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　　在现代市场经济中，政府扮演着越来越重要的角色。在经济学理论的探索中，从18世纪亚当·斯密提出“看不见的手”的理论反对国家干预，到本世纪30年代凯恩斯创立国家干预主义学说，再到60年代公共选择学派提出政府干预的局限性，反映出在对待政府经济职能问题的认识上，理论界经历了一个否定之否定的循环过程。
　　既然肯定了市场经济条件下政府所起的作用，那么如何发挥政府的这一职能，从而使“看不见的手”与“看得见的手”更好地结合在一起推动经济发展，就成为多年来人们不断探索的一个问题。在市场经济的发展过程中，政府的经济职能也在不断发展和完善，特别是当代发达资本主义国家其日益完善的市场机制、日趋成熟的政府职能，给我们建立社会主义市场经济体制，进一步优化政府经济职能提供了良好的借鉴。
　　　　　　一、成熟的市场经济条件下政府的经济职能
　　美国经济学家萨缪尔森指出：“在一个现代的混合经济中，政府执行的主要经济职能有四种：确立法律体制，决定宏观经济稳定政策，影响资源配置以提高经济效率，建立影响分配收入的方案。”（注：萨缪尔森：《经济学》下册，中国发展出版社1992年版，第1169页；）其中，后三个职能就是通常所说的“稳定、效率与平等”。
　　　　1.法律体制
　　在市场经济条件下，多元化的市场主体要自由进入或退出市场，必须用法律来明确市场主体间的产权关系、经营关系和交换关系。只有用法律明确界定和规范市场主体间的权利、义务关系，才能为市场经济的正常运行提供必要的保障。市场就像球场，没有规则市场等价交换就无法正常运行，离开了规范的法律调节，市场主体行为就会混乱不堪，陷入无序状态。因此，要保证市场竞争的规范化，维护市场经济的正常秩序，必须有一个完善的法律体系。正如弗里德曼指出：“政府的必要性在于它是‘竞赛规则’的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”（注：《西方经济思想库》第三册，经济科学出版社1997年版，第166页。 ）社会的法律体制就是要以一定的规则约束交易的双方去遵循它，但是没有外界制裁这种规则根本无法执行。这就需要政府通过法定程序制定规则并监督规则的执行，以保护和裁决交易双方的经济行为。
　　　　2.稳定经济
　　这是政府经济职能在宏观经济领域的主要实现方式。在市场经济条件下，社会总供给和总需求的不平衡是常见现象，供需失衡必然导致经济波动，引发失业和通货膨胀，破坏经济发展的比例关系，阻碍市场经济的均衡发展。社会经济在遭受供需不均衡的冲击后，市场机制本身虽然可以使经济从一个非均衡状态恢复到均衡状态，但这却是一个非常缓慢和痛苦的过程，其结果必然以资源的严重浪费为代价。在这种情况下，政府有必要在宏观层面上通过运用各种经济政策去影响和调节社会总供给和社会总需求，使经济在尽可能短的时间内以较低的代价恢复到均衡状态。
　　　　3.资源配置
　　资源配置是政府经济职能在微观领域的实现方式，其核心问题就是如何把有限的或稀缺的资源配置到最需要的地方，从而使资源得到最有效的利用。在市场经济中，主要是通过市场价格机制这只“看不见的手”，引导生产要素的合理流动，实现资源的最优配置。但是只有在完全竞争的市场条件下，市场机制的自发调节作用才可以实现资源的最优配置，而现实经济生活中，由于存在着不完全竞争、信息不充分、垄断、外部效应等因素必然导致市场失灵，因而完全由市场机制调节的经济很难达到资源配置的帕累托最优。为了消除市场失灵所造成的资源配置的效率损失，政府必须进行必要的干预，当然，这种微观调控是以坚持市场机制的基本框架为基础。具体而言，在资源配置方面，政府的作用主要体现在以下几方面：首先是提供公共物品，由于公共物品具有非排他性和非竞争性，因而不能由市场提供而只能由政府提供。其次是通过产业政策的调整鼓励从事基础产业及支柱产业、高新技术产业的投资活动。三是政府对资源合理利用的影响，如通过立法或行政干预，控制环境污染、对自然资源的掠夺性开采等。
