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　　中图分类号：D089　文献标识码：A　文章编号：1006-0448(2008)01-0026-06
　　一　政治信任：何以可能
　　政治体系的稳固和存续取决于它能否得到大多数公民的支持与认同，对于这一点，大多数学者已经取得共识。无论是马克斯·韦伯的“合法性”概念，还是伊斯顿提出的“扩散性支持”，以及阿尔蒙德的“公民文化”或普特南提出的“社会资本”，都表明了公民与政府间良性互动的重要意义。“政治信任”(political trust)概念为我们提供了分析公民与政府间关系的又一视角，它是弥合政治社会与公民社会断层的桥梁。
　　关于信任的分类可谓五花八门，比如人际信任(interpersonal trust)与系统信任(system trust)、概化信任(generalized trust)与特殊信任(specialized trust)、垂直信任(vertical trust)与水平信任(horizon trust)以及基于过程的信任(process-based trust)、基于个体特征的信任(personality-based trust)与基于制度的信任(institution-based trust)等等。根据公民社会—政治社会的分野，本文将信任分为社会信任与政治信任两类。其中，社会信任指公民社会中萌生的公民间的信任关系，而政治信任主要指公民与政府之间的信任关系[1]。
　　对政治信任的关注可以追溯到启蒙时代。约翰·洛克指出，社会将权力交给统治者是出于对统治者的潜在信任，他们相信后者将为其利益服务。因此，约翰·邓恩认为，信任是洛克哲学的核心，即公民与政府之间本质上是一种信任关系，而非契约关系[2]。政治信任是政治系统合法性基础的重要来源。马克斯·韦伯指出：“没有任何一个统治自愿地满足于仅仅以物质的动机或仅仅以情绪的动机、或者仅仅以价值合乎理性的动机作为其继续存在的机会。毋宁说任何统治都企图唤起并维持对它的合法性的信仰。”[3]哈贝马斯也认为，任何政治系统需要尽可能多地投入各种不同的“大众忠诚”，如果行政系统不能把大众忠诚维持在必要的水平上，就会产生合法性危机，合法性危机是一种直接的认同危机[4]。阿尔蒙德和维巴首次将社会信任与政治信任联系在了一起。他们认为，公民对其他公民善意的信念直接决定了他是否会同后者一道参与政治活动。这样，一般的社会信任就被转换为与政治相关的信任。尽管如此，一些学者却对政治信任的可能性提出了质疑，究其原因，主要出于以下几点考虑：
　　1.西方自由主义思潮的影响
　　政治与经济自由主义肇始于对政府的不信任。特别是在经济领域，人们对政府干预经济的行为充满了疑虑，后者经常导致破坏性后果。后来，学者们日益意识到政治自由的重要性。自由主义者反对赋予政府部门太大的权力，因为在他们看来，人性中存在着这样一种脆弱性，即人倾向于攫取权力(并通过政治权力获取个人利益)。在自由主义者看来，避免这种恶果的最适当的途径就是使当权者明白“这样做的危险和邪恶”(即有可能激起民众的反抗)。因此，自由主义者怀疑当权者的善意动机，主张对政府权力进行限制，进而产生了对政府“制度化的不信任”(institutionalized distrust)。正如哈丁所言：“人们之所以不信任政府，就在于人们害怕出现‘最极端的’政府。”[5]
　　2.公民认知能力的局限性
