。

撇开短租、长租及买卖的形式差别，农房农地入市早就在我国城镇化的现实世界里存在。迄今为止，几亿常住城镇的农民，绝大多数并没住进城镇国有土地上的商品房(俗称“大产权”)。住不起商品房的农民打工仔，背不来老家的房子，只好退而求其次，在城镇入市的农房农地里先找一块落脚之地，挣到了收入再谋其他。现在有人主张禁止城市范围内农地农房的转让，知不知道有多少进城农民将因此流离失所?扬言农房农地入市将天下大乱的英雄豪杰，找个地方认真实验一把，看看究竟哪种政策选项真会搞得天下大乱，好不好呢?

2007年以后，在成都、重庆、天津、长沙、嘉善、温州、南海、深圳等地的调查访问，让我在知识上大开眼界。原来农房农地入市，不但让地处大都市圈内的农民有机会先富起来，帮村外来农民工得到一块落脚之地，而且可以直接帮衬向外迁移的农民，让他们在自带劳力进城之余，也在老家入市农地农房的“财产性收入”中，多少分得一杯羹。房转地转，帮衬农民转向城镇。这等好事，挡是挡不住的，还是顺势而为，把城乡之间的市场大门打开吧。

华生：农房宅地的流转，不是今天的当务之急

农房宅地的流转虽然是市场经济的必然和改革的目标，但既不是今天的当务之急，也需要一系列条件的配合才能成行。今天首先要解决的，一是帮助那些已经人转而且希望永久落户的农民如何在就业城镇安居，以及对于他们自愿退出的承包农田和农房宅地有一个保底的收购安排。二是对于希望下乡居住或置业的富裕城镇居民，开出“归农”的门槛和路径，以及在已经规划成熟的包含非农居民的乡村聚集点开启外来居民购买住房的通道，循序渐进地实现乡村地区住房和宅地的市场化交易。而在我看来，这二者之间，移居农民市民化是城市化转型社会的主流，因此农民工及其家属在就业城镇的安居融入，比富裕市民的下乡置业，要优先和重要的得多。

说到这里，应当看到，我与周其仁教授在当今社会的主流应是如何解决“人转”的问题上不仅没有分歧，而且在方向上完全相同，只是在用什么来“帮衬人转”上认识和路径不同。然而，怎样和用什么途径来实现人转，恰恰是所有发展中国家能否成功实现城市化现代化转型的中心一环。这样我们就真正开始到达全部问题的核心：究竟什么样的土地制度安排才最有利于实现“人转”和中国的现代化转型?

(八)小产权合法化是方向吗?

周其仁：从“盲流”到“小产权”

围绕“小产权”的争议，让我想起当年“盲流”问题的热闹。那也曾经是一个含混、带歧视性、侮辱性的称谓，锋芒所向，直指那些离土离乡进城经商务工的农民——“盲目流动人口”是也。同样非法帽子漫天飞，说到耸人听闻处，甚至拿“流民造反”去吓唬政治家。实际情况，是本来根本就不需要那么多农民的国度，在工业化、城市化提供新机会的条件下，开启了“人往高处走”的大门。那是国民经济发展的重大机会，也是诸种束缚松绑的社会解放。若问“盲流”问题后来怎么解决的?还不是形势比人强，说着说着谁也不好意思再说了，因为大家都明白，原来那就是“人的城市化”!大批农民自由转行的权利得到承认，城市化大潮就势不可挡。回看当年“盲流”问题之消失，说明城乡打通的劳力市场化、产品市场化皆不可阻挡。既然人可转，农房农地的流转怎么挡得住?放眼远望，还是稼轩之句最好：“青山遮不住，毕竟东流去”。

华生：对违建的小产权房，应依法处理

问题恰恰在于，小产权房，或者更准确地说，所有在集体土地上(其实在其他土地上也一样)违反土地用途管制或违反房屋建筑规划管治的违建，与当年的“盲流”或土地家庭承包的性质都截然不同。因为人的自由流动与迁徙是公民的基本权利和市场经济的必然要求。而土地家庭经营是迄今世界上最普遍最成功的农业生产方式。但违法违规的违建则不同，法治社会越健全、市场经济越发达，任何土地包括自己私有土地的空间建筑自由就越受到严格的规划限制。如前所述，规划本身可能存在缺陷、存在问题，需要反映市场需求，但这只能通过民主程序和科学决策程序去解决，而不能助长和鼓动用普遍的违规违法去破坏规划破坏法治，那样只会使社会陷入更大的混乱和不公正之中。正因如此，集体土地、农民或小产权都不是能为违章违建正名的理由。从经济学本质上来说，任何违建都是利用个人成本与社会成本的差异，以损害社会总福利为代价而谋取个人利益的扩张，因此永远也不会成为改革的方向。

······

当然，我已反复说明，对小产权房违建的依法处理，并不意味着简单化。特别是对那些购买小产权房作为自住房的无房户，但也要补齐购买时小产权房与商品房的差价。对违规建设者和非自住房的购买者，更要从严处罚。总之，只要坚持“守法者不吃亏，违法者不得利”的原则去处理，小产权房的情况再复杂，也可以逐一化解，从而成为法治社会建设的重要一环。

(九)笼外的老虎是否喂得?

