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　　我国证券市场是一个新兴的、正在快速成长的市场，随着社会主义市场经济体制的建立和资本证券化步伐的加快，我国证券市场在国民经济中的作用愈来愈重要。但正如众所周知的那样，这一新兴市场在快速成长的同时，在管理手段、监管体制等诸多方面还存在着这样或那样的缺陷。因此，对证券市场进行规范化管理，就成为我国证券市场进一步健康发展的前提。
　　　　　　一、我国证券市场监管框架
　　（一）中央监管机构
　　中国证券主管机构是国务院证券委员会，它由国务院14个有关部门、最高人民法院和最高人民检查院的负责人组成。其主要职责包括：组织拟订有关证券市场的法律法规草案，制订证券市场政策方针、发展计划、年度计划，指导、协调、监督、检查各有关部门与证券市场有关事项及对期货市场试点工作进行指导、规划与协调，审核申请设立的证券交易场所，等等。
　　中国证监会是证券委的执行机构，与证券委合署办公，是国务院直属事业单位（见图1）。它对证券市场、证券业实施全过程、全方位的监督、管理。它的法定主要职能有：(1)起草证券法规；(2)监督管理有价证券发行、上市、交易；(3)对证券经营机构，证券清算、保管、过户、登记公司，投资基金经营机构和证券从业人员的业务活动进行监管；(4)会同有关主管部门审定从事证券业务的律师、会计师事务所，颁发证券从业许可证；(5)监管上市公司（包括上市公司的并购活动）；(6)对境内企业直接或间接向境外发行股票和上市行为进行监管；(7)监管证券交易场所的业务活动；(8)对证券市场违法行为进行调查、取证，并对违法行为人给予行政处罚。上述职能非常全面，但由于其现有工作人员编制只有150人，所以监管功能发挥受到很大抑制。同时，由于中国人民银行还负责证券机构的审批，这就意味着对于证券中介的监管权限在两个部门中被分隔开来。
　　（二）地方证券监管机构
　　各省、自治区、直辖市证券管理委员会（实际就是体改委，与中国证监会无隶属关系），代理各地方政府管理本地证券市场，在业务上接受证监会的指导。其中沪深交易所所在地的上海和深圳，分别由当地市政府建立了上海证券委和深圳证券委。以上海证券委为例，它的委员单位在：上海市人民政府、上海人行、上海计委、上海体改委、上海财政局、上海市审计局、上海外商投资委员会，上海市司法局、国有资产管理局等9个单位。它通过上海证管办执行监管职能。上海证管办主要负责监管现有上市公司和公司的首次发行；监督上市公司的辅导期工作；监管B股市场、推介新的金融工具；管理B股经纪商、颁发交易许可证；处理证券纠纷（由于缺乏法规条例，一般采用道义劝说、调解方式）。
　　（三）现行监管框架的评介
　　我国现行证券市场监管体系的最突出问题就是多头管理，政出多门。中央和地方各管一块，不同品种的证券市场管理者不同，甚至一种证券的一、二级市场之间就有不同的管理者。证券委和证监会是中央主管机构，地方人民银行在市场监管上颇有影响，财政部介入市场管理，地方政府在交易场所的管理上也拥有很大的权利。（见图2）
　　附图
　　1.证券委、证监会
　　证券委名义上是主管机关，但由于不是国务院的部委或总局机构，只能起协调作用。而作为其执行单位的证监会由于现行组织结构所限，监管的权威和效力无法充分发挥；(1)它没有分支机构，现有地方证管机构与其没有行政隶属关系；(2)它无权批准设立证券经营机构；(3)证监会是事业单位编制，履行监管职能时权威不够。已有这样的例子，证监会对违期事件加以处罚时，违规者拒绝执行。（例如，1995年的山东渤海案）。
　　2.中国人民银行
　　虽然1992年以后，人民银行已不再是证券市场的主管机关，但它仍然负责审批金融机构。这意味着证券机构在审批和经营管理上受人民银行和证监会的双重领导。中国人民银行还负责管理债券交易、投资基金。
　　3.其他中央政府机关
　　国家计委平衡、编制证券计划，财政部负责国债的发行以及归口管理注册会计师和会计事务所，国家体改委负责拟定股份制试点的法规并组织协调有关试点工作。
　　4.地方政府
　　由于缺少一个集中的、权威的中央主管机构，地方政府在本地区证券管理中占有重要的地位。尤其是上海、深圳市政府和证监会一起管理沪、深证券交易所。
