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　　九十年代以来，随着对当代中国政治制度研究的广泛深入，“议行合一”问题再次进入学界视野，引起热烈讨论，也取得了许多积极成果，然而，从总体上看，我们在许多基本问题上并未取得共识，这里，笔者选取其中几个问题，试图做一简要分析。
　　　　　　一、关于“议行合一”的含义
　　马克思、恩格斯、列宁等人并没有明确提出“议行合一”的概念，“议行合一”这一概念是由于我国政治家、理论家们在对马克思、列宁的有关思想的加工整理基础上而提出来的，由此也就引出了一个问题：什么是“议行合一”？
　　一般认为，“议行合一”的思想萌芽于卢梭的《社会契约论》，（注：（法）卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1982年版，第87—88页。）而它的经典表述则是马克思在《法兰西内战》中提出的一个着名论断：“公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关”（注：《马克思恩格斯选集》第二卷，第375页。）。 马克思是根据对巴黎公社经验的总结而提出这一思想的。那么，巴黎公社这一政权组织形式的特点是什么呢？人们一般认为是三个“合一”，即：1、 政权组织合一。公社最高权力机关是巴黎公社委员会，该委员会制定法律，并设有执行、军事、公安、财政等几个委员会以行使行政职权，2、 人员合一。公社委员会和它下属的各个部门委员会均由同一批人担任，即每一部门委员会委员同时也是公社委员会委员，3、职权合一。 公社既拥有立法权，同时也拥有行政权；公社既制定法律，同时也执行法律。巴黎公社政权体制的这种“三合一”的特点正是我国理论界对“议行合一”含义的传统界定。直至今天，也还有一些学者主张以此来解释和判断“议行合一”。（注：蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第92—93页。）从这种解释出发，显然就会得出结论：我国政体实行的并不是“议行合一”的原则，甚至还可说：在历史上和现实生活中，根本就找不到一个实行“议行合一”原则的社会主义国家，（注：蓝尉青：《对“议行合一”的再认识》，《政治学研究》，1989年第5期。 ）我们甚至还可以根据这种解释推断：如果人类历史上有过“议行合一”的话，除了巴黎公社这一极为短暂的历史瞬间外，那也是存在于奴隶主专制和封建专制时代的绝对君主制政体下。
　　显然，这样解释“议行合一”是不准确的，是有悖于马克思对巴黎公社的高度评价的。如果被马克思誉为“是终于发现的，可以使劳动在经济上获得解放的政治形式”（注：《马克思恩格斯选集》第二卷，第378页。）的巴黎公社竟然只能与绝对君主专制为伍， 那么我们根本就没有讨论“议行合一”的必要，甚至这一概念本身都应抛弃。
　　看来，对“议行合一”的理解我们不能拘泥于巴黎公社这一组织形式的表面特征，我们应从马克思主义创始入关于国家机构的总体思想中来认识“议行合一”。从这一角度出发，我们就会发现：首先，他们虽然反对“三权分立”，但他们并不反对对国家权力作必要的划分，马克思曾指出：“把政治国家看作机体，因而把权力的划分不是看作机械的划分，而是看作有生命的和合乎理性的划分。——这标志着前进了一大步。”（注：《马克思恩格斯全集》第1卷，第255页。）恩格斯针对人们对“三权分立”的崇拜，指出“事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工罢了”。（注：《马克思恩格斯全集》第5卷，第224—225页。）显然， 恩格斯在批判人们对“三权分立”的崇拜的同时，也表明了一个道理：国家机构之间是需要分工的。其次，在国家机构职能分工的基础上，他们强调国家权力应该统一起来，即应“把一切政治权力集中于人民代议机关之手”（注：《马克思恩格斯全集》第22卷，第274页。）；人民通过“普遍、直接、 平等和无记名投票”选举产生的“真正全民的立宪会议”“应当掌握全部权力，即完整的、统一和不可分割的权力”。