　　哈丁认为，信任首先是一个认知概念，信任(或不信任)他者都包含了这样一个假设，即我们拥有关于他者的相关知识。在哈丁看来，现代社会正在变得日益复杂并且充满了风险，公民们不可能也没有能力掌握关于政府机构和政府官员的必要知识和信息，因而信任政府基本上是“不可取的”[2]。奥弗也认为，不能简单地对信任政府与信任他人进行类比。除了指出公民在认知方面的局限性之外，奥弗还认为，信任政府与信任他人的另一重要区别就在于政府无法对公民的信任给予互惠，而他人却可以。因而，他认为，信任只能被赋予活生生的行为体，而诸如政府这样的抽象物不应当成为信任的对象[6]。哈丁甚至认为，如果我们将公民对政府的信任视为政府合法性的标准的话，那么，当今世界没有哪一个政府是合法的。多少有些讽刺意味的是，哈丁认为社会复杂性使得公民无法信任政府；相反，在卢曼和吉登斯那里，社会复杂性却要求公民不得不给予他者一定程度的信任(当然也包括政府)。
　　3.政治领域中利益的冲突性
　　政治是个利益是非纷争之地，这一事实本身就对政治信任的存在条件提出了质疑。正如沃伦指出的，政治关系的出现常常是其他社会关系失调的结果，政治领域的特点就是利益的冲突性、关系的脆弱性以及信息的匮乏[7]。信任总是与风险联系在一起的，它意味着个体有意识地将自身的脆弱性暴露给他者，而这在政治领域中是不可想象的。在这些学者看来，政治领域中利益的冲突性决定了政治信任的不可取性与非理性。
　　显然，上述质疑在很大程度上是基于将对政府的信任与对他人的信任进行类比之上。许多学者认为，信任他人还是可以理解的，但是信任像政府这样的抽象物就多少有些匪夷所思，他们更愿意将这种“信任”称为“信心”。塞利格曼区分了对他人的信任与对体系的信心。在他看来，前者基于不确定性和脆弱性之上，而后者基于依赖之上[8]。另一些学者则指出，“信心”是一种被动的情绪，而信任则基于“信念与行动”之上，这使我们能够积极应对他人行为的不确定性。奥弗则认为，把握信心与信任的区别对于我们理解“政治信任”的内涵十分重要。在他看来，制度是现实存在的安排，它能为居于其中的行为体提供动机与选择范围，对此，我们能够拥有的仅仅是信心[6]。基于此，政治信任可以被认为是公民对政府机构以及相关制度安排的信心。“信任机构(trust institutions)意味着公民熟悉并认同机构及其基本价值理念，并相信绝大多数公民都认同这些规则和价值。这将激发公民对机构的支持以及对规则的遵守。”[9]
　　尽管在政治领域中，信任的基础最成问题，但也正是由于政治领域中的不确定性以及利益冲突性，信任才显得更为必要和迫切。正如沃伦指出的，在那些具备一切条件的地方，任何事情都是可以预见的，信任反而显得无足轻重。信任与政治是同源的，即它们都涉及个体通过接受风险以实现某种可能性。那么，哪些因素影响了公民对政府的信任？这正是本文下一部分所要探讨的话题。
　　二　政治信任的影响因素
　　政治信任本质上是公民与政府间的一种互动，它涉及公民、政府与特定价值之间的特定关系。影响政治信任的因素众多，出于分析的方便，我们可以将政治信任的影响因素分为三个层次，即个体层次、社会层次和政府层次。
　　1.个体层次的影响因素
　　公民是政治信任的主体，公民的个体特质无疑会对政治信任产生基础性的影响。面对相同的政府绩效和政府行为，不同的公民会表现出对政府不同的信任水平。我们将那些影响社会信任和政治信任的个体属性的总和称为个体的“信任倾向”(trustfulness)。影响个体“信任倾向”的因素很多，包括个体的年龄、性别、财富、受教育程度、社会地位、价值观以及宗教信仰等等。在这里，我们将通过分析价值观与公民政治参与这两个因素进行简要说明。