　　我们认为中国证券市场管理体系中，除了多头管理、政出多门以外还存在着不少的问题。值得注意的是证监会的人员编制严重不足和缺少足够权威去落实其监管措施。很显然，在证监会和地方监管部门之间存在着重复监管的现象。而监管职责在证监会和人行之间的分割，又导致某些监管领域落入夹缝之中。对于市场的某些部分，尤其是对证券商和机构投资者，事实上缺少监管。这就要求各监管部门之间加强协调和配合。例如，1994年证监会为支持股市颁布了包括给证券公司融资的三大政策，由于人民银行当时正在紧缩银根，融资不得不告停。这严重损害了监管者的信誉。
　　附图
　　　　　　二、我国证券市场的自律监管现状
　　当前，我国有许多证券业机构被称为自律管理组织，如深、沪证券交易所、联办、中国证券业协会、STAQS、NETS，可实际上，没有一个可以有效履行自律管理职能。
　　（一）深沪证交所
　　我国现有的两大证券交易所——深交所和上交所采用的均是会员制的组织形式。1996年，国务院证券委发布《证券交易所管理办法》，这是我国对证券交易所进行规范管理的行政法规依据。按照该《办法》的规定，我国的证券交易所不以盈利为目的，为证券的集中和有组织的交易提供场所设施，并履行相关职责，实行自律性管理的会员制事业法人。
　　证交所的自律管理职能主要体现在：对证券交易活动实施监管；公布即时行情、按日制作证券行情表，就其市场内的成交情况编制日报表、周报表、月报表和年报表，并及时向社会公布；监督上市公司按照规定披露信息，并对上市公司董事会监事会和高级管理人员持有上市公司证券情况进行监督。
　　目前由于我国股票发行采取额度控制、实质审批的原则，证交所在上市管理方面权力有限，加上面临交易场所间的激烈竞争，相互争抢公司上市，造成上市监管形同虚设。对公司上市后的市场责任、市场行为监管也未得到充分强调，由于缺少人员，无法进行调查探访，以发现会员和上市公司的违规和可能存在的违规行为。证监会前几年将监管上市公司信息披露的责任委托证交所担当，但交易所明显没有很好履行职责，市场信息披露混乱，上市公司报表公布极不规范。事实上，由于证券交易所在税收和资金头寸上成为地方政府的重要财源，其自律监管功能受到地方政府非规范性干预的挑战，从而造成交易所的自律监管作用明显薄弱，甚至成为市场秩序混乱的源头之一。（见图3）。STAQS、NETS系统由于规模偏小，发展方向未定，其自律监管的作用体现很少，至多是对其交易系统加以管理。
　　附图
　　（二）中国证券业协会
　　中国证券业协会是受证券主管机关领导和指导的，由证券经营机构组成的全国性的会员组织。证券经营机构必须加入证券业协会。未加入证券业协会的证券经营机构不得营业。
　　证券业协会的内部管理机构包括会员大会、理事会和监事会。其中会员大会是其最高权力机关和决策机构。证券业协会的高级职员由会员选举产生，由主管机关批准。
　　证券业协会设立主要是为了保证证券发行和交易的公正进行、保护投资者利益，促进证券业健康发展。基于这个目的，其主要职责是：(1)根据有关法律规定，或主管机关指示，制定自律性的章程或规则，进行行业管理；(2)协调证券业与其他行业的关系；(3)代表会员共同利益，反映会员愿望和要求，为会员提供必要的服务；(4)协调会员之间及证券业内的关系，解决会员之间，会员与客户之间的纠纷；(5)监督、检查会员行为，对违反法律和协会章程的会员给予纪律处分；(6)收集及整理证券业信息，进行统计分析；(7)就证券业的重大问题向主管机关提出建议或报告。
　　中国证券业协会是作为行业自律性组织，而建立起来的，但在成立之初，其组织领导体制是半官半民的，决策层次的会长、副会长主要由国家有关部委领导担任、对照协会民间自律组织性质的要求极不规范，造成其在履行自律监管职能方面进展缓慢，成效不大。它现时首要的职能是培训从业人员，其主要存在如下问题：(1)证券业协会的权力和职责没有真正到位，从而难以依法实现自律；(2)证券业协会体制不顺，证券交易所作为证券业协会的会员，导致自律组织重叠；(3)未能较好地处理证券经营机构与证券业协会的关系。证券业协会不能反映会员的利益和要求，不能对违法违规证券商给予必要的惩戒。证券经营机构并不把证券业协会视为自律组织；(4)证券市场的政府监管过于刚性，使得评券经营机构的自律监管并不现实。
　　　　　　三、理顺和健全我国证券市场的监管机制
　　任何一个监管机制的设计都是为了营造一个公正和高效的市场。一个好的监管机制应该能够有效培育市场信心。世界上没有一个统一完善的监管模式可供我们照搬，我们需要做的就是借鉴海外一些普遍接受的做法（参见表1），同时结合我国证券市场实际来设计一个我们自己的证券市场监管机制。
