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　　提要：区域经济政策是国家协调区域经济关系、合理布局生产而采取的宏观调控措施。实施区域经济协调发展，需要树立中央权威，增强中央对区域经济发展的调控能力；实施点轴开发战略，促进全国生产布局合理化；加快沿海地区产业结构升级换代，促进产业在区域间的有序转移；加大对中西部地区的扶持力度，增强其造血功能。
　　区域经济政策是国家协调区域经济关系、合理布局生产而采取的宏观调控措施。一般国家在经济发展过程中，由于区域经济发展不平衡，都曾面临过如何协调区域发展关系问题，也都无一例外地采取过符合本国国情和经济制度的区域经济政策。日本从６０年代开始，曾制订过四次国土综合开发规划，通过向落后地区转移产业，帮助其建设基础设施，致力于解决经济布局的“过密”和“过疏”问题；美国长期采取政策，鼓励企业向南部和西部投资，旨在缩小地区间人均收入差异；法国制订区域政策，目的在于解决大巴黎和其它地区的发展不平衡问题。
　　我国是一个国土面积居世界第三位，而现代经济起步又比较晚的发展中国家，经济要素的地域分布极不平衡，地区间经济发展条件差异很大。在较长时期内，我们将面临着缩小同发达国家间经济发展的差距的艰巨任务，这就使我们制订协调区域经济关系、解决区域经济发展不平衡问题的政策尤为紧迫。建国以来，为了适应不同时期所制订的经济发展战略，国家相应制订了不同的区域发展政策。这些政策的实施，都取得了一定的成效，但同时也产生了不少问题。目前我国存在的区域经济问题主要有：地区资源配置不合理，地区产业结构雷同，区域经济差异过大等。如何制订有效的区域经济政策，以逐步解决这些问题，对于我国经济的持续、稳定、协调发展至关重要。
　　 一、我国区域经济政策的历史回顾
　　解放后，我国在现代经济非常薄弱的基础上，开始了社会主义建设。按当时的标准看，现代化工业只占１０％，农业和手工业占９０％。在工业中，重工业仅占３０％，而且现代经济的地区分布极不平衡，工业的７０％分布在东部沿海地区，铁路也主要分布在京广线以东和东北地区。广大内地和边疆少数民族地区，基本上还停留在自给自足的小农经济阶段，除了一些采掘工业外，这些地区几乎没有其它现代工业部门。为了迅速改变这种工业产地脱离消费地和原料地的状况，我国在“一五”期间采取了有助于内地发展的区域经济政策，经济发展重点转移到以中部地区为主的广大内地。例如：在原苏联援建的１５６个成套项目中，内地和东北地区占到三分之二。国家安排的６４９个大中型工业项目中，有４７２个在内地开工兴建。在内地形成了一批新的工业基地，象北京、郑州、石家庄、西安、武汉，在“一五”期间已建成我国重要的纺织工业基地，包钢、太钢等大型钢铁基地建设也开始启动。这些重点工程和工业基地建设，增强了内地的经济实力，沿海与内地人均国民收入的相对差距由１９５２年的２８％，下降为１９５７年的２５．４％。当时我国采取向内地倾斜的区域经济政策，除为了缩小沿海与内地经济发展差距外，内地能源资源丰富，开发建设内地，也有助于加快我国重工业的发展，符合通过发展重工业，实现经济快速增长和建立完整的国民经济体系的指导方针。
　　这一时期所采取的向内地倾斜的区域发展政策，有忽视沿海地区的倾向，从投资来看，１９５３年沿海占３７．７％，内地占３６．１％，不分地区的占２６．２％；到１９５７年沿海占３７．９％，内地则上升到５２．８％，不分地区的占１１．９％。针对这种状况，毛泽东同志在《论十大关系》中，提出了要处理好沿海工业和内地工业的关系。毛泽东同志认为，一方面必须大力发展内地工业，以便改变沿海与内地工业分布不合理的状况；另一方面，由于沿海工业在设备、技术和人才方面十分雄厚，必须充分利用这些优势，发展沿海工业。他指出：“好好地利用和发展沿海的工业老底子，可以使我们更有力量来发展和支持内地工业。”毛泽东同志这一正确的指导思想，后来由于“大跃进”和自然灾害，没有很好地得到贯彻执行。从投资来看，１９６２年沿海占全国投资的比重为３７．５％，内地占５２．８％，不分地区的占９．７％。纵观整个５０年代和６０年代初期，我国对内地的投资，重点放在中部地区，而且投资主要集中在能源、原材料这些基础上，从总体上讲，符合我国经济发展的战略需要。