　　个体的价值观是影响政治信任的基础性因素之一。由英格尔哈特教授主持的世界价值观调查(world value survey)表明，个体价值观在很大程度上决定了个体的信任倾向。例如，英格尔哈特指出，与怀抱物质主义价值观的公民相比，那些怀抱后物质主义价值观的公民表现出对政府更多的不信任，因为公民们不再祈求政府确保其生存(既有的安全状况被视为理所当然)，相反，他们会以更高的标准来衡量政治精英和政治机构[7]。同样，那些怀抱权威主义价值观的公民会表现出更高的政治信任。个体价值观的确立很大程度上是在早期社会化过程中完成的。尤斯兰纳(Eric Uslaner)教授首先对个体价值观、早期社会化过程以及政治信任之间的相互联系进行了探讨。他将信任分为策略式信任与道德式信任两类，后者假定他人与你拥有一些相同的基本道德价值，假定他人怀抱善意。换言之，策略式信任反映了人们对他者将如何行动的预期，而道义式信任反映了人们对他者应如何行动的预期。在尤斯兰纳看来，道义式信任的基础是乐观主义与对控制外物能力的自信。他进而指出，道德式信任代表了个体从父母和社会那里习得而来的一整套价值体系，它是个体早期社会化的结果，在个体一生当中很少发生变化；它反映的是对人性的一般态度，即它承认即使是陌生人中间也存在着共有的基本价值，因而，它是社会信任和政治信任的基础[10]。
　　公民的政治参与是影响个体信任倾向以及政治信任的另一因素。长期以来，公民政治参与被认为是培育公民政治技巧、塑造合格公民的重要途径。例如，考夫曼(Arnold Kaufman)就曾指出，民主参与——他所指的是真正行使权力以影响关涉公民自身利益决策的参与——将有利于改善公民的“思考能力、情感以及行动”。18世纪，卢梭有意识地回到希腊的古典着作，并将这样一种观点引入政治学之中，即政权的特性将影响公民的特性；正是卢梭将“能力培育”这个术语引入到了规范政治哲学的研究之中[11]。具体而言，公民的政治参与可以通过两种方式影响公民的信任倾向，进而提升政治信任：其一，政治参与有利于培育公民的规则意识和宽容意识。政治参与的过程就是公民与众多不同于己的陌生人遭遇、互动、交流和妥协的过程。公民之间不仅利益各异，而且在背景、社会地位等方面也迥然不同。因而，要在政治参与过程中实现自身的利益，公民必须学会相互尊重、相互宽容并遵守规则，而这无疑为公民信任倾向的培育奠定了基础。其二，政治参与有利于提升公民对政治共同体的自信心和乐观精神。公民参与政治活动可以提升其影响政治过程和政治结果的自信心，使其产生“主人翁”意识，进而提升其对整个政治共同体的信任；与此相反，那些没有参与政治活动的公民则会感到自己没有途径影响政治过程，会产生某种无助感和挫败感，进而产生对政府的不信任。
　　2.社会层次的影响因素
　　作为公民与政府间联系的中间领域，社会层次的诸多因素会对公民的信任倾向、进而对社会信任和政治信任产生影响。简而言之，这些影响因素包括：社会的历史文化传统、文化—种族同质性、社会分化程度、社会信任状况以及社会公平程度等等。例如，塞利格曼指出，在等级文化盛行的社会中，社会信任以及政治信任不可能萌发，因为在这样的社会中，社会秩序本身就规定了不同阶层的人可以做什么，不可以做什么，因而不同阶层的公民不可能拥有相同的价值观念[12]。无独有偶，普特南也认为，信任不可能在一个高度分化的社会中得以提升。Alesina和La Ferrara提出了信任的“相似/差异”解释模型。他们认为，在文化—种族同质性较高的社会中，社会信任与政治信任更易于萌发[13]。另有一些学者将关注点投向了社会信任，在他们看来，社会信任是政治信任的基础，一个缺乏社会信任的社会是不可能孕育出政治信任的。比如，Gabriel Parry就指出，政治信任是社会信任(即公民间的信任)的附属物。当一个社会缺乏共识时，社会信任的流失势必造成政治信任的流失，进而导致政治体系的不稳定[14]。同样，Jenney Job教授从公民参与的角度论述了社会信任与政治信任的共生关系。在她看来，公民参与提升了社会信任，而社会信任又催生了政治信任，所以正确的逻辑顺序应是公民参与—社会信任—政治信任，而非先前所认为的公民参与—社会信任—政治效率[15]。