　　　　4.收入分配
　　市场经济虽然可以有效地解决生产什么和如何生产的问题，但是并没有特殊的才能解决为谁生产的问题，也就是说，“市场经济虽然是有效率的，但是它对公平或平等却是盲目的。”（注：萨缪尔森：《经济学》下册，中国发展出版社1992年版，第1173页；）收入分配的不平等不仅会给社会安定带来不稳定因素，而且还会进一步影响效率。解决这一问题的惟一办法，只能是通过政府的再分配实现平等、公正。
　　以上从一般的意义上分析了成熟的市场经济条件下政府的经济职能。在不同的社会环境和文化背景、政治体制中政府所扮演的角色并不完全相同，如美、日、德作为当代最典型的三种市场经济模式，政府在实现其经济职能的方式上各有特色。
　　美国是现代市场经济体制的典型，被称为“自由市场经济模式”。它拥有世界上最完备的法律制度，健全的法律体系有效地保障了市场经济运行。它不像日本、德国那样有经济计划，政府对经济的干预相对较小，主要是运用财政政策和货币政策进行间接调控，在微观领域政府管理经济的主要手段是利用反托拉斯法限制垄断、保护竞争，提高市场效率和保持市场稳定。
　　与美国相比，日本市场经济起步较晚。战后根据本国国情，日本政府加大了对市场经济干预的力度，因而被称为“政府主导型市场经济模式”，其中经济计划和产业政策是政策干预经济的两个基本手段。政府通过经济计划和产业政策对经济活动特别是企业决策进行了强有力的干预和引导，避免了市场经济本身的盲目性与自发性；通过产业政策确定应扶植的产业及相应的保护扶植政策，从而使国家对产业结构的调整产生了重大影响作用。
　　德国的市场经济模式是一种以自由竞争为基础、国家进行适当调节，并以社会安全为保障的市场经济，被称为“社会市场经济模式”。这一模式既包括市场经济，又包括社会福利和国家政策干预，突出特点是建立了完善的社会保障体系，其社会保障涉及社会成员基本生活的各个环节，政府通过建立社会福利以纠正市场分配原则所带来的不公平、不平等问题，缓和劳资矛盾，保证经济和社会的平稳发展。
　　以上三种市场经济模式虽有特色，但可以发现在实现政府的经济职能上三者存在的一些共性：（1）没有纯粹的自由市场经济， 政府或多或少地都在经济领域中发挥作用。即使像美国这样的自由市场经济国家，政府对市场也并非无所作为。（2）政府对经济干预不断加强。 这可以从三个方面反映出来：“A、政府支出和税收的增加；B、国家对收入的再分配；C、直接调节经济生活。”（注：萨缪尔森：《经济学》下册，中国发展出版社1992年版，第1163页；）随着市场经济的成熟、市场机制的健全，政府的经济功能不仅没有减弱，反而在加强，这种加强并不是对市场机制的限制，相反是为了弥补市场的缺陷，更好地发挥市场的作用。（3）政府的调控以适应市场经济的发展要求为基础， 随着经济发展的需要不断调整。如80年代中期美国司法部对美国电报电话公司提起反托拉斯诉讼，使其不得不分解为22家独立的电话公司，这样做的目的是为了反垄断，维护市场竞争，提高效率。而到了90年代中期，随着全球兼并浪潮再次兴起，为了提高企业在世界市场的竞争力，美国政府在企业兼并中却扮演了重要角色，如1996年美国波音和麦道两大飞机制造公司的合并，政府起了关键作用。这一方面反映出政府的调控非常灵活；另一方面也说明了政府在微观领域中的调控不再局限于限制垄断，维护市场秩序，更重要的是使本国公司能适应世界经济发展的潮流。
　　　　　　二、社会主义市场经济条件下政府的经济职能
　　我国从80年代开始市场取向的体制改革以来，政府的经济职能由过去计划经济体制下直接干预企业逐步过渡到运用经济杠杆间接调控市场主体的活动。但总起来讲，政府的经济职能与市场经济本身的要求尚存在很大差距。