　　由于５０年代末，我国和原苏联及东欧国家间的关系恶化，以美国为首的西方国家继续维持对我国的经济封锁。基于战备需要和考虑国防因素，从三年调整时期开始，我国进一步加强了内地建设。当时，根据各地区战略位置的不同，在区域经济发展和布局上将全国划分为一线、二线和三线地区，经济发展的重点放在三线地区，即四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏、广西、湖北、湖南和山西１０省区。“三五”时期，全国基本建设投资共９７６．０３亿元，三线地区投资达４８２．４３亿元，占全国的４９．４％；“四五”时期，全国基建投资１７６３．９５亿元，三线地区占到５９２亿元，占全国总投资的３３．６％；沿海地区占全国的投资比重持续下降。１９６５年为３０．４％，１９７０年仅为２６．８％，降到了建国以来的最低点。
　　通过“三五”、“四五”和“五五”前三年的巨大投入，三线地区先后建成大中型骨干企业和科研单位２０００多个，形成重大产品专业生产、科研基地４５，个以及各具特色的新兴工业城市３０个。三线建设有力地推动了西部地区的铁路建设，从１９６４年到１９７３年先后建成川黔、贵昆、成昆、湘黔、襄渝等铁路干线，大大改善了西部地区交通落后的面貌，对于全国铁路网的形成和加强沿海与内地的经济联系具有重要作用。
　　三线建设，对于推进我国生产布局向西部延伸，加快西部地区经济建设，从宏观上协调我国地区间的经济关系，进一步缩小沿海与内地间的经济发展差距都具有重大意义。但由于生产布局向西部推进的速度过快，三线地区投资比重过大，尤其是在微观布局上强调“山、散、洞”，投资兴建的主要是需要良好协作条件的机电工业和军工企业。因此，在一定程度上影响了全国经济的健康发展，延缓了我国的现代化进程。
　　十一届三中全会的召开，标志着我国经济发展进入了一个新的时期，经济发展重点由以推进工业化为目的的重工业转移到以改善人民生活为主旨的轻工业。自７０年代初期以来，我国和西方发达国家的关系逐步实现了正常化，为实施对外开放政策创造了良好的外部条件。沿海地区是我国经济发展水平最高，经济基础特别是轻工业基础最为雄厚，又处在对外开放的最有利区位，因而，我国区域经济发展重点，由中、西部地区转移到东部沿海地区，符合我国的国情和所确定的经济发展战略。
　　为了适应对外开放的需要，国家在财政、税收、外资利用、外贸、金融等方面，对沿海地区，特别是率先开放的经济特区、开放城市、经济开发区给予一定的政策优惠，这一系列政策的实施，增强了沿海地区经济活力，加快了沿海地区经济发展步伐，同时也产生了一系列区域经济问题，集中表现为：
　　 １．区域经济增长不平衡
　　改革开放以来，我国经济增长速度居世界前列，１９７９—１９９２年全国国民生产总值年增长率达８．９８％，１９９２年以来，年均增长率超过了１０％从而使我国的经济实力大大增强。但各地区的经济增长速度明显不同。从三大地带来看，１９７９—１９９１年，东部地区国民生产总值年均增长９．２％，中部为８．３％，西部为８．８％。从各省市、自治区来看，经济增长的差异表现得更为明显。东部沿海地区的广东、浙江、福建、江苏和山东，在１９７９—１９９２年期间的年均增长速度分别达到１３．２６％、１２．５５％、１１．５６％、１１．２０％和１０．６１％，包括天津、上海、辽宁及广大中西部地区的经济增长速度都低于全国的平均水平。其中青海省的年均增长速度仅为４．７％，只相当于广东省（含海南省）的３５％，浙江省的３７％。
　　 ２．区域经济差距进一步拉大
