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　　中国教育督导的主要任务可以概括为两条，一是“督政”，二是“督学”。“督政”是中国教育督导制度的显着特征。自20世纪80年代初我国恢复教育督导制度以来，督导部门以“两基”（基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲）督导验收为主开展“督政”，取得了很大成绩，为促进基础教育改革与发展发挥了重大作用。进入新世纪，怎样更有效地开展“督政”，是各级政府、教育行政部门和教育督导部门应该认真思考的问题。
　　　　一、充分认识“督政”的必要性和重要性
　　教育督导作为一种教育行政监督手段，对下级政府履行教育工作职责的情况进行监督、检查、评估、指导，是教育督导本质和我国国情以及教育改革与发展的实际需要所决定的。
　　1.“督政”是中国教育督导本质所决定的。教育督导是一种以行政执法监督为基本职能，督促教育法规实施和政令执行的权力手段。从本质上讲，是政府和教育行政职能部门对教育实施的一种再管理。它的根本任务就是督促各级政府及其职能部门和教育单位落实国家的教育法规、政策、方针，保证教育目标的实现。在我国发展教育是一项基本国策，党中央、国务院把它放在事关全局、事关中华民族伟大复兴的高度来对待，强调要把教育摆在优先发展的战略地位。2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》（以下简称“国务院《决定》”）指出：“基础教育是科教兴国的奠基工程，具有全局性、基础性、先导性作用，要摆在优先地位并作为基础设施建设和教育事业发展的重点领域，切实予以保障。”还明确了教育督导部门要对各级政府的教育工作情况开展督导检查。开展教育督导工作，最根本最重要的就是要体现国家的教育意志，也就是要督促各级政府履行法定的教育工作职责，落实教育优先发展的战略地位，即“督政”。
　　2.“督政”是我国国情所决定的。我国是一个发展中国家，人口居世界第一，经济欠发达，教育需求与经济发展水平的矛盾比较突出。一方面，我国是世界上生源最多的国家，据2001年统计，全国有中小学生2.167亿，占全国总人口1/6强，发展教育的任务十分艰巨。而目前我国的教育资源相对不足，有的地方甚至严重不足，不能满足社会对教育的需求，需要各级财政加大对教育投入的力度，扩大和优化教育资源。另一方面，虽然近20年特别是近10年来我国大力发展经济、实行积极的财政政策，各级财政逐年都有所改善，但由于区域经济发展不平衡等原因，作为承担基础教育主要责任的县级财政，多数还没有得到根本改善；加上部分政府领导对教育认识不足，短期行为严重，有的为了突出政绩而不惜牺牲教育事业，该给教育的钱不给足，使教育需求与财政投入的矛盾很突出。
　　教育需求与财政投入不足的矛盾，实际上是发展经济与发展教育的矛盾。发展经济，不断增强我国的综合国力，不断提高广大人民群众的生活水平是我国的根本国策；而教育是经济发展的基础，特别是在当今时代，教育为经济发展提供强大的人才支撑，提供强有力的发展后劲。怎样处理好这两者的关系？邓小平同志早就指出：“宁可在别的方面忍耐一点，甚至牺牲一点速度，也要优先发展教育。”中央和许多地方政府重视教育，增加了教育投入，教育事业迅速发展。然而，时至今日，邓小平同志的这些重要指示在许多地方并没有得到落实，原因之一，就是对各级政府的教育工作行为监督不力。因而必须加大“督政”的力度，建立有效的教育“督政”机制，督促各级政府正确处理社会效益与经济效益、长远利益与当前利益的关系，摆正教育的位置，切实依法保证教育投入，以确保教育事业的正常发展。
　　3.“督政”是依法治教的需要。依法治教是建立现代教育制度、强化和改善现代教育行政管理的根本要求。目前，我国的教育立法已基本完备，解决了“有法可依”的问题。但现实中有法不依、执法不严、违法不究的情况还比较普遍，一些地方政府及其相关部门不依法履行教育工作职责的情况比较严重。如何全面贯彻实施教育法律法规，做到“有法必依、执法必严、违法必究”，克服和防止“以言代法”和朝令夕改、人走政息等不良现象，保证教育工作不以个人的认识水平和意志为转移，不因领导人的更换而改变，就必须全面推进依法治教。要全面推行依法治教，就必须按照党的“十五大”提出的“加强对法律实施的监督”和“方针政策贯彻的监督”。恢复教育督导制度，建立教育督导机构和督导队伍，开展“督政”工作，正是为了加强教育行政监督，以保证教育法律、法规和方针政策的执行。