　　　　1.目前政府在转变职能中存在的问题
　　（1）角色定位认识不清，缺少对政府职能的明确界定。
　　在市场经济条件下，政府的经济职能包括：制定法律体系，稳定经济，提高资源配置效率，实现收入再分配。政府角色的正确定位应该是“掌舵”而不是“划桨”。但是受多年计划经济体制的影响，政府的角色转换一时难以实现，导致政府与企业传统关系模式的惯性作用一直存在。由于对政府经济职能认识不清、界定不明，所以导致政府职权的滥用，出现属于政府管的没有人管，不属于政府管的却乱插手的现象，其结果是不仅政府的经济职能没有履行好，而且引发政府机构和人员膨胀，造成预算规模和财政赤字不断增大，使政府干预经济的成本不断增加。
　　（2）政府行为不规范，引发许多不合理现象。
　　任何主体的行为最终都是由其自身利益驱动的。在市场经济条件下，政府一方面要代表社会整体利益，另一方面又要保护和追求其自身利益，这种利益机制的双重性在法制尚不健全又缺乏监督的情况下，往往会产生置社会利益于不顾，单纯追求部门利益的行为。一些部门利用手中权力为自己谋私利，捞取各种好处，如“三乱”现象屡禁不止；一些政府部门兴办各种经济实体，利用权力取得贷款、税收优惠等特殊待遇，参与市场的不平等竞争，扰乱了正常的市场秩序；更有甚者利用手中职权大搞权钱交易，为自己谋取私利，这些损公肥私的“寻租”行为会影响政府声誉，增加了政府的廉洁成本，并且导致资源配置被严重扭曲。
　　（3）政府干预方式不当，造成资源的浪费。
　　近几年我国企业兼并发展较快，由于我国尚处于市场经济发展的初级阶段，有关兼并的法律、法规还不健全，因此政府在兼并中的导向作用不可忽视。但是政府的参与必须符合市场经济运行规律，如果政府干预不当或过度干预，往往会造成不良后果。如一些地方为了减少亏损企业财政负担，在企业兼并中搞简单的“拉郎配”，把濒临破产的企业硬性并入经营状况好的企业，其结果是不仅没有救活差企业，而且原来经营状况好的企业反被拖垮。还有国家控股的公司制企业运作不规范，董事由组织、人事部门选定、任命，企业仍旧有主管部门，还是摆脱不了行政干预，这说明政府仍在用计划经济的办法去管理市场经济。
　　（4）政府干预的效率较低，阻碍宏观经济的正常运转。
　　政府干预效率低下原因有四：一是缺乏竞争。由于政府干预的目的是为了弥补市场缺陷，并不以盈利为目的，提供公共服务的各部门之间也不存在竞争，缺乏竞争压力必然导致低效率。二是没有采取激励措施降低成本。政府部门的活动主要依靠财政支出维持，很难计算其成本，因此缺乏降低成本提高效率的利益驱动。三是政府部门工作大多具有垄断性，政府部门可以利用这种垄断地位，提高服务价格，降低服务质量，这种没有竞争的行政垄断必然带来效率损失。四是我国政府机构臃肿，人员庞大，人浮于事，客观上影响了工作效率。
　　　　2.完善政府经济职能的对策
　　（1）明确界定政府职能， 确立社会主义市场经济条件下政府的职责范围。
　　明确政府职能的前提首先应该转变思想观念。在社会主义市场经济条件下，政府工作的核心是提供服务，做“人民公仆”；企业是市场经济的主体，政府要以企业为中心，围绕企业转，而不是相反。思想观念不转变，就不能真正理解和履行好政府的职责。
　　由于各国国情的复杂性和多样性，在对政府作用的界定上并不完全相同，不过有一点是达成共识的，即提供公共物品和实现公平是政府的独特功能，因为市场在这两个领域基本上是失灵的。所谓公共物品是指满足社会公共需要的物品，社会公共需要涵盖的范围很广，包括行政、国防、文化教育、卫生保健、生态环保的需要，也包括基础设施、基础产业、支柱产业和风险产业的投资；从广义上讲，还包括调节市场经济运行而采取的各种措施、政策和提供的服务等。必须明确在市场经济中政府的功能就是提供公共物品、管理公共事务，为此政府必须下决心从民间经济事务中撤出，只管法律规定的公共事务。在实现社会公平方面，政府应该通过税收和社会保障制度等手段来调节收入差距，防止两极分化，维护社会稳定。