　　自改革开放以来，由于沿海地区经济增长速度持续高于中西部地区，中西部与东部，特别是与广东等沿海新兴工业省的增长速度差距明显拉大，致使全国的经济布局进一步向沿海地区集中。沿海地区的经济活动在全国所占份额呈不断上升的趋势，中西部地区在全国所占份额则呈下降趋势。１９７８—１９９４年，东部国内生产总值占全国比重由５２．５％变动到５８．５％，提高了６个百分点；中部地区国内生产总值占全国比重由３１％变动到２７．４％，降低了３．６个百分点；西部所占比重由１６．５％变动为１４．１％，降低了２．４个百分点。东部国有单位基本建设投资占全国比重由１９７８年的４０．１％，变动到１９９４年的５６．６％，上升了１６．５个百分点；中部地区所占比重由３０．６％，变动为２０．５％，下降了１０．１个百分点；西部地区所占比重由２０．４％变动为１４．１％，下降了６．３个百分点。如果考虑乡镇企业和引进外资，则东部地区的投资在全国所占比重更高。１９９４年东部全社会固定资产投资达到９８２３亿元，占全国６５．７％；中部占全国比重为２１．７％；西部占１２．６％。区域经济活动的变动，引起了地区间人均国民收入发生了相应变化，１９７８年东中西人均ＧＤＰ分别为４６６元、３１２元、２５７元，中部为东部的６６．９％，西部为东部的５５．１％。到１９９４年东中西人均ＧＤＰ则分别增长到５３５２元、２８７８元、２３２０元，中部为东部的５３．７％，西部为东部的４３．３％。目前我国东中西人均国民收入和人均国民生产总值的差距，已经达到了建国以后的最高点。
　　综观建国后４０多年，我国经济布局重点从５０年代的中部地区转移到６０年代至７０年代初期的三线地区，８０年代后又转移到东部沿海地区。应该说，根据各时期经济发展环境特点所制订和实施的区域经济政策都达到了预期目的。但由于政策本身过于强调地区倾斜，忽视了各地区生产要素禀赋，没有充分考虑各种产业布局具体区位选择应满足的条件，因而造成了地区产业结构雷同，产业结构不协调，短缺与过剩并存，地区经济差距拉大。
　　针对我国区域经济发展所面临的问题和以往的政策缺憾，国家在制订“九五”计划和２０１０年远景目标纲要时，提出了“区域经济协调发展”这一指导我国未来区域经济发展的总方针，江泽民总书记在十四届五中全会上就此问题作了重要讲话。着重强调了坚持区域经济协调发展，是今后改革和发展的一项战略任务。可以认为这是毛泽东同志关于沿海和内地发展关系思想的继续和发展，体现了邓小平同志逐步实现共同富裕的战略思想，反映了社会主义的基本原则和本质特征，对于充分合理地利用我国的经济要素，发挥地区优势，缩小地区差距，实现共同发展具有重要的战略意义。
　　 二、实施区域经济协调发展的政策建议
　　 １．树立中央权威，增强中央对区域经济发展的调控能力
　　我国是一个各地区经济要素差异较大的发展中大国，为了有利于发挥地区优势，协调区域经济发展，必须摈弃地方利益为先和本位主义意识，牢固树立全国一盘棋思想，各地区在制订区域经济发展战略和确立地区主导产业时，应充分考虑全国战略布局和本地区实际，做到既体现地方优势，又符合全国经济发展的需要。
　　社会主义市场经济，不是不要计划，而是要改变计划的方式和手段。中央对全国经济的调控作用，不仅不能削弱，而且需要加强。纵观市场经济国家的发展历史与发展经验，出于宏观经济调控以及满足社会公共性事务需求的客观需要，国家财政特别是中央财政的收支规模不断扩大，财政收支在国民生产总值和国民收入中所占比重，以及中央财政收入在全部财政收入中所占比重也逐步提高。如法国、德国、日本、瑞典、英国、美国，１９８０年这六个国家的平均政府支出约为国民生产总值的１０％，到１９８５年则达到４７％。财政收入占国民生产总值的比重约为４０％，而中央财政收入占整个财政收入的比例，一般都保持在６０％以上。而我国目前财政收入占国民生产总值的比重仅为１６％左右，比西方经济发达国家的一般水平约低２４个百分点，中央财政收入占全部财政收入的比重，１９８３年只有３３．３％，比西方国家的平均水平竟低了２６个百分点。
　　要实现区域经济协调发展，中央必须有足够的调控能力，而我国目前中央财政收入在国民生产总值中所占比重过低，使得中央对区域经济的宏观调控缺乏必要的财力后盾。为了扭转这种状况，必须加快财税体制改革，逐步提高国家财政收入在国民生产总值中的比重和中央财政收入在国家财政收入中的比重，以增强中央对区域经济发展的调控能力。
