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　　有人把西方国家中媒体的影响力称为立法、行政、司法三种权力之外的第四种权力。倘如此，则思想库便可称为第五种权力。在西方国家，思想库的不断发展并在各自国家内外政策的制定过程中发挥着日益重要的作用，是近几十年来一个十分突出的现象。而要论思想库的数量之多和影响之大，在西方国家中又以美国为最。
　　　　　　一、美国思想库的成长
　　“思想库”（Think Tank）一语据说出现于第二次世界大战期间的美国，用以指称当时军事人员和文职专家聚集在一起制订战争计划及其他军事战略的安宁环境。 （注：James　G. McGann, "Catalysts　forIdeas and Actions", Foreign Policy, Spring,1998.）以后便为人们所广泛使用，用来称呼那些从事独立的公共政策研究的各种机构。思想库在美国的发展过程，大致可以划分为四个时期。
　　第一时期：公共政策研究机构起步时期（20世纪初到第二次世界大战前）。美国最早的一批思想库产生于20世纪初，主要有：拉塞尔·塞奇基金会（1907年成立），卡内基国际和平基金会（1910年成立），政府研究所（1916年成立，该所1927年与经济研究所及罗伯特·布鲁金斯经济与政府学院合并成为布鲁金斯研究所（注：The　　　　BrookingsInstitution，经常被称为布鲁金斯学会，实际上它并不是学会， 而是一家研究机构，因此应正名为布鲁金斯研究所。）），胡佛战争、革命与和平研究所（1919年），对外关系委员会（CFR，1921年）。 它们成立的背景虽不同，但其共同的目标都是从事长期性的政策研究，其宗旨是努力把科学知识运用于研究和解决公共政策问题。这些机构的思想资源和经费资源大部分都用于开展广泛的政策问题研究。
　　第二时期：政府承包人思想库兴起时期（第二次世界大战结束到60年代）。二战期间，由于战争的需要，美国大批具有专业特长的人员参与了由政府确定和组织的研究工作，为赢得战争的胜利作出了巨大贡献。有鉴于此，美国政府认识到了工程师、物理学家、生物学家、统计专家和社会科学家们的知识和技能相结合所可能产生的巨大效益。在此背景下，战后，通过与政府签定合同开展研究的思想库异军突起。最具代表性的是兰德公司（RAND），它成立于1948年，其前身是美国空军在加利福尼亚州圣莫尼卡建立的兰德计划（Project Rand）。战后初年，兰德公司的首要主顾是美国国防部，尤其是空军。兰德公司阵容庞大的科学家队伍广泛运用系统分析、博弈论和各种模拟试验，运用研发产业所创造和完善起来的方法和技术来分析公共政策问题，取得了丰硕的成果。在核战争危险的阴云下，兰德公司为美国核战略的制定立下了汗马功劳。
　　兰德公司的建立及其迅速产生的重大影响，标志着一种新型思想库的出现。它与学术导向型的思想库不同，是根据政府有关部门的需要，极为广泛地运用前沿的系统分析和运筹学等手段来分析军事问题和各种社会问题，为战后其他研究和开发组织的建立提供了原型和模式。这一时期建立的思想库，如赫德森研究所（1961年）、都市研究所（1968年）等，它们的共同特点是，接受联邦政府和州政府有关部门以及私人公司的委托进行研究，这些研究涉及各种内外政策问题，范围广泛，大至在外层空间部署防御系统，小至如何处理有毒废料等，无所不包。
　　第三时期：政治意识形态运动型思想库崛起时期（70年代到80年代），也称政策宣传思想库。与传统的公共政策研究机构不同，政治意识形态运动型思想库具有浓厚的意识形态色彩。它们的首要目标是推销政治主张，向政策制定者灌输它们的思想。传统基金会会长爱德温·福尔纳公开宣称：“我们的作用是努力影响华盛顿的公共政策圈子…首先是国会，其次是行政部门，第三是全国性媒体。”这些思想库既有鲜明的政策、党派和意识形态倾向，又长于兜售之道，力求影响当前的政治或政策辩论。它们有关政策问题的出版物常刻意追求简短精练，清楚明了，以便迅速抓住其影响对象如国会议员等的注意力。
　　美国明文规定禁止作为非盈利、免税组织的思想库影响特定的立法，但实际上许多政策宣传思想库却在如此行事。它们通过各种政府和非政府的渠道，对政府的政策制定施加影响。这一类思想库主要有：传统基金会、政策研究所（IPS）、凯托研究所（1977 年成立）和经济政策研究所（1986年成立）等，它们都设在首都华盛顿。