（注：《列宁全集》第11卷，第177页。）再次，马克思通过对1848 年革命以后资本主义各国特别是法国国家权力运行的实证分析，认为“三权分立”体制下的议会已变成了“清谈馆”，变成了虚伪民主的装饰物与遮羞布，“议会形式只是行政权用以骗人的附属物而已”，“在法国，议会制那时已经寿终正寝了，工人阶级革命当然不会去复活它”。（注：《马克思恩格斯选集》第二卷，第411—413页。）因此当人民真正掌握国家政权以后，就应该赋予在人民普选基础上产生的立法机关以全权与至高地位，使它能切切实实地、有效率地为人民工作。这恐怕正是马克思提出“公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关”的着名论断的原意。综合以上分析，我们认为，从马克思主义创始人的有关思想来看，“议行合一”的基本精神，就是在承认国家机构间职能分工的基础上，强调把一切国家权力集中于人民代议机关之手。
　　“议行合一”是与“三权分立”相对立的一种国家政权组织形式，因而对“议行合一”的理解，我们还应从它与“三权分立”的基本区别中来把握。仔细分析，我们发现二者至少在以下几个方面是有根本区别的。第一，代议机关的地位不同。“议行合一”体制下代议机关是国家权力机关，在整个国家机构体系中，其地位是至高的。而“三权分立”体制下，立法、行政、司法三机关之间地位是平行的。第二，各机关之间的权力来源有差别。“议行合一”体制下，人民通过选举赋予代议机关以全部国家权力，代议机关通过法定途径进行再委托，赋予行政机关、司法机关以行政权、司法权，因此这一体制下，行政机关、司法机关权力的直接来源（当然非最终来源）是代议机关的再委托，而“三权分立”体制下，立法、行政机关的权力分别直接来源于人民的选举。第三，权力作用的方向不同。“三权分立”体制下，立法、行政、司法三种权力关系是多元化的、相互牵制（即制衡）的，权力之间的作用是双向的，而“议行合一”体制下，政府机关之间则不存在这种权力互动关系，代议机关集中了全部最高国家权力，它是至上的，不可制衡的，（注：胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第27—28页。）代议机关与行政机关之间的权力作用是单向的。因此，与“三权分立”相对而言，我们认为，“议行合一”的含义在于强调代议机关和行政机关权力关系的同一与权力作用的单向性及代议机关地位的至高性。
　　值得注意的是，有一些学者根据《巴黎公社会议记录》和马克思《关于巴黎公社报刊消息摘录》的一些史料，指出巴黎公社最初的“三合一”体制导致了公社委员们陷入了繁琐的日常管理工作，或者是为了小事争吵不休，公社的政令得不到真正、及时的执行，因而引起了人们的广泛批评，于是巴黎公社在1871年4月下旬对机构进行了改组， 使公社成为类似于议会性质的组织，而由它的执行委员会行使行政权。这就说明巴黎公社后期议行分离趋势是很明显的，（注：参见王劲松：《中华人民共和国政府与政治》，中共中央党校出版社1995年版，第97—98页，另参见蓝尉青：《对“议行合一”的再认识》， 《政治学研究》，1989年第5期。 ）甚至有学者据此认为巴黎公社本身就不是议行合一的。在我们看来，这一事实正好说明了不能把巴黎公社的“议行合一”理解为机构、人员、职权的“三合一”，而只能理解为在国家机构间职能分工的基础上把一切权力集中于公社和公社地位的最高性、权力作用的单向性。
　　政治实践要以政治理论为指导，但政治实践不能也不应拘泥于某种特定理论的预设，政治实践也会检验、丰富、修正、完善政治理论。正如“三权分立”在西方不同国家和不同历史时期有不同内容和表现形式一样，我们也应允许“议行合一”思想在实践检验中完善和发展。巴黎公社作为无产阶级政权建设的最初尝试，有其特定的历史背景和时空条件。今天，在我们这样一个社会主义大国进行政权建设，我们理应根据我国国情对前人经验加以完善和发展。事实上，正如人们早已公认的，马克思主义的生命力就在于人们在实践中的创造性运用和发展。从这个角度来看，我们也不能赞同这样一种观点：巴黎公社最初是机构、人员、职权“三合一”，因而我们今天也只能以这种“三合一”来理解“议行合一”。