　　社会财富的分配状况被认为是影响社会信任与政治信任的重要因素之一。一个社会的财富分配越平等，其社会信任与政治信任的水平也就越高。在没有共产主义遗产的国家中，概化信任与基尼系数之间的相关度是0.684。在33个民主国家中，当收入不平等被拉大时，社会信任和政治信任水平就会下降[16]。社会财富的公平分配能够在两个方面提升信任：第一，财富的公平分配能够使公民变得更为乐观，而乐观正是个体信任倾向的基石；第二，财富的公平分配能够缩减不同群体之间的社会距离，增加其相互联结，从而有利于信任的培育。相反，社会财富的不公平分配将在很大程度上侵蚀社会信任与政治信任。心理学的研究表明，人们倾向于将成功归为自身努力的结果，而将失败的原因归结为外部环境的影响。在不公平的利益分配格局下，社会中的绝大多数人都会成为相对利益受损者。他们会将导致其不利地位的原因归为不公正的社会规则、他人对不公正社会规则的钻营以及创立这些规则的政府。在这种情况下，不满情绪便会在社会中蔓延，公民的信任倾向将会大大减弱，社会信任和政治信任将被消释殆尽。
　　3.政府层次的影响因素
　　从根本上讲，政治信任受两方面因素的影响，一是信任者(即公民)的信任倾向，二是被信任者(即政府)自身的可信度(trustworthiness)。因而，政府自身的可信度是政治信任的基础，换言之，公民是否信任政府首先取决于政府自身是否可信。理性选择学派认为，人们对政府的信任基于政府提供公共物品的能力之上，同样，制度理论也认为，政治信任(或不信任)取决于公民对政府绩效的理性评估。因此，政府绩效是政治信任的前提，一个表现拙劣的政府是不可能赢得公民的信任的。
　　然而，在很多时候，政府的绩效已经足够好了，但公民对政府的信任度却依然低下，究其原因，就在于公民不仅期望政府履行特定的工具性职能，而且希冀政府维护社会正义、公平与机会均等。换言之，政府的公正性有助于政治信任的提升，这一点主要体现在四个方面：对不服从公民的强制措施、政策适用范围的普遍性、强有力的司法体系和仲裁体系以及公民对实际决策过程的参与[17]。斯泽托姆普卡(Piotr Sztompka)认为，政府的公正性和政治信任受以下结构性因素的影响：(1)规范的确定性与公正性；(2)机构的透明度；(3)社会秩序的稳定性；(4)权力的责任性，如果政治机构的权力是有限的，并且受到其他机构的审查和监督，那么权力滥用的风险就较小，有利于信任的萌发；(5)权利与义务的公正仲裁；(6)责任与义务的执行力(enforcement of duties and responsibilities)，如果公民们相信政府部门能够制裁机会主义者，那么他们就会感到更加安全，进而产生对政府的信任；(7)对个人尊严、人格与自主的认同与保护[18]。不难看出，在这些结构性因素中，制度因素是最为根本的。制度及其构成规则从两个方面提升了政治信任：对于被信任者(政府)而言，制度及其规则提升了它们的责任性和可信度；对于信任者(公民)而言，制度及其规则为他们提供了规避信任风险的保障措施。