　　关于证券市场监管，一个普遍接受的核心原则是保护投资者和股东的权益。虽说西方学术界还流传着“买者自行小心”的格言（即投资者对自己的买卖决定负责）。可是由于证券市场存在着信息的不对称分布，投资者往往处于信息弱势的地位，这样，有可能遭受信息优势者（如公司、证券商）的欺诈。从这一点来看，可能最好的保护投资者的措施就是强制公开信息披露了，即保证投资者能及时得到有关证券详细而准确的公司情况和交易信息，从而清除信息不对称。我国证券市场现代化的电子通讯在硬件上完全能够保障市场公开的需要，关键是监管机制如何落实了。
　　作为一个新兴市场，我国证券监管机制设计时，还应考虑到促进市场发展问题。监管机构除了保护投资者，还应同市场参与者一道去促进证券市场的效率，营造一个高质量的市场。
　　附图
　　透析我国证券市场的发展与现状，我们认为：建设适合我国国情的证券市场管理体制，就是在正确处理政府与市场关系的基础上建立完善市场调控、监管体系。应当正确处理四种关系：(1)国家证券主管机构与其他相关部门之间的关系；(2)中央证券主管机构与地方政府的关系；(3)政府监管机构与证券市场的关系；(4)政府监管与证券市场自律的关系。理想的证券市场管理体制是在中央集中监管下充分发挥证交所和证券业协会的自律管理功能，综合运用法律和市场调节手段实行统一管理与市场自律相结合的体制。（见图4）
　　（一）建立集中统一、高度权威的证券管理机构
　　中国证券市场监管方面最大问题，就是监管的多元化和无序化。证券市场的监管应由一个主管部门施行。以克服诸多部门共同管理，权力上相互摩擦、责任上相互推卸的低效率体制，以克服割裂统一证券市场的弊端，排除法律法规政策不统一、市场运行不规范的流弊。在适当时机，将国务院证券委和中国证监会合并起来，按照证券大法，成立国家证券管理委员会。
　　1.它应是高度权威的政府部门。可考虑向人大负责，由至少9名委员组成，他们可由国务院总理提名，人大常委会任命，任期4年左右，只可任一届，实行分期转换制，每年转换的人数不超过3个。委员应是专职的，不得兼任政府和任何盈利性机构的职务，其中精通法律的人应当占1/3左右。
　　2.划清与其他中央部委职能重叠部分的权限，明确证监会是证券市场唯一的主管部门。对市场参与者（主要是券商和其他中介）以及机构投资者（如投资基金）的监管应由证监会独立进行，在对证券机构的管理不能一步到位的情况下，加强从外部控制证券机构的财务风险和市场风险，规范其市场运作。目前应加强对证券从业人员注册，对公司在一级市场承销资格、二级市场自营资格的监管。在现场检查的基础上，更多地注重非现场检查，完善证券公司信息公开制度，提高政府对证券机构的监管水平。
　　3.撤销原来上海和深圳先行设立的地方证券机关，在各省、直辖市、自治区一级设分支机构，实行中央—地方—基层三层次“一竿子到底”的监管体系，对于基层交易中心，则须明确由中央的分支机构——地方证监会进行管理，各级地方政府不得再设地方证管部门，特别是不得再干预各地证券市场的业务活动。在目前设立地方分支机构条件不成熟的情况下，(1)应完善过渡期内授权管理的模式，应对已授权的35个省市证管办进行具体的业务指导和培训，使地方政府管理者学会依法监管，减少直接行政干预的随意性。(2)利用现有先进通讯设备，建立一套全国联网的市场监控系统，使监管者了解市场，及时发现和处理市场问题。(3)向证交所长期派驻工作人员，以加强对证券市场的监督管理，防止地方政府对其非正常的干预。督促证交所认真落实“证券交易所管理办法”，认真履地其自律监管、一线监管的职能。
　　（二）加强证券市场的自律监管
　　完善的证券市场监管体系应包括政府监管与自律监管两者的结合。政府管理重点放在宏观的间接管理，而将大量的具体事项交由自律组织管理，它有权制定和执行自律组织的规则并行使惩戒功能，同时证监会监管自律组织。
　　借鉴英美自律管理的经验，结合我国实际，我们认为，我国应当建立证券交易所市场自律与证券业协会行业自律相结合的自律管理体系，由证交所负责制定市场运作规则，对市场参与者行为进行监督和管理，以保证证券市场的公平、安全、效率；而证券业协会负责制定行业公正统一行为规则，监督管理会员遵守有关证券法律、法规，加强行业管理。