　　 ２．实施点轴开发战略，促进全国生产布局合理化
　　经过４０多年的经济建设，我国生产分布偏集于沿海的状况有了很大改观。虽然东部地区在我国经济总量中所占比重仍然较大，但中西部地区已经形成了一些具有区域意义甚至全国意义的经济发展轴线和经济增长极。为了合理布局全国生产，促进区域经济协调发展，根据我国目前所处的经济发展阶段，在今后一个时期内，应采用点轴开发战略，选择沿海、沿长江、陇海及黄河中上游地区作为全国经济发展的主轴线。
　　沿海地区，经济发展条件优越，经济实力雄厚，接近世界贸易的主航道，处在我国对外开放的最前沿今后仍然是我国经济开发的主轴线。国家应重点开发环渤海，长江三角洲、珠江三角洲和闽南金三角，进一步提高沿海地区在我国宏观经济布局中的龙头地位。
　　长江素称我国的黄金水道，横跨东中西三个地带，长江沿岸地区特别是中下游地区，交通便利，人口城镇密集，经济技术力量雄厚，水能、矿产资源丰富。因此，推进沿江轴线开发对于改善我国经济布局的宏观格局，促进东部和中西部地区经济的协调发展具有重要意义。沿江开发应逐步形成以上海浦东为龙头，沿江开放城市为支撑点，由东向西推进，由干流向支流逐步展开的多中心滚动开发格局。当前应选择条件较好、发展潜力较大的上海—南京、芜湖—安庆、九江—南昌、武汉—黄石、岳阳—长（沙）、（湘）潭株（洲）、宜昌—万县、重庆—宜宾作为地区一级重点开发轴线。
　　陇海及黄河中上游地区，区内能矿资源丰富，矿种齐全，相互配合较好，许多矿种在全国占有极为重要的地位。因此，加快这一轴线开发，不仅能优化我国区域经济布局格局，而且通过重点发展能源原材料工业以及高耗能加工工业，对于克服我国经济发展的“瓶颈”，优化产业结构具有重要作用。这一轴线应集中力量，优先开发黄河上游地区，包括晋陕蒙大三角地区、晋中地区、西安——宝鸡地区、郑州——洛阳地区，以逐渐形成我国以能源原材料工业为主体、各产业协调发展的产业密集带。
　　 ３．加快沿海地区产业结构升级换代，促进产业在区域间的有序转移
　　沿海地区经过改革开放１７年经济的持续高速发展，已经具备了较高的自我发展和调整能力。但沿海地区现有的经济结构，尤其是工业结构不合理，劳动密集型产业，资源和能源密集型产业以及技术层次较低的加工工业在经济活动中所占比重过大。根据“亚州四小龙”的发展经验及我国经济发展的战略需要，今后经济发展的重心应主要集中在技术层次较高的加工工业和高技术产业，有步骤地向中西部地区转移已经不适合在本地区发展的劳动密集型产业、高能耗、高物耗产业及一般加工工业。这样既可以促进沿海地区产业结构的升级换代，增强在国内外市场中的竞争地位，提高我国出口结构的技术层次，又能为中西部地区经济发展提供机会和市场，同时对于优化我国区域产业结构具有重要作用。
　　 ４．加大对中西部地区的扶持力度，增强其造血功能
　　中西部地区经过建国后４０多年的发展，其经济实力有了很大增强，但目前的发展水平和沿海地区相比仍有明显差距。我国目前实行的是社会主义市场经济，市场的力量将会扩大而不是缩小地区差距，因此，中央采取干预政策是必要的。根据我国经济发展实际情况，中央加大对中西部地区的扶持力度，不仅有助于遏制区域经济发展差距进一步扩大的趋势，而且通过改善中西部地区的交通运输和农业发展条件，增强其造血功能，提高自我发展能力，能为我国经济建设，特别是东部沿海地区提供能源、原材料和农产品，有利于弱化这些产业对我国经济发展的“瓶颈”作用，符合我国经济发展的战略需求。
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延边大学社会科学学报延吉76-80F107城市经济、区域经济陈计旺19971997 作者：延边大学社会科学学报延吉76-80F107城市经济、区域经济陈计旺19971997

网载 2013-09-10 21:57:28

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