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　　中国未来政府治理范式的特质：“政府主导—官民协同”的多中心治理
　　(一)“政府主导—官民协同”的多中心治理范式生成的内在逻辑
　　公民社会是善治的现实基础。没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。20世纪90年代以来善治的理论与实践之所以得以产生和发展，其现实原因之一就是公民社会的日益壮大。公民社会的成长和发展，必然引致政府治理结构和治理状况的变迁，这一逻辑已被改革开放后的中国所证实。笔者认为，“政府主导—官民协同”的多中心治理范式的生成遵循如下内在逻辑：
　　1. 行政放权、地方民主化与地方公共事务的大量兴起：“官民协同”的多中心治理的必要性与可能性
　　经济运行计划化、社会运行单位化、政治运行集权化是中国社会转型所面临的初始背景。市场经济体制的运行，客观上要求政府由全能型转向有限型。这一转变过程，是政府权力由集权转向分权的过程。纵观这一过程，政府分权可以分为三种类型：一是中央向地方的分权，地方获得了相对独立的财政收支权、地方事务管理权、部分人事安排权等；二是地方政府内部的分权；三是政府向社会的分权。城市单位体制解体和农村人民公社组织废除后，政府面对的是亿万的公民，同时由于市场化改革后地方公共事务的大量兴起，交易和治理的成本甚高，一种新型的效能更高、能够整合政府资源和民间资源的治理范式的出现成为必要。通过设立基层自治组织，将分散的公民组织成一个共同体，将一部分治理权授予自治组织，从而减轻治理的压力和促进基层社会的发展，成为一种必然的逻辑。同时，由于个性化需求无法完全依靠政府组织和社区组织来满足，居民自发成立了各种草根组织，自我服务。草根组织逐渐成为居民自我管理的初级行动单元，成为社会公共事务治理的一个主体。这样，不同层级的政府组织、社区组织、草根组织就构成了社会公共事务治理的多元主体。各主体之间由单纯的行政命令关系转变为行政命令关系、讨价还价关系、双向依赖关系、交互作用关系等多重关系交织的状态。其最大的变化在于各主体都获得了一定的自主性，这为“官民协同”的多中心治理提供了可能性。处理地方社会问题、治理地方公共事务，地方政府需要收集居民的需求信息、需要筹集资金以及组织监督公共生产等，而市场组织面对公共服务会失灵，政府组织和社会组织也会失灵，因此需要政府组织、市场组织以及社会组织之间的合作。治理结构的多中心提供了多元合作的可能性，而地方民主化形成的参与机制则提供了多元合作治理的可行性。
　　2. 市场发育、公民社会成长：“官民协同”的多中心治理的机制基础和组织基础
　　我国自1978年以来的市场化改革和公民社会的发育，为多中心治理范式的生成提供了机制基础和组织基础。
　　(1)市场经济发展状况：经过二十多年的经济改革，我国已不再是计划经济国家，而是一个基本市场化的市场经济国家。如果用量化的指标来说明，目前中国的市场经济度已达60％，市场化指数则达63.2％。
　　(2)公民社会发育状况：截至2005年3月，在全国县级以上民政部门登记注册的民间组织共28万余家，其中社会团体14.9万家，民办非企业单位13.2万家，基金会1000家左右。
　　现代发达的市场经济体制为理性化公民社会的建构提供了相应的机制。多中心治理范式所依托的平台是现代理性化社会和发达的市场经济体制。理性化社会来自于个人经营活动中的合理算计。这种算计不是传统家庭经营中的内部算计，而是不断扩大的经济社会交往中对个人收益的权衡。这种理念使个人在参与公共事务时保持着足够的经济理性，而不是盲目地服从和冲动。他们既对公共权力寄予厚望，并参与影响公共权力的活动以满足其社会需求，又对公共权力保持一份警惕，随时防范公共权力对个人权益可能的侵犯。
　　市场机制的完善、公民社会的发育为我国多中心治理范式的形成奠定了基础。多中心与单中心相对，它“把整个体制看成是由互动的公共机构构成的体制，而不是由一个人控制的单一的体制，把公共当局看成是一个多元的体制，而不是单一的”。它使得政府的各个层级和各个单位之间可以“互相调试”，“像市场中的企业那样”，相互之间“也是竞争者和合作者”，导致政府层级之间的“责任配置”以及“地方政府的结构”具有相当强的“可变性”。在我国的治理实践中，出现了一种新的公共服务秩序。这种新秩序是一种新的思维理念和思维框架或称为范式，它以满足公众的公共服务需求为价值取向，从而使公共服务的观念和做法都改变了。首先，判断公共服务的标准改变了，即不是从谁提供了服务而是从满足公共需求的组织方式判断公共服务。其次，公共服务的组织方式改变了，即从政府集中提供的单一方式向多种方式转变，服务的生产者获得了独立的地位。再次，公共服务的构成主体改变了，即从类似于市场供求双方的两方关系转变为公共服务的提供者、生产者和消费者三方关系，这三方主体之间的常规关系决定着公共服务的质量和发展。