　　毫无疑问，制度规则与信任调节着不同领域中的社会关系。尽管规则不可能规范所有的社会关系，但它却可以为社会信任(进而为政治信任)的培育奠定基础。良好的制度不仅有利于公民明确自己应当承担的责任和义务，而且有利于提升公民的信任倾向(奥弗将其称为“制度的形成性功能”)。从单个公民的角度看，正是制度的规范意义、执行效力及其道德合理性使得公民意识到，其他公民同他一样接受了相同的规则和价值，从而有利于社会信任和政治信任的培育。但是，制度本身并不是“不偏不倚”、“自我运转”的外在之物。在很多情况下，制度要么使信任变得不可能，要么使其成为不必要。因此，制度孕育信任的前提在于制度本身必须具有合理性。如果制度允许撒谎、无法确保合同实施、有失公允、屈服于特权或者无力扶助弱势群体，那么“体系性”不信任就会滋生。在这种情况下，公民们的不信任并非源于被信任者的不可信，而是在于制度不能实现其规范性价值。在奥弗看来，制度必须保持公正、不偏不倚，它必须鼓励公民诚实守信并且有能力对违反制度的行为进行制裁；同时，制度必须对弱势群体进行适当的倾斜。唯有如此，制度及其支撑的政治框架才能为社会信任和政治信任的孕育提供生长的土壤[6]。
　　应该指出的是，政治信任的三个层次是彼此联系、不可分割的，它们互为条件，相互加强：个人层次是基础，其他两个层次的因素都必须通过个人层次发生作用，同时，社会层次和政府层次的因素也会对公民的“信任倾向”产生深刻的影响。同样，社会层次与政府层次也是彼此联结在一起。诚如亨廷顿指出的：“社会文化与政治机构之间的关系是辩证的。德茹内尔说，共同体意即‘信任的制度化’，‘公共权威的关键性职能’就是‘增加在全社会人们心中普遍存在的相互信任。’相反，社会文化中缺乏信任将给公共制度的建立带来极大的阻碍……(同样)那些缺乏稳定和效能的政府和社会，也同样缺乏公民间的相互信任。”[19]总之，上述三个层次的影响因素共同决定了一国的社会信任与政治信任状况。
　　三　当代中国的政治信任
　　作为一个超大型社会，当代中国的政治信任状况多少有些令人难以捉摸。众多调查研究显示，在中国，公民对政府的信任度随着政府层级的降低而下降：公民对中央政府的信任度最高，省级政府次之，依此类推，公民对乡镇政府的信任度则最低。尽管关于当代中国政治信任状况的判断存有诸多争论，但有一点已在学术界取得了共识，即中国基层政府的政治信任状况正趋于恶化[20-22]。公民对基层政府信任度的下降，不仅会危及政府的政策执行力，更为重要的是，它会影响公民对政府公正性的评判，降低政府的合法性基础；长此以往，公民对中央政府的信任度也会受到影响，并最终导致体系性政治信任状况的恶化。换言之，当代中国的政治信任状况正处于一个转折点上。政府政策得当、妥善应对，则政治信任状况将得以改善，政府的政治合法性将进一步加强；反之，将出现整体性政治信任状况恶化的后果。因而，在今日之中国，提升公民对政府的信任度就显得尤为迫切和紧要。
　　如前文所述，政治信任的构建是一项庞大的系统工程，需要个人、社会和政府的方方面面做出调整。同时，政府是社会进步的火车头，政府自身的改革与调整无疑对政治信任的构建有着更为根本性的意义。因此，在当下的中国，积极稳妥地推进政治体制改革，合理调整政府的相关政策，是培育政治信任的现实选择。
　　1.要坚定不移地推进法治建设
　　从中国现实来看，社会秩序的主要特征是事实优先于规范，互惠优先于权利，正如季卫东指出的：“在人际关系之前或之上的确定的法治观，即使并非完全没有，也是非常薄弱的。”[23]由于中国缺乏法治传统，无论是政治信任还是社会信任都只能局限于熟人圈子之中。随着现代社会的复杂性和风险性的日益加深，个体所面临的脆弱性空前增大，这种传统的基于熟识之上的信任已经难以为继了。复杂社会中的信任不可能通过熟人之间的交流而确立，相反，它只能是一种基于法治和制度之上的信任。法治不仅可以对失信行为进行惩罚，降低信任的风险，更为重要的是，它有利于行为体根据自身的经历将信任投射到陌生人身上，进而形成新的信任关系。在法治条件下，规则很明晰，结果具有预见性，所以转换信任对象的成本较低。因而，从根本上讲，法治为社会信任和政治信任的孕育和存续奠定了基础。