　　（2）规范政府行为，强化监督。
　　首先要从法律上明确规定政府工作的职责范围，规范其行为。在市场经济条件下，企业要依法生产、经营，政府也要依法管理，依法“掌舵”。只有使政府干预走向法制化、规范化，才能提高干预的合理性、科学性。
　　其次要彻底割断部门权力和部门利益的关系。现实中由于政府权力与部门利益正相关，一些政府部门凭借手中的行政权力任意对企业进行干预，又不对干预的后果承担责任，结果是谁都想管企业，哪个部门管的企业越多，利益也就越大，这种现象助长了政府行为的不规范，在利益驱动下，不仅政企难以分开，而且由此引发了一些不合理现象，因此，必须彻底割断权力与利益的正相关关系。
　　强化监督的关键在于增加政府干预的透明度、公开性，使其接受社会公众的检查、监督，尤其是要加强对执法人员的监督管理。
　　（3）改进和完善政府干预经济的方式，推动国有企业改革。
　　随着社会主义市场经济体制的建立，我国政府对经济的干预由过去直接调控的方式逐步向间接调控的方式转变，但在微观领域进行调控的方式还很不成熟。西方发达国家一些作法值得我们借鉴。首先一个国家产业结构的调整，依赖于政府科学合理的政策导向，这是一个自觉的过程，政府在其中起了很大的推动作用。笔者认为，要改变目前我国产业结构中存在的问题，必须发挥政府产业政策正确的引导作用，对国家需要重点发展的基础产业、支柱产业、高新技术产业制订产业发展倾斜计划，给予倾斜政策。其次政府在促进企业技术改造和技术创新方面要发挥积极作用。根据我国企业目前普遍存在的技术装备落后、产品技术含量低的状况，政府不仅要为企业提供服务，还要在财力上支持国有企业进行技术革新，把转变政府职能与国企改革结合起来，通过转变政府职能，推动国有企业改革。如1999年新增国债主要用于支持国有大中型企业技术改造和高新技术项目的贷款贴息，即用于企业技术进步和产业升级，这表明我国政府在实现其经济职能问题上正在逐步走向成熟。
　　（4）把市场机制引入政府行为。
　　这是解决政府部门工作效率低下行之有效的方法之一。应逐步推广政府采购制度，把竞争机制引入政府所管理的公共部门，在公开、公正、公平的竞争环境下，可以降低费用和商品价格，提高服务质量，更重要的是能在一定程度上减少腐败现象，防止“寻租”行为的产生。当然要真正提高政府工作效率，完善政府的经济职能，关键是要提高社会民主程度。民主的完善与现行体制息息相关，正如公共选择学派所提出的：“一旦发生公共生产低效率的问题，就该从现行体制上寻找原因，从政策上着手。”（注：《西方经济思想库》第三册，经济科学出版社1997年版，第323页。）改革现行体制，提高民主程度，加强民主建设， 是完善政府职能的内在要求，也是社会发展的必然趋势。
　　（5）根据政府角色的重新定位，改革政府机构。
　　庞大的政府机构和人员是造成政府工作效率低下的主要原因之一，这不仅影响了整个宏观经济的运行效率，而且导致了市场资源配置的效率损失。在政府角色重新定位的基础上，必须按照精简、统一、高效的原则，真正解决目前存在的机构臃肿、人浮于事、效率低下等问题。国务院机构的改革反映了政府机构改革势在必行，因为它与转变政府职能相辅相成，只有转变政府职能，才能真正有效地进行机构改革；机构精简了，才有利于政府更好地履行其职能。
　　
　　
　　
山东经济济南17～20F10国民经济管理刘新萍/孙桂芝20002000作者单位：青岛教育学院、武警济南指挥学校 作者：山东经济济南17～20F10国民经济管理刘新萍/孙桂芝20002000

网载 2013-09-10 21:29:47

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