　　4.“督政”是改善教育管理的需要。“督政”是落实办学管理体制的需要。我国实行的是“分级办学、分级管理”的办学体制。国务院《决定》指出，基础教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制”。并规定了省、市、县、乡各级政府办学与管理的具体责任。这就意味着除大政方针和宏观规划由中央制定外，发展教育的具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理都由地方政府负责，地方各级政府对发展教育负有重大责任。落实这种责任，仅仅依靠行政指挥手段还不行，必须建立上一级政府对下一级政府教育工作的监控体系，加强对政府教育工作的监督检查。这不仅有利于落实办学管理体制，加强教育宏观管理，而且有利于建立地方教育与地方经济协调发展、相互促进的良性循环机制。
　　“督政”是转变教育行政管理模式的需要。长期以来，我国的教育行政管理，基本上是计划经济体制下高度集中的管理模式，习惯于命令和布置任务，淡化了监督和调控。在整个教育管理的运作中，“计划”占据主导地位，“指挥”、“执行”环节得到了较充分的强化，而缺乏强有力的监督，因而不可避免地出现某些决策上的偏差和执行效果的不理想，也助长了报喜不报忧、弄虚作假之风。开展“督政”，就是为了加强对政府及其相关部门教育行政行为的监督，以防止和纠正教育行政工作在决策、指挥、管理上出现的偏差和错误。同时，随着行政体制改革的深入，政府简政放权、转变职能，许多权力下放到学校，学校办学自主权扩大，对教育的管理必须从以指令性为主的领导模式转变为以指导性为主的领导模式。实现这个转变，必须在宏观上加强管理，以强化反馈、监督功能为前提。建立教育督导“督政”制度是教育实行宏观管理的一个重要方面。“督政”是弥补教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在传统的教育行政管理中，教育部门与同级政府的其他部门之间、与下级政府之间，不是一种监督与被监督的关系，也不是一种隶属关系，因而教育管理中的有些工作，出现“管不到，抓不了”的局面。通过教育督导，代表本级政府行使对教育工作的监督职权，就可以与同级政府的有关职能部门、与下级政府形成一种正常的监督与被监督的关系，从而建立起一种新的教育行政管理秩序，加强对政府相关部门法定的教育工作的监督，督促政府相关部门的教育工作落实到位。
　　5.“督政”是教育发展客观现实的需要。我国当前教育的发展还存在许多问题。一是认识不到位。有的认为教育发展得差不多了，不需要再花大力气发展；有的认为教育投入是一个无底洞，永远也填不满，不如先缓一缓，等经济发展起来后再发展教育；有的认为，发展教育难度太大，收效太慢，还是走一步看一步，走到哪儿算哪儿；甚至有的人认为教育发展已经超前了，影响和妨碍了经济的发展等等。这些认识上的偏差严重影响了教育正常的发展。二是投入不到位。一方面，我国尚未完全树立“公共财政”的观念，另一方面相当一部分政府官员“科教兴国”、“优先发展教育”只停留在口头上，并不切实实施，加上考察干部的政绩只把经济工作作考核的硬指标，把教育工作当软指标，导致抓不抓教育工作无关紧要，致使一些人为了要政绩而丢教育，因而一些市、县在财政预算时，应给且能够给教育的钱不给足，留下缺口，导致财政支出结构明显不合理，教育支出比例明显偏低。据调查，去年湖南县级财政支出中教育经费的比例平均为28.02%，最少的县只达到16.4%，少数几个贫困县（人口小县）达到45.4%；在县级教育总支出中，财政拨款只占三分之一。据了解，湖南的情况具有代表性。特别不应该的是，还有一些县市财政不仅不按规定给教育投入，反而向学校收费。去年湖南全省县级财政向省重点中学收费就达1370多万元。