　　(二)“政府主导—官民协同”的多中心治理范式：一种中国化的构想
　　在可预见的未来，我国政府治理范式的构成要素中必须强调政府的主导地位和作用。其主要理由如下：
　　1. 我国作为发展中国家，急需解决的问题是现代社会政治秩序，然后才是多元、健康的公民社会和市场。虽然这两者之间没有必然的时序联系，但可以肯定地说，现代民主法治是公民社会和市场健康发展以及与政府形成有效互动的必要的制度保障，也是防止它们被强势集团控制的制度约束。必须指出的是，当下的治理理论对公民社会和市场的作用有过度夸大之嫌，对政府的作用则极力淡化缩小，这种倾向在“华盛顿共识”的推动下已成为治理研究中的主流，而且它把不同社会的治理目标都整齐划一为“西方”的标准，似乎只要按照西方的治理路径，就能形成同样的结果。这对发展中的社会主义国家来说无疑是有害的。
　　2. 多中心治理范式是以成熟的市场机制为平台的，我国市场经济体制的完善须臾也离不开政府的作用。改革开放以来的体制变迁，既包含了自然经济的市场化和货币化，也包含了计划经济的市场化和自由化，而且与二元经济结构转型以及工业化和信息化交织在一起。体制转型和结构转型的同时进行，既增加了两种转型的困难，也产生了不少过去未曾出现的新问题。市场本身不可能自行高效地同时完成这些任务，而渐进性的市场化则要在较短的时间内完成自然发育状态下几十年甚至几百年才能完成的过程。这必然要有一种超市场的力量的介入，这个力量只能是政府。
　　3. 多中心治理范式是以发达的公民社会为基础的，我国公民社会尚处于萌生发育阶段，需要政府来培植并促使其发展。从全社会的范围看，善治离不开政府，更离不开公民。没有公民的积极参与及合作，至多只有善政，而不会有善治。我国公民的状况与治理的要求仍有较大的差距。我国有着长期的强大专制国家的历史传统，在专制政体下，只有依附于国家的臣民，而没有强调个人权利和自主性的公民。目前，官本位思想在老百姓中还有深刻的影响，他们对政府和官员还存在很大的依赖性。来自公民的社会组织虽然有所发展，但他们的政治参与意识和参与能力都还不强：社会组织化程度较低，难以组织起来以集体行动参与公共事务、影响公共权力、满足个人合理的社会需求，也缺乏建立在个人自然权利基础上的自生自发的合作关系。
　　中国未来政府治理范式的构建进路：四管齐下，整体联动
　　在当前和今后一个时期，应当明确和把握以下“四管齐下，整体联动”的进路：
　　(一)提升政府能力，培育公民社会：建立“强政府—大社会”结构
　　国家与社会的关系是影响政府治理范式走向的重要因素。从西方国家政府治理变革的实践来看，20世纪70年代末80年代初以来都是以削弱国家的作用为着力点。西方国家这样做有其历史的机缘。那么，处在转型期而且是后发展国家的中国应选择何种国家与社会关系的模式，是照搬西方现时的做法，通过市场化的途径，打造“小政府”，还是根据中国的现实国情另辟蹊径？照搬西方的做法显然是行不通的，因为西方国家的“小政府”是以“大市场”为基础、以“大社会”为依托、以“大服务”为目标的。完善的市场经济是“小政府”的经济基础；发达的公民社会是政府变“小”的前提；“小政府”虽然职能有限，但市场、社会、企业、个人做不了的事情，政府都要做，从这个意义上说，服务是无限的，是大服务。而中国的现实国情是：市场经济不完善，公民社会发育程度低，不能支持“小政府”的运行，相反还需要政府的大力培育。因此，笔者主张，中国国家与社会的关系，在可预见的将来应当建立“强国家—大社会”结构。
　　(二)优化之策：经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革三者良性互动
　　发端于20世纪70年代末的中国改革事业，是以最关系民生的经济体制改革为先导和突破口的。由于体制运行的惯性和制度变迁的路径依赖，政府治理范式的变革和政治体制的改革在实践中总是滞后于经济体制的改革，成为经济社会发展的瓶颈。对此，邓小平曾指出：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。”由于政治体制改革涉及国家基本的政治结构和权力关系，因此这一改革很难有实质性的突破，政治体制与经济体制不相适应的矛盾也未能彻底解决。在政治体制改革进退维谷而政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出的情况下，行政体制的改革提上了议事日程。然而，介于经济体制改革和政治体制改革之间、作为经济体制改革和政治体制改革的“结合部”的行政体制改革所能释放的能量是有限的，行政体制改革的深层次问题几乎都是政治体制的问题。政府治理范式的革新绝不仅仅是行政体制自身的调整，只有经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革三者良性互动，政府治理范式的革新才能朝着适应市场经济和社会发展需要的方向推进。