　　　　　　二、关于“议行合一”与民主集中制
　　近年来的研究中，直接以这一关系为题的研究似乎还很少见，但涉及到这一对关系的论述则还有不少，而且其认识也大有差异。大致说来，主要有两种看法，一是认为“议行合一”与民主集中制是对立的，我国国家权力结构的建构原则是民主集中制，而不是“议行合一”。（注：参见王俊拴：《我国国家权力结构研究中的误区》，《陕西师范大学学报：哲社版》，1997年第4期。 ）另一种看法认为“议行合一”与民主集中制是相容的，但对二者如何相容的认识又有根本区别：有学者认为民主集中制是对“议行合一”原则的发展和运用，（注：参见都淦：《中国国家机构的民主集中制》，载许崇德主编《宪法民主政治》，中国检察出版社1994年版，第73页。）也有学者认为“议行合一”是民主集中制在政府的组织和活动方式上的表现。（注：胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第26页。）那么，我们到底应该怎样来认识这一对关系呢？
　　认为民主集中制与“议行合一”是对立的，其依据概括说来有三：1、“议行合一”是机构人员和职权的高度合一， 这种国家权力结构的组织体现的是集中制，而非民主集中制；2、 在我国议行分离是客观事实：3、我国宪法只规定了民主集中制，并未规定“议行合一”。 根据我们上述对“议行合一”的理解，这种观点的第一个依据是不成立的。那么，我们怎样来认识它的第二个依据，即议行分离的事实呢？从代议机关、行政机关是各为独立的国家机关，各有宪法规定的职权这一点来看，议行是分离的，但是，我们应该认识到，这一分离并未突破我们上述对“议行合一”的解释框架。在我国，行政机关权力的直接来源仍然是权力机关的再委托，行政机关本身也是由权力机关产生并要对权力机关负责、受权力机关监督的，从这个角度看，议行并不是分离的，二者的权力关系仍然是同一的。再次，如何看待宪法只规定民主集中制而并未规定“议行合一”这一事实？这是否意味着对“议行合一”的否定呢？从实践中来看，建国以来我国政治家、理论家们基本上是既强调民主集中制，又强调“议行合一”的，也就是说，人们在实际运用中并不是把二者对立起来的。进一步看，从理论上分析，二者也不是彼此排斥的。民主集中制作为无产阶级政党及社会主义国家政权的基本组织原则，是民主制和集中制的统一，是在高度民主的基础上实行高度集中。它强调民主是集中的基础，只有充分发扬民主，才能达到正确的集中，而集中则是民主的指导，只有实行高度集中，才能实现真正的民主。在政治上，民主集中制要求围绕共同目标，要进行广泛的民主讨论，使各方面的意见得以充分发表，然后对其中科学的符合实际要求的东西，通过集中形成统一意志，作为共同的行动准则。也就说，民主集中制是要使民主和集中二者辩证地统一。这一原则要怎样才能贯彻到政权组织中去呢？毛泽东在《论联合政府》中的一段话对此做了很好的说明：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府”，“只有这个制度，才能既表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动”。（注：《毛泽东选集》（一卷本）， 第958页。）也就是说，民主集中制原则在政权的组织上是通过人民代表大会制这种“议行合一”的组织形式得以贯彻的。由此可见，我们是不应把民主集中制与“议行合一”对立起来的。