由于教育投入不足，不少县市拖欠教师工资；基本的办学条件得不到保证；学校公用经费严重不足，学校运转十分困难。据湖南省财政厅逐县测算，只要合理调整财政支出结构，适当加大对教育支出的比重，加上上级财政转移支付的支持，湖南可以做到中央提出的保教师工资、保学校正常运转、保基本办学条件（简称“三保”）。三是管理不到位。有些地方政府对教育事业缺乏强有力的管理，乱办校、乱办班、乱收费屡禁不止；有的县为了甩财政包袱，违规变卖中小学校；学校周边环境差，影响学校正常秩序；学校及师生权益受到侵害不能及时处理；特别是有些政府领导认为实施素质教育是学校的事，与自己无关，甚至给学校下达升学指标，并以升学率高低作为评价学校的主要标准，助长了片面追求升学率行为的盛行，严重阻碍了素质教育的全面推行；有的城、镇区域迅速扩展，人口大量增加，但没有按要求同步建设学校，致使城区学生就学难的问题日益突出，学校爆满，班额超大。
　　上述这些问题都表现在政府的教育工作行为上，需要通过“督政”方式，加大对各级政府教育工作的行政监督力度。
　　6.实践证明，“督政”不仅可行，而且有效。上世纪末，我国基本普及了九年义务教育和扫除青壮年文盲，这是中华人民共和国成立五十年来，在中国共产党领导下取得的伟大成就之一。在实施“两基”过程中，我国建立了“两基”督导验收制度，督导部门以此开展“督政”工作，督促县级政府加大教育投入，改善办学条件，优化办学环境，提高普及程度。许多县、市党委、政府称赞实行“两基”督导验收制度，是给县、乡政府套上了一个“紧箍咒”，“如果没有建立督导验收制度，‘两基’难以按期达到目标。”社会各界称赞教育督导“督政”是“触动了中枢神经”，“督到了点子”，“捉住了牛鼻子”。从1993年到2000年的8年间，湖南教育督导部门开展“两基”督导验收，督促县市财政共追补欠拨的教育经费5个多亿；督促38个县市将下放到乡的教育经费管理权收归县管，到2001年底止，湖南122个县市全部落实了县管教育经费的体制；通过专项督查，制止了一些县市政府变卖公办中小学，盲目撤并中小学和随意裁减教师的错误作法。
　　　　二、建立和完善“督政”制度
　　要有效开展“督政”工作，就必须建立健全的“督政”制度。从我国的实际情况出发，我们认为应建立以下四项“督政”制度。
　　一是建立对省、市、县、乡政府教育工作的督导检查制度。地方政府执行教育法律、法规和方针、政策的程度如何，直接影响到一个地区教育事业的发展，直接关系到一个地区国民素质的提高和社会、经济的长远发展。今年《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》中规定：“地方各级人民政府每年向上一级人民政府专题报告一次农村义务教育工作情况。”并明确要求各级政府均要建立对下一级政府实施义务教育情况的督导检查制度。我们认为，重点是建立对地市和县市两级政府教育工作的督导检查制度，并以县级为重点。
　　地市级政府不仅对本区域内义务教育发展负有领导责任，而且要负责统筹指导高中阶段各类教育的发展，主办和管理所属高等学校和部分高中阶段学校，负责城市各级各类学校的规划布局与建设，对中心城市和一个地区的教育事业起着至关重要的作用。因此建立对地市级政府教育工作的督导制度很有必要。
　　县级政府承担着发展基础教育的主要责任，落实县级政府的教育工作责任，是搞好基础教育的关键。一方面，县级政府是国家各级政权机构中的纽带，也是联系城市与农村的桥梁，起着承上启下的作用。对下直接领导基层政权和广大群众，对上承担着落实中央和省、市的方针政策、战略部署和各项指令的责任；另一方面，我国绝大多数中小学校在县辖区域内（含城市的县级行政区），绝大多数中小学生和教师在县辖区域的学校读书和工作，县级政府的教育工作对我国大面积基础教育有着直接影响。因而建立健全对县级政府教育工作的督导制度至关重要。
　　开展对各级政府教育工作的督导检查，应坚持分级负责的原则，即由上级政府教育督导部门对下一级政府的教育工作进行督导，必要时可跨级抽查。