　　第四时期：政治家后援型思想库崭露头角时期。政治家后援型思想库是美国新一代公共政策研究机构，大都成立于90年代，一般由具有政治雄心的人物或其支持者、离任后试图进一步推进其政治和意识形态主张的前总统等创办。这类思想库中较有代表性的有卡特中心（亚特兰大，1982年）、尼克松和平与自由中心（华盛顿，1994年），二者都确立了广泛的研究范畴。从目前情况看，这些思想库更关注的是推展其政治主张，尤其感兴趣的是推出或至少是重新包装能给政治家的政纲带来具有可信度的思想。这原本是由主流政党行使的功能，但这种政党功能出现了衰退，现在由这些思想库出来填补和承担。
　　这类思想库当中的某些思想库在一段不太长的时间内建立了强有力的机构框架和庞大的预算。例如由前总统卡特创办的卡特中心，旨在研究解决贫困、饥饿、压迫、民主和国际冲突等问题，雇佣的工作人员达200多人，年度预算超过1000万美元；进步与自由基金会（1993 年），人员数虽不到卡特中心的1／10，年度预算也在200—250万美元之间。
　　在过去一二十年间，美国州一级的思想库不断涌现，也是一个新的趋势。除了上面提到的进步与自由基金会外，设在达拉斯的全国政策分析中心成立于1983年，宣称探求国家政策问题的自由市场解决办法，90年代中期年度预算已达300亿美元，并在华盛顿设有办事处。 西雅图的发现研究所成立于1991年，宣称旨在探索保守思想的分界面和信息时代，如此等等。由于新型思想库的迅速崛起，现存的思想库也不得不在一定程度上改弦更张，以适应政治舞台上新的需求和挑战。
　　　　　　二、美国思想库的功能
　　思想库在美国的政策形成过程中发挥着多种作用，通常履行四种主要功能：
　　一是生产政策思想。思想库的主要功能之一是探求和形成新的政策思想。这些思想虽然短期内在政治上未必可行，但有可能逐渐为决策人所接受，最终获得足够的拥护者，以至立法成规。布鲁金斯研究所的一位领导者尝言：思想库对下一届政府的影响大于对现政府的影响。思想库一般是长期反复地倡导某种思想主张，以期到一定时候瓜熟蒂落，成为政策或获得立法。
　　二是提供政策方案。不同的思想库，其规模大小、研究领域和范围往往差别甚大。有的思想库所研究的问题范围广泛，内政外交、政治经济无所不及，因而能够对公共政策提出全面的新看法；有的思想库或专注于外交政策，或专注于内政问题，或专注于内政或外交的某个方面，因而一般是在其所擅长的方面提出政策方案。它们在总统就任之前或之初，以出书的形式公布本思想库研究人员共同研究的成果，意在对范围广泛的施政问题施加影响。最着名的两个例子是，1980年传统基金会推出的长达1093页的《领导人的职责》以及布鲁金斯研究所发表的《当务之急》和《经济抉择》。（注：R·肯特·威弗：“智囊组织”， 《交流》1992年第1期。 ）《领导人的职责》曾经成为里根政府人员的一本手册，在80年代产生了重要影响。胡佛研究所在70年代末和80年代末分别撰写和推出了《80年代的美国》和《90年代的美国》两份长卷，阐述了可供美国选择的内外政策主张。进步政策研究所则在90年代初期为克林顿政府设计了《变革方案》。久而久之，每到总统换届之际，主要思想库特别是与当政者思想倾向一致的智囊组织，无不为新任总统编写长卷，献计献策，从而成为惯例。
　　不过，多数思想库的大多数产品，都是有关具体政策问题的书籍或报告。美国知名的思想库大西洋理事会在80年代初发表过颇有影响的《今后十年的对华政策》报告（注：《美中关系未来十年》，中国社会科学出版社，1984年。），它比较完整地反映了当时美国朝野处理和研究对华关系的政府官员和专家学者中“主流派”的意见，获得广泛认同。一些机构，尤其是传统基金会之类意识形态色彩浓厚的政策思想库，常对具体的立法事项编写简要的分析，提交给相关的国会议员及其工作班子。传统基金会还出版相关的背景分析材料，一般为情况分析性的文章。历来注重和擅长生产中长期、较具学术性研究成果的布鲁金斯研究所近年也开始重视发表反应迅捷的出版物。