　　1.完善证券交易所自律管理机制
　　证券交易所应充分维护市场运行的“三公”原则，通过一系列的监管措施，力争使证券市场的风险降低到最小限度，并确保在证券上市、交易、清算、过户与资金管理等方面运作的安全，同时，监督管理会员工作，建立有效的内部风险控制机制，以提高市场整体的规范化水准，促进市场健康、稳定、快速发展。为此，应建设一整套全面监管系统。
　　附图
　　(1)发现系统
　　它是证交所自律监管体系的第一程序，通过该程序知晓证券市场存在的问题，预防、调查和处理违法违规事件，保证市场“三公”和证券市场的健康发展。其主要包括以下几个渠道：
　　①即时监控系统（预警系统）。通过建立起来的电脑监控系统的各种预警指标，发现市场、上市公司、证券机构和投资者的异常情况。
　　②各类信息屏。比如行情显示屏、公告信息屏等发现市场异常。
　　③常规业务发现。交易所监管系统以外的其他职能部门在履行职务过程中发现的违规事件。
　　④新闻媒介披露的证券市场违法违规事件。
　　⑤申报发现。通过对会员公司、上市公司申报的财务报表的审核，发现风险隐患。
　　⑥投诉举报、来访。
　　(2)调查系统
　　①专案调查。发现违规行为或可能存在的违规行为时，进一步组织对会员或上市公司违规事件进行专案调查。
　　②申报、探访。通过对会员或上市公司的申报与探访，了解会员或上市公司经营管理情况，可采取定期或不定期的方式进行。
　　③常规抽查。通过抽查发现会员或上市公司存在的问题，并督促其改正。
　　(3)处理系统
　　调查结束后得出处理结论。如属交易所职权范围，则依据交易所规定对其作出处罚。否则，上报证监会或移交有关部门予以处理。
　　(4)报告与公告系统
　　对违规案件作出处理之后，及时将处理结果向有关部门通报。此外，对重大违规案件处理后，及时向社会公布处理结果。
　　2.加强与完善我国证券商协会的行业管理职能
　　(1)完善证券业协会的组织结构
　　①建立统一的行业自律体系。作为全国性的证券行业自律组织，应按经济区划设立或将现在区域性证券业协会转化为地方分支机构，作为联系会员公司的纽带和政策执行机构，防止地方割据。
　　②明确证券业协会的自律性。由会员大会选择协会的会长、副会长和理事会，领导由证券商优秀代表组成，进一步增加民间色彩，限制政府官员兼职，以免成为官办协会。
　　③规范会员组成。适应银证分离的需要，银行不应加入协会；证券交易所、证券登记公司也应退出协会；证券经营机构必须强制性入会，这样才能保证自律性监管的有效性。
　　(2)细氏和落实证券业协会的职能
　　应加强和细氏我国证券业协会在会员公司风险防范、行业自律方面的职能，改变其现有职能规定语焉不详、落实性差的缺陷。
　　证券业协会应具有如下职能：①促使会员公司遵守证券交易法律、法规，维护正常交易秩序。②促使会员公司从事证券交易，维护证券商的信誉。③确定统一的交易程序和标准，提高市场效率，防止纠纷发生。④加强会员公司之间的交流。⑤监察会员公司经营及财务状况。⑥处理客户与公司、公司之间的交易纠纷。⑦组织从业人员的各类培训，实施统一的证券行业从业人员资格考试和资格审查，提高从业人员的素质。⑧研究与证券和证券市场相关的问题，必要时，向政府提出建议。⑨向公众普及证券市场知识。⑩加强证券业协会与相关组织关系的协调。(11)当会员公司在经营中遇到天灾或其他不可抗力事件或出现经营困难时，协会对其融资帮助或债务担保。
　　为落实上述职能，应加快制定公正惯例规则、统一惯例规则和纠纷处理规则等一系列内部自律性管理规则，同时要求会员证券公司提交经营、财务报告和资料。必要时，可调查其经营状况、资产、会计帐薄及其他记录文件。如发现经营或帐务状况与协会宗旨相违背时，有权向会员公司提出改进建议。证券业协会有权对违反规定的会员公司进行批评、罚款、暂停会员资格乃至开除会籍等处罚。
　　证券业协会接受证监会监督。证监会有权要求协会提交报告和资料，并允许官方机构调查。协会修改章程或规则，有义务通知证监会。
财经问题研究大连40～46F63投资与证券曹凤岐/徐文石19981998曹凤岐　徐文石　作者单位：北京大学光华管理学院 作者：财经问题研究大连40～46F63投资与证券曹凤岐/徐文石19981998

网载 2013-09-10 21:28:12

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