　　二是建立健全对县、乡政府主要领导的考核制度。国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》中明确规定，“县级人民政府主要负责人是农村义务教育工作的第一责任人。”“乡（镇）有关教育工作由乡（镇）长直接负责。”建立对县、乡政府主要领导抓教育工作的考核制度，不仅是落实党中央、国务院教育改革与发展决策的需要，也是强化政府教育工作责任的一种有效手段。督促落实“一把手”责任制，是强化管理和取得工作实效的重要途径。
　　对政府主要领导教育工作的考核，应重点看发展教育的措施和实绩。主要看教育发展目标的达到度、教育环境、教育投入、为教育办了多少实事。考核的方式，目前应以年终目标管理考核为主，即把对主要领导教育工作的考核纳入对本级政府年终目标管理考核的重要内容，其教育工作实绩由教育督导部门负责考核、评价；必要时，也可以进行专项考核。考核结果要送交组织人事部门，按国务院有关规定，作为领导干部政绩、任用及奖惩的重要依据。
　　三是建立县级行政区域教育工作督导评估制度。我国在实施“两基”过程中，建立了以县级行政区域为单位的督导评估验收制度，并形成了推进“两基”实施的有效机制；进入新世纪，督导工作应借鉴这一成功经验，建立对县级行政区域教育工作督导评估制度，并形成促进基础教育改革与发展的新机制，这是落实国务院《决定》的有效措施，也是教育督导开创新局面的重要途径。为此，从1998年起，湖南建立了两项制度，一是“普九”年检制度；二是县级行政区域素质教育督导评估制度。前者是对中等经济条件县与贫困县的要求；后者是对经济较发达的县与城市的要求。
　　普及九年义务教育是一项长期的任务。我国上世纪末基本实现的“普九”，还只能说是低标准的，只是阶段性成果；“普九”是动态发展的，如逆水行舟，不进则退。从湖南的情况来看，一些党政领导同志在基本“普九”后产生了松劲情绪，认为“普九”验收合格了，要办的事办完了，剩下的事是教育部门的事了。不少县市初中学生辍学率都出现了不同程度的“反弹”，回升到5%左右，个别县超过10%。这说明，巩固提高“普九”成果的任务还很艰巨。因此，建立“普九”年检或复查制度非常必要。
　　实施素质教育是教育领域一场深刻的变革，是一项十分浩繁的社会系统工程。它不仅涉及教育领域，需要教育内部全方位投入，破除旧的观念，改革课程体系、教学内容、教学方法和教育管理，而且与社会各方面息息相关，需要家庭、社会各界的广泛参与，需要良好的社会环境和物质保证。中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出：“建立自上而下的素质教育评估检查体系，逐级考核省、市、县、乡各级党委和政府及其主要领导干部抓素质教育工作的情况。”“在继续进行‘两基’督导检查的同时，把保障实施素质教育作为教育督导工作的重要任务。”这是国家对教育督导部门提出的一项新的然而是艰巨的任务。开展县域素质教育督导评估，有利于加强县级政府推进素质教育的责任，形成一个区域一个区域地全面推进素质教育的态势，能有效地遏制应试教育行为，促进大面积落实国家实施素质教育的基本要求。
　　四是建立对政府相关职能部门教育工作的督查制度。教育是一项复杂的社会系统工程，涉及社会的各个方面，需要全社会的共同关心和支持。政府各职能部门都负有一定的教育工作责任，如经费投入、学校周边环境治理、学校建设、学校安全、卫生、禁止雇用童工、防止学生辍学等，这些都需要各个部门在自己的职责范围内按规定承担起相应的义务。但现实情况却不尽如人意，该管的没人管，不该管的争着管。有些部门受利益驱动，不仅不支持教育，反而向教育伸手捞钱，对学校乱收费、乱罚款，把教育当作“唐僧肉”，想方设法要剜一块。这种情况教育行政部门管不到，政府又没有一个专门的部门来管这些事，只有政府的教育督导部门可以依有关法规赋予的职权，代表政府去管他们。对政府部门开展监督检查，就是要严格按照国家的有关法规，针对部门所承担的教育工作责任，针对存在的突出问题，适时开展督查。
　　要建立对县级教育行政部门的专门考核评估制度。县级教育行政部门负责贯彻国家的教育法规和方针、政策，具体实施教育发展规划，直接管理全县中小学、校长、教师，负责全县中小学校的布局调整、教育经费的筹措与使用、学校办学条件的改善，对基础教育发展起着至关重要的作用。建立对县级教育行政部门考核评估制度，对促进基础教育健康发展必定发挥重要作用。