　　(三)践行政府与社会的合作：实现社会运行机制转型
　　新中国成立之初，经济体制、社会结构、政治时局等诸多因素共同作用，形成了全能型政府治理范式。在这一范式下，政府通过政治行政机制治理社会，实质上是政府吞噬掉了社会，社会领域也成为了政治领域，这样的社会因此被称为“总体性社会”。变革全能型政府治理范式，政府向社会放权，需要有相应的权力承接体。这些权力承接体是在公民社会不断发育、社会自治能力不断提高的基础上形成的非盈利、非政府组织。近些年来，随着政府与社会关系的渐次调整，社会组织获得了长足的发展，并在整合社会资源、调整群体行为等方面发挥了积极作用。但是，我国目前的社会组织无论是其发展规模还是其功能都十分有限。在社会全面转型时期，各种问题纷至沓来，层出不穷，而社会的自组织能力不足，难以自动做出反应。在这种背景下，政府过于仓促和无序地简政放权，不仅不能达到预期的改革目标，而且极易导致社会生活的紊乱，或给某些非法势力以可乘之机。正是基于此种原因，我国社会运行机制不得不由“社区单位化”转向“社区行政化”，即在社会领域重新通过行政机制来进行治理。然而，随着市场经济体制的不断完善和政治运行机制的不断转型，“社区行政化”这一社会运行机制日益显露出不足，不但运行成本高，而且导致经济与社会发展的失衡，如社会阶层结构失衡、社会组织结构失衡、社会产品失衡、社会制度结构失衡、社会心理结构失衡等。鉴于我国经济与社会发展的现状以及社会自组织能力发育的程度，我国社会运行机制应当由“社区行政化”逐步向政府与社会合作治理机制转型。在此过程中，政府根据社会自组织能力的强弱逐步退出社会领域。在可预见的未来，政府与社会的合作治理机制是一种较为理想的选择，而完全的社会自治则是一种“超越时空的政治遐想”。
　　(四)政府治理范式革新的近期目标：建设“管理—服务型政府”
　　近年来，特别是“非典”事件发生后，在政治学和公共行政学研究领域，均强调建设“服务型政府”，强调“从以统治为中心向以服务为中心转变”。政治学学者朱光磊认为，这些说法的指导思想有合理性，但在理论和逻辑上存在一定的欠缺，转型期的中国应当建设“规制—服务型政府”。在笔者看来，“规制”在词义上具有强制的意味，而且偏重于静态的制度规范。由于我国的政府治理范式脱胎于计划经济体制下形成的全能型治理范式，导致许多公务员缺乏公共服务和科学管理的意识，“强制管制”、“官本位”的观念根深蒂固，所以，使用“规制”不利于公务员执政理念的转变，从而不利于政府治理范式的革新。鉴此，笔者主张建设“管理—服务型政府”。虽然“管理”与“规制”相比，同样具有为克服市场失灵和社会失灵而利用适当的工具规范市场和社会主体行为的含义，但其减少了强制的意味，而且更加侧重于动态性，侧重于政府为实现“善治”而展开的与市场和社会主体互动的行为过程。
　　转型期的中国政府治理范式中，“管理”与“服务”都是政府的重要职能，而且两者相辅相成。政府管理本身就意味着服务，“管理”之中有“服务”，“服务”之中有“管理”，而且政府对某些人提供“服务”，可能同时是对其他人的“管理”。在研究一般政府问题、确定施政创新目标时，把管理概念略去是可以理解的，但是构建新的政府治理范式时，把管理的概念完全省略，仅仅保留服务的概念却是值得商榷的。任何时候都需要某种公共权威的管理以协调个人活动、配置公共资源，进而在维护社会公正和秩序的基础上提供服务。管理作为现代政府治理社会公共事务的重要手段，是用来保护公共利益的。今后，随着市场经济体制的不断完善，政府的治理将更侧重于公共服务。即便如此，那些市场无法自我调节、社会不能自我管理的领域依然离不开政府的管理。因此，转型期的中国应当着力建设“管理—服务型政府”。
　　摘自《江海学刊》(南京)，2007. 3. 205～208

江海学刊南京205～208D01公共行政张立荣/冷向明20072007
张立荣，法学博士，华中师范大学管理学院常务副院长、教授、博士生导师；
　　冷向明，1979年生，华中师范大学管理学院博士研究生。
作者：江海学刊南京205～208D01公共行政张立荣/冷向明20072007

网载 2013-09-10 21:59:44

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