　　2.继续保持经济增长，同时提升公共服务的质量和水平
　　经济发展是推动社会变迁的决定性力量。世界价值观调查的结果显示，经济增长与信任之间存在着较强的正相关关系，一国经济状况愈好，其社会信任和政治信任水平就愈高[24]。王正绪博士的研究结果也表明，经济增长是决定中国政治信任状况的首要因素[25]。因此，保持经济增长对于中国政治信任状况的改善具有重要意义。改善中国政治信任状况的另一途径是提升公共服务的水平和质量。如前文所述，公共服务的水平和质量是决定一国政治信任状况的基本因素之一。当前部分中国基层政府所面临的信任危机，在很大程度上是由于公共服务水平的低下造成的。换言之，如果政府无力解决教育、医疗、住房、社会保障、环保等直接关乎公民基本生存状况的社会问题，则公民对政府的信任就难以萌生和存续。因而，如何从根本上提升政府公共服务水平，改变政治信任水平下降的趋势，是各级政府必须面对的严峻问题。
　　3.维护社会公正
　　如前文所述，政府自身的公正性是政治合法性的基础，也是决定政治信任状况的根本前提。首先，要加大对腐败现象的惩处力度。透明国际和世界价值观调查的数据表明，腐败与信任之间存在着较强的相关性。一个社会的腐败现象愈是猖獗，其信任水平则愈低下[10]。在一个充斥腐败的政治系统中，大部分官员可以违反法律却不受制裁，以至于“腐败已经成为社会中的行为方式”，这不仅会极大地降低政治信任水平，而且会对公民的信任倾向产生影响，滋生社会不信任。其次，制定公正的社会政策。社会政策应着眼于提高全体公民的福利水平，而那些有差别性的福利政策将会人为地制造社会差别，极大地损害社会信任和政治信任(比如农村居民与城市居民、普通公民与公务员在住房、医疗保障等方面享受的差别待遇)。政府必须为所有的公民提供均等的机会，不能让社会中的特定群体永远成为利益受损者，因此，政府有必要为社会中的弱势群体(比如农民)提供倾斜性社会政策，以维护社会公平。最后，政府必须致力于维护经济平等，避免不同社会群体间收入差距过分拉大。如前文所述，经济平等有利于增强不同社会群体间的社会联结，提升公民的信任倾向，进而为社会信任和政治信任的孕育奠定基础。政府一方面要抑制某些部门或团体的过高收入，坚决取缔非法收入，同时加大对弱势群体的扶持力度。唯有如此，公民对政府的信任才能成为可能。
　　综上所述，培育公民与政府间的信任关系是实现善治的基本要求，同时也是我们始终不渝的追求目标。政治信任的培育是一个系统工程，需要个人、政府和社会做出方方面面的改革和调整。当然，这还得具备一个前提，即政府自身必须是一个“言而有信”的政府。如果政府官员随意违背承诺，政策朝令夕改，那么其他一切都是奢谈。
南昌大学学报：人文社科版26～31D4中国政治闫健20082008
政治信任/社会信任/信任倾向/政府/公民
Trust between Politics and Society　　YAN Jian政治信任是公民与政府间的一种互动，它涉及公民、政府与特定价值之间的特定关系。影响政治信任的因素众多，我们可以将政治信任的影响因素分为三个层次，即个体层次、社会层次和政府层次。当代中国的政治信任状况并不理想，公民对政府的信任度随着政府层级的降低而下降：公民对中央政府的信任度最高，省级政府次之，依此类推，公民对乡镇政府的信任度则最低。在当下的中国，积极稳妥地推进政治体制改革，合理调整政府的相关政策，是培育政治信任的现实选择。
作者：南昌大学学报：人文社科版26～31D4中国政治闫健20082008
政治信任/社会信任/信任倾向/政府/公民

网载 2013-09-10 21:29:42

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