　　三是储备和提供人才。为政府储备人才这项功能是与思想库长期联系在一起的。美国经由政治任命的官员体制是典型的“一朝天子一朝臣”，总统四年一选，牵涉官员的变动达3000人之多。这些官员离开政府后，有相当一部分就进入华府的各大思想库，调养生息，伺机而动，等待自己所认同的政党东山再起。各思想库也乐于聘用这些前政府官员，一则因为他们能够带来在政府内任职的经验和见识，二则也有助于撑起本机构的台面。思想库所延聘和提供的人才往往具备丰富的专业知识。这方面传统基金会还有创新之举，他们查明行政与立法部门的空缺，就建立一个供自己雇员以及与基金会持相同观点者使用的资料库。他们力求把基金会的或与该会接近的人安插在这些职位上，建立一个有从政经验的保守派积极分子网络。（注：R.Kent　Weaver,　"The　 ChangingWorld of Think Tanks",　PS :　Political　Science　&　Politics,September 1989.）
　　四是教育公职人员和公众。思想库还赋予自身教育社会和公众的责任。在这方面，思想库夺去了不少曾经由大学及其他组织占领的市场。过去，哈佛大学肯尼迪政治学院一直为新当选的国会议员举办情况介绍班，以使其能够比较快地适应新的、可能十分生疏的工作，尽快进入新的角色。哈佛大学20多年来一直开办这种情况介绍班。但传统基金会借共和党在1994年中期选举中获胜而重掌国会之机，也开始举办这样的迎新情况介绍会，向哈佛大学的计划提出直接挑战，并夺去了很大一部分市场。此外，战略与国际研究中心也建立了过渡项目，帮助行政当局新上任的官员顺利地进入角色。自由派思想库布鲁金斯研究所专门设有公共政策教育中心，举办多种专题研讨班，为公共和私人部门的领导者提供研讨、进修的机会，尤其是涉及内政方面的一些问题如公共管理、政府改革等。
　　　　　　三、运作机制和影响网络
　　思想库要提高其地位，扩大知名度，发挥其影响力，要依靠一套运作机制。不同的思想库拥有不同的资源，往往各展其能，各显神通。但主要的方式不外乎以下几种：
　　刊行出版物。发行和传播出版物既是思想库扩大影响的主要方式，也是其收入的来源之一。思想库的出版物又有多种类别：1）期刊。 如对外关系委员会主办的《外交》（原为季刊，现为双月刊），在世界上具有极为广泛的影响。卡内基国际和平基金会的《外交政策》，战略与国际研究中心的《华盛顿季刊》，布鲁金斯研究所的《布鲁金斯评论》等，也颇有影响。2）书籍。其中有个人的着述，也有集体的着述， 后者往往是为期数年的研究项目的最终结果。3）研究报告。 这是思想库发挥作用的一种很主要的方式，通常是选择重大的、紧迫的政策性问题，组织力量和专门班子加以研究，写成报告，并广为散发传布，当然首先是对政府及其官员施加影响。4）快报。 以比较快捷的手段就当前重要政策问题发表本机构研究人员的见解，引导公众和舆论。例如布鲁金斯研究所在1999年就中国加入WTO问题发表了数篇分析性的快报文章。5）年度报告。总结和展示一年来本机构各方面的工作、活动和财务收支情况等。也有每两年发表一份报告的做法。
　　召开讨论会。每一个思想库都举办各种各样的活动，最主要的是召开大大小小的讨论会、专题研讨会、纪念会等。这些活动常常邀请本机构内外有关专家、现任和前任政府官员、新闻记者、工商界人士等参加，既宣传本机构的政策主张，同时也吸收与会者的聪明才智，形成主导性的意见和建议，然后发表会议报告，有的还进一步出版图书。在思想倾向上同气相求的思想库有的还联合召开讨论会，例如1999年4月， 在《与台湾关系法》成为法律20周年之际，同属美国保守派思想库的传统基金会和美国企业研究所就共同召开了纪念性的讨论会，“在成功的基础上寻找新的方向”，这叫物以类聚，人以群分。
　　与媒体建立联系。在70年代中期，保守派智囊组织感到它们在大众传播媒介中没有得到公正的发言机会。美国企业研究所在当时的主席比尔·巴鲁迪的领导下开始注意通过新闻媒体向公众推销它们的思想。巴鲁迪开创了关于政策问题的电视评论和报纸专栏，把思想论争传给选民。（注：道格拉斯·伯顿：“要想打赢思想战，就得请来智囊团”，美国《洞察》周刊，1995年3月6日。）通过媒体发表本机构人员的观点、意见和评论是思想库力图发挥影响力极重要的一条途径。一些思想库的人员经常接受媒体采访发表评论，或在电视上亮相露面，有的还成为报纸的专栏作者。这些思想库也常常以此夸示自己的影响力。思想倾向上相近或一致的思想库和媒体有的还形成了机制化的网络。传统基金会与《华盛顿时报》关系密切，前者的活动和观点常常得到后者的报道，前者又反过来把有关报道广为散发，加以宣传。有时国会议员（通常是共和党议员）应传统基金会之邀发表演讲，组织者方面安排工作人员记录下来，以演讲者的名义在《华盛顿时报》上发表。