　　在肯定民主集中制与“议行合一”是相容的基础上，我们又应该怎样来认识二者的关系呢？具体他说，如前所述，民主集中制是“议行合一”的表现和运用，还是“议行合一”是民主集中制的表现和运用呢？首先，认为民主集中制是“议行合一”的表现和运用的观点，其逻辑依据可能是这样的：马克思在总结巴黎公社经验时提出了“议行合一”思想，我们在以马克思主义为指导思想组织国家政权时，根据国情就用民主集中制来实现“议行合一”了。这一逻辑依据是有问题的，因为民主集中制思想并不是中国共产党人的创造，一般认为，马克思、恩格斯早在创建共产主义者同盟时，就已经提出了民主集中制的思想，（注：《中国大百科全书·政治学》，中国大百科全书出版社1992年版， 第254页。）也就是说，在马克思形成“议行合一”思想之前很长一段时间，他们就已有了民主集中制思想，因此从思想渊源上看，怎能认为民主集中制是“议行合一”的表现和运用呢？其次，从民主集中制与“议行合一”这一对概念和原则的内涵来看，民主集中制的内涵要远大于“议行合一”，它包容了“议行合一”。这表现在：第一，民主集中制不仅是国家政权的基本组织原则，也是中国共产党的基本组织原则，《中国共产党章程》也对民主集中制原则有详细的规定，这些显然是不能包容于作为国家政权组织原则的“议行合一”之中的。第二，即使是作为国家政权组织原则，民主集中制的内涵也要广。根据现行宪法第三条规定，民主集中制原则在我国国家政权的组织上表现为：1、 “全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产主，对人民负责，受人民监督”。这里，在明确人大作为权力机关的基础上，规定了人民与人大的关系。 2、“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。这一规定明确了人大作为权力机关与国家行政机关、 审判机关的关系。3、“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。这一规定体现的是中央和地方的关系。在这三个方面的规定中，前两个方面的规定可说是“议行合一”所包含的内容，但其第三项即中央和地方的关系方面的规定显然不是“议行合一”所能容纳的，“议行合一”解决的是国家权力的横向组织问题，它并不包含国家权力的纵向划分。可见，即使是作为国家政权组织原则，民主集中制所包含的内容也更广。第三，民主集中制不仅是一项组织原则，也是一项活动原则。作为活动原则，民主集中制要求国家机关必须充分发扬民主，在民主基础上集中正确的意见作出决定，然后贯彻下去，也就是说要坚持“从群众中来，到群众中去”，作为活动原则的这些内涵，也是“议行合一”所不能包容的。根据这些分析，我们可以合理地得出结论：“议行合一”是民主集中制在国家政权组织上的表现和运用。
　　对“议行合一”与民主集中制之间关系的这种理解，我们还可从建国初我国国家政权组织的实践中得到佐证，1949年9月， 董必武在中国人民政治协商会议上关于中央人民政府组织法的报告中，对我国实行“议行合一”的民主集中制作了明确阐述：“政府组织的原则”是“民主集中制，它的具体表现是人民代表大会制的政府”，“民主集中制原则的提出，正是针对旧三民主义三权分立的原则”，“我们的制度是议行合一的，行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产主的各级人民政府”。（注：《董必武选集》，第246—247页。）他的这个报告，被认为是我国政治家中最早使用“议行合一”概念的文献。从这里，我们也可看出，他是在把“议行合一”作为民主集中制的表现形式这一含义上使用这一概念的。
　　　　　　三、“议行合一”是否有利于人民代表大会制度和民主政治建设
　　有学者认为，“议行合一”将导致代议机关具体干预政府职权范围内的事务，会妨碍政府独立地行使行政管理权，同时“议行合一”体制下，代议机关对行政权的监督就变成了自我监督，这反而会造成行政权力不受监督。（注：蓝尉青：《对“议行合一”的再认识》，《政治学研究》，1989年第5期。）也有学者认为， “议行合一”不利于加强人民代表大会制度建设，表现在：1、 强调“议行合一”等于否认人民代表大会权力机关的性质和地位，这不利于加强人民代表大会国家权力机关的地位和作用：2、 强调“议行合一”容易忽视政权之间的合理分工和制约，不利于保障各国家机关依法行使职权，3、 强调“议行合一”不利于加强人民代表大会自身建设，如不利于提高常委会和专门委员会组成人员的专职化程度。（注：蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第93—94页。）