　　上述四项“督政”制度的重点应是对县域教育工作的督导评估，这是一项综合性督导评估工作，其余可采用专项督查考核的形式进行。
　　　　三、开展“督政”应注意的几项工作
　　开展“督政”除必须建立常规的制度外，还必须做好与之相关的几项配套工作。
　　1.制订科学的督导评估方案。教育督导工作的活动形式，主要分为综合督导评估、专项督查和经常性的随机督查。综合性督导评估一定要依据国家的教育法规、方针、政策、标准、要求和现阶段的实际，制订切实可行的督导评估方案，其中主要是设置科学的评估指标体系；专项督查也要制订具体的督查实施方案。评估方案和督查方案均要体现很强的导向性、规范性、可行性和操作性；既要有统一性的要求，又要区分城市与农村，发达地区、欠发达地区与贫困地区的不同要求。
　　2.建立自查自评制度。开展督导评估的主要目的，是促进被督导单位改进工作。为此，开展督导评估前，要下发督导评估方案，提出相关要求，督促被督导单位按照评估方案、标准和要求开展自查自评。使被督导单位通过自查自评，一方面发挥优势，做出成绩，一方面纠正偏差或错误，改进工作，提高整体水平，使自查自评的过程变为不断改进和优化各项工作的过程。督查评估后，要建好督查评估档案，并进行跟踪督查，及时把握各单位的工作动态。
　　3.“督政”与“督学”要有机结合。“督政”与“督学”是教育督导工作的两个方面，两者的共同目的都是为了促进教育事业的健康发展。政府教育工作的好坏，在很大程度上体现于教育行政部门工作如何，教育行政部门的工作情况主要从学校工作中得到体现；办好学校则是政府教育工作的着眼点和落脚点，教育工作的成果靠学校培养的学生来展示。由此可见，“督学”必然联系到“督政”，“督政”必然包含“督学”的内容，只是两者的工作侧重点不同。为了实现两者的共同目的，在实施督导评估过程中，一定要把两者有机地结合起来。对学校工作进行评估，不只是做好对某一学校的评价工作，帮助其解决问题，而且同时要看政府的办学责任落实得如何，把学校的情况作为评价政府教育工作的重要依据；在“督政”的同时，不仅要对政府及其部门的教育工作进行评价，更重要的是应督促政府及其相关部门解决好教育事业发展中的实际问题，包括解决所辖学校办学存在的具体问题，通过“督政”达到“督学”的目的。
　　4.建立激励与制约机制。一是要建立督导评估通报制度。每次重要评估或督查后，要将评估督查的结果、意见对受评单位及其上级政府发《督导评估通报》，必要时通过新闻媒体向社会公布；对先进典型给予通报表彰。二是将评估结果和意见向受评单位的上级党委、政府和组织、人事部门发函通报，以此作为考核受评单位领导干部的重要依据。三是建立督导评估奖励制度。凡评选教育先进单位、先进学校以及安排学校招生计划、教育经费应以教育督导评估结果为重要依据；应建立教育工作先进县奖励制度。四是建立惩诫制度。对问题严重的受评单位下达《整改通知书》，必要时函告受评单位的上级政府，乃至发通报批评；对教育工作问题多且突出，与评估标准差距很大的县、市，或通报批评，或取消教育工作先进县称号；对不依法安排财政教育投入、挪用教育经费、拖欠教师工资等错误行为，除通报批评外，建议有关部门给予当事人和负责人以行政处分，并追究领导者的责任；教育督导部门对处理情况要进行跟踪与督办。
　　“督政”是我国现代教育督导特有的内容。从“督政”与“督学”并重，逐步过渡到以“督学”为主，是我国今后一段时间教育督导工作的基本走向。但“督政”在相当长的时期内不会消失。只有在市场经济基本完善，行政体制、教育体制改革基本完成，国家对基础教育的投入能较好地满足教育事业的需求且有保障，各级政府自觉承担和履行发展教育的责任，教育工作完全在法制的轨道上运行的情况下，教导督导“督政”的职能才会基本消失。否则，“督政”必不可少。因此，在当前和今后一个较长的阶段，国家应采取切实措施加强和改善“督政”工作。
当代教育论坛长沙45～48G1教育学彭酉滨/蒋明/丁春秋20032003 作者：当代教育论坛长沙45～48G1教育学彭酉滨/蒋明/丁春秋20032003

网载 2013-09-10 21:55:14

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