周其仁：笼外的老虎喂不得

我的第三重疑虑是，即便是在“法治的市场经济”里被证明是正确之举，直接引入当下的中国，会不会发生“橘生淮南为橘、生淮北为枳”的畸变?以华生特别热衷的“公权力”为例，不论发达国家的城市事务有多少项的确交付给了“公权力”打理，也不论公权力在那里承担着多么重要的、先进的和了不得的职责，但凡要搬到中国来落地，就不能不打量一番此地“公权力”之现状，看能不能承载得起建言者所热切托付之重任。

华生并不是久居海外、对国内情况很隔膜的华侨。本节开首引用的文字，表明他对当下中国“公权力”之现状，有着入木三分的理解。问题是，明知此“公权力”有效约束极少、“绝对自由”很大，在很多情况下常常不过就是“掌权官员的私权力”而已，为什么还是情有独钟，一而再、再而三地呼吁强化公权力在城市化中的作用?其论据，翻来覆去就是“真正的法治市场经济”，“公权力”在配置土地和建筑中起决定作用，所以转型中国非照章办理不可，否则“土地制度改革就会走上更大的弯路”。不知读者有何感受，听在我的耳朵里，这个主张不啻是说“人家喂老虎，咱为什么就喂不得?”——问题是笼中虎喂得，笼外虎也是喂得的吗?非要喂，请君先把老虎关进笼子再说!

这里有一个实质分歧。对转型中国权力体系公不公、私不私的困境，华生看到了，我也看到了。华生对此主张“沿着法治轨道去规范政府和官员行为，去约束公权力”，我对此没有半点不同意。下一步是实质性的分叉：在法治轨道还不能有效规范政府和官员行为的现实条件下，华生仅根据“真正法治”如何如何，就赋予此地“公权力”也如何如何;对这点我实在没法同意。或许哪位高手有孙悟空的本领，拨根毫毛吹口气，“真正的法治”就要多少有多少。那敢情很好。就怕不过幻觉使然，错把他乡当故乡，看如何收得了场?

华生：“笼外的老虎喂不得”，是中国特殊论

本来国情论和中国特殊论是本土派的武器，到西方学习过又主张市场自由主义的人一般是不屑的。但是，周教授深知，只要打出反对扩张公权力的旗帜，中国特殊论也可派上用场去捕获大众情绪。果不其然，周教授诘问，你华生明知中国公权力的行使有诸多问题和缺陷，还要强调规划的作用去扩张政府公权力，且不说经济学的道理，这首先就是政治不正确。用周教授的话来说，你认为国外法治市场经济中用公权力配置土地开发和建筑权，转型中国也就非照章办理不可，“这个主张不啻是说‘人家喂老虎，咱为什么就喂不得?’——问题是笼中虎喂得，笼外虎也是喂得的吗?非要喂，请君先把老虎关进笼子再说!”也就是说，你华生不能先解决民主政治问题，就请老老实实闭嘴!

我的回答是，从发展中国家的一般情况看，就是咱从明天早上开始政治体制改革，要建立起成熟运转的民主政治和公权力的有效约束，恐怕也得几十年时间，难道我们今天就只有等待或者都改行去搞革命搞政治?换个角度说，经济学不就是在各种约束条件下求解的吗?发展中国家公权力约束不到位就应该去乱试发达国家也做不了的土地开发建筑权市场配置?无论怎么搞乱了都比现状强?

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二战后唯有东亚模式的国家和地区，虽然也是公权力约束不力的发展型政府，却通过强有力的规划执行和对城市化土地增值涨价归公即社会分享的再分配，经过短短不足半个世纪，完成了社会转型和进入高收入行列，成为二战后发展中世界成功的罕见典型。可见强势政府在转型社会中也是有利弊两面，并无需一味排斥，利用得好，也有其优势。文明发展有阶段性。在经济落后、法治社会尚待建立完善前的丛林生态社会，只知道反对难以约束的老虎这个公权力，变成个弱肉强食的豺狼世界，事情只会更糟。反之，经济发展、城市化顺利转型、市民阶层发展壮大成为社会主流，狮子、大象等制约的力量都起来了，又何愁老虎能跑到民主法治社会的大笼子之外?

网载 2015-08-23 08:41:25