　　做国会的工作。这方面首领风骚的又是传统基金会，该会专门设有负责国会关系的部门，他们同国会议员及议员的工作班子关系密切，通过做制订议案的具体工作来发挥影响，实现保守派的目标。1994年共和党在国会中期选举中大获全胜，重新掌握了国会，这使得美国保守派思想库的影响大为增强，这些思想库的专家纷纷到国会各委员会的听证会上作证，发表意见。传统基金会多年来所要求进行的变革在第104 届国会通过的议案中得到了明显的反映。传统基金会的友好竞争者、自由至上主义的凯托研究所同众议院多数党领袖迪克·阿米有密切关系，90年代中期该所的条例研究部主任爱·赫金斯和财政政策研究所主任斯蒂芬·穆尔就曾在国会联合经济委员会中给阿米当立法助手。（注：道格拉斯·伯顿：“要想打赢思想战，就得请来智囊团”，美国《洞察》周刊，1995年3月6日。）
　　　　　　四、原因与趋势
　　在西方国家中美国思想库影响广泛，且一枝独秀，是何原因值得研究。美国是总统制国家，立法、行政、司法三权成鼎足之势，其中最关键的又是立法与行政两者间的关系。国会和以总统为首的行政当局两大部门分立，分别经由不同的选举渠道产生，两大部门互不从属。这就意味着国会与行政当局之间未必一致、可以不一致也不须一致。实际情况也正是如此，国会山上常常发出与行政当局不同的声音。这就为思想库各展其能、施加影响提供了可能。众所周知，国会所讨论、审议和立法的问题涉及内政外交的各个领域，可谓无所不包，而特定的国会议员未必具有那方面的专门知识，这就势必需要借助“外脑”，从而为思想库施展其影响力提供了活动的空间。有需求就有供给，思想库的存在和发展正好适应了这种需要。
　　美国的思想库影响广泛也跟美国政党的特点有关。美国政党的组织以松散着称，政党内部没有严密的纪律。对于本党国会议员，两大政党也同样没有严格纪律的约束，议员可以根据自己的观点和意愿来投票，而不一定与本党的一般或普遍立场相一致，也用不着担心因此而受到党内惩罚。同时，两大政党也没有相当规模的本党政策研究部门。这些都为思想库的活动提供了空间。由此可见，美国思想库的影响力之所以那么大，是因为其政治制度为之提供了相当广阔的活动余地。这种“开放”性，是美国政治制度的特点，其利弊互见，利在于可广泛吸纳各方面好的意见，弊在于“开放”度过大制造和形成了一个竞争性的“市场”，各种各样的力量包括国外利益的代言人均可施展浑身解数，八仙过海，各显神通，政策日益受到特殊利益集团的侵蚀和左右，立法与行政两大部分形成共识日益困难。
　　在过去的二三十年间，美国思想库的发展呈现出了四大趋势：第一，从事公共政策研究的思想库激增。通称为思想库的政策研究机构的日益增多使得各方争夺研究经费、研究人员和影响力的竞争日趋激烈，同时它们也给思想库的运作、内容和方式带来了很大的变化。第二，思想库越来越向首都华盛顿集中。不仅多数重要的思想库都设在华府，即使是总部不在华府的重要思想库如对外关系委员会（纽约）、兰德公司（加州圣莫尼卡）和赫德森研究所（印第安纳波利斯）也都在华府设立了分部或办事处，以图保持其竞争力。第三，专业化思想库的兴起。其中最有代表性的是弗雷德·伯格斯藤的国际经济研究所（IIE ）以及世界观察研究所等，这些相对较晚成立的公共政策研究组织的取向是选择特定的影响对象和集中研究单一的问题。这一趋势是特殊利益集团对国会和行政部门的影响日益增强这样一种发展的直接反映，也是对各基金会转向支持高度专门化的项目的一种反映。第四，思想库的政治化取向呈上升之势。具有意识形态和政治倾向、带有保守派、自由派、自由至上主义、民主党、共和党等标记的思想库增多。这一变化自七八十年代以来日渐明显。美国大多数思想库一般无不标榜自己的独立性，宣称自己的非党派性、非盈利性，保持不偏不倚，以树立为国家为社会谋求良好政策的形象。然而，以传统基金会、凯托研究所等为代表的政治意识形态运动型思想库，就公开地带有党派偏见和意识形态色彩，而且此现象还呈现上升之势。如此下去，美国的思想库今后是否还能宣称其独立性、非党派性，就得打上一个问号了。
　　
　　
　　
现代国际关系京18～22D7国际政治任晓20002000作者单位：复旦大学国际政治系 作者：现代国际关系京18～22D7国际政治任晓20002000

网载 2013-09-10 21:20:50

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