　　显然，上述对“议行合一”的消极作用的分析，是建立在把“议行合一”理解为代议机关与行政机关机构、人员、职权“三合一”的基础之上的。如果只能从这种含义上来理解“议行合一”，那么我们可以说上述分析是很中肯的。但问题是，如本文第一部分所论证的，今天我们却不能这样来理解“议行合一”。“议行合一”是在承认代议机关机构、人员、职权相对分离、分工的基础上，强调两个机关之间权力关系的同一性以及代议机关地位的至高性、权力作用的单向性。如果这样来理解“议行合一”，那么我们就可以得出结论：“议行合一”是有利于加强人民代表大会制度和民主政治建设，是有利于整个社会主义现代化建设的。
　　首先，从宪政规范看，在“议行合一”体制下，人民代表大会被确定为国家权力机关，集中统一执掌国家权力，人民代表大会产生国家行政、审判、检察等机关并监督它们的工作。也就是说，在这一体制下，人民代表大会被置于是全权的、不可制衡的地位。虽然在国家机构的设置上存在立法、行政、司法三种职能部门的分工，但三者之间不是双向的分权制衡关系，行政、司法机关权力来源于人民代表大会，它们不能制约人民代表大会，而只能对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。在这样一种宪政体制下，人民代表大会被置于很高的地位，赋予很大的权力。如果“议行合一”的这些规定精神在实践中能得到准确全面的贯彻执行，又怎么说它不利于加强人民代表大会制度建设呢？
　　其次，“议行合一”是有利于我国民主政治建设的。马克思之所以提出“议行合一”，是因为他认为当时“三权分立”体制下的议会已成了“清谈馆”，国家权力实际上已被不为人民所掌握的行政权所主宰，因此要想实现真正的人民民主，就必须由人民掌握立法权，使人民的意志上升为国家的意志，并赋予立法机关以崇高地位与极大权力，使它能有效地支配行政权，并摆脱相互牵制，有效率地为人民开展工作，因此，“议行合一”的目的就是为了使在人民直接或间接选举基础上产生的代议机关成为最高权力机关并支配行政权及其他国家权力，就理想状态而言，它本身是一个非常民主的体制，是更有利于人民当家作主的。从实践来看，改革开放以来，由于人民代表大会制度建设的不断发展，人民代表大会作用的逐步发挥，社会主义民主政治也是在不断发展的。这一点，也是广大人民群众在切身感受中有深刻体验的，人民也由此而对人民代表大会制度寄予了更高的期望。事实上，中国民主政治的发展，在很大程度上依赖于不断加强人民代表大会制度建设，正如江泽民同志所强调的，“建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度”。（注：江泽民：《关于坚持和完善人民代表大会制度》，转引自全国人大常委会办公厅研究室编《人大及其常委会工作手册》，中国民主法制出版社1998年版，第301页。）
　　再次，“议行合一”的人民代表大会制是适应当代经济和社会发展要求的、有利于我国社会主义现代化建设的宪政形式。二十世纪以来，就整个世界范围来看，政府权力运行有一个基本的特点和普遍的趋势，即行政权的扩张。为什么会出现这种现象呢？日本学者佐藤功曾指出，“十九世纪以来，由于应付产业的规制，及对社会和经济生活的保护与调节的必要，特别是在老罗斯福及威尔逊的时代，执行权的强化因总统领导力的扩大而显着起来。而这种倾向，在一九三0年代， 因法兰克林·罗斯福而更为飞跃进展。”（注：（日）佐藤功着：《比较政治制度》，台湾正中书局1981年版，第147页。）这里， 他把行政权扩张的原因归结为两个方面，一是经济和社会发展的需要，二是总统个人的作用和影响。在我们看来，第二个原因是不重要的，或者说总统也只能是在适应经济和社会发展需要而积极行动的前提下，才能充分发挥其个人作用和影响。归根到底，行政权扩张的最根本原因就在于经济和社会发展的客观需要。在西方，传统的政治哲学历来认为政府是“必要的恶”，因而对政府权力始终保持高度警惕，但随着经济和社会的发展，社会关系越来越复杂，社会公共事务越来越多，客观上要求政府承担更多的协调、管理、保护和服务的职责。正因为如此，作为深受西方政治思想影响的学者，佐藤功也不得不承认，“现代民主政治不必畏惧强有力的执行仅”，“为了保障免于贫困的自由，也需要强力推行社会改革的强有力的政治权力”。 （注：（日）佐藤功着：《比较政治制度》， 台湾正中书局1981年版，第211—212页。）也就是说，在当代世界，经济和社会发展客观上要求赋予行政机关更多的权力。当然，行政权同其他政治权力一样，在不受制约的情况下，也会侵犯人民权利，乃至危害经济和社会发展。因此，行政权的扩张从另一方面又提出了对其本身加以严密监督的必要。因而，当代世界最理想的政体形式应是既能保证行政机关有足够的权力来处理当代复杂的经济和社会事务，又能有效制约和监督行政权力，保证行政机关不致滥用权力的政体形式。我国“议行合一”的人民代表大会制正是这样的一种政体形式：从宪法规定的有关精神看，我国的行政机关即人民政府享有广泛的、积极的、强有力的权力，能高效率地处理经济和社会事务，同时又通过“议行合一”，赋予人民代表大会以权力机关的至高的、不可制衡的地位和对其他国家机关的广泛的监督权，规定行政机关必须对它负责受它监督。正因为如此，“议行合一”的人民代表大会制具有兼取民主与效率两者之长的优势。（注：浦兴祖：《中华人民共和国政治制度》，上海人民出版社1999年版，篇70页。）随着人民代表大会制度的不断完善，这一优势必将更充分地显现出来，从而将极大地推动我国现代化建设的顺利发展。
　　从实证角度看，人民代表大会制的实际运行还不尽如人意，人民对人民代表大会制还有着更高的期待。然而，从规范意义上说、“议行合一”的人民代表大会制是适合我国国情的，蕴涵着丰富的有利于我国民主政治和现代化建设的巨大政治资源。因此，我国的政治发展不需要也不应该否定“议行合一”的组织原则或整个人民代表大会制度，我们迫切需要的，是通过实实在在的努力，积极开发人民代表大会制度的体制资源，通过坚持和完善人民代表大会制度来推动我国民主政治和现代化建设的发展。总之，我们认为，只要我们对马克思主义“议行合一”理论有全面、科学的认识，“议行合一”不论是在理论上还是在实际中，都值得作为中国社会主义民主政治建设必须坚持的原则。（注：林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版，第189页。）
　　
　　
　　
云南行政学院学报昆明31～35D4中国政治龙太江20002000“议行合一”不能理解为代议机关与行政机关之间机构、人员、职权的“三合一”，“议行合一”的基本精神是在承认国家机构间职能分工的基础上，强调把一切国家权力集中于代议机关之手，“议行合一”的基本含义在于强调代议机关和行政机关权力关系的同一与权力作用的单向性及代议机关地位的最高性；“议行合一”与民主集中制不是对立的，“议行合一”是民主集中制在国家政权组织上的表现和运用；“议行合一”是有利于人民代表大会制度和民主政治建设的。“议行合一”/民主集中制/人民代表大会制度/辨析作者单位：复旦大学国政系　　邮编：200433 作者：云南行政学院学报昆明31～35D4中国政治龙太江20002000“议行合一”不能理解为代议机关与行政机关之间机构、人员、职权的“三合一”，“议行合一”的基本精神是在承认国家机构间职能分工的基础上，强调把一切国家权力集中于代议机关之手，“议行合一”的基本含义在于强调代议机关和行政机关权力关系的同一与权力作用的单向性及代议机关地位的最高性；“议行合一”与民主集中制不是对立的，“议行合一”是民主集中制在国家政权组织上的表现和运用；“议行合一”是有利于人民代表大会制度和民主政治建设的。“议行合一”/民主集中制/人民代表大会制度/辨析

网载 2013-09-10 21:55:14

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