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    教育制度是调控人们教育行为的、由某种精神力量或物质力量支持的、具有不同程度之普适性的指示或指示系统。作为政治系统输出的主要内容，教育制度本质上是一种权威性的社会价值分配方案。然而，教育制度在付诸实施之前仍然只是一种具有观念形态的分配方案，其效能必须经过实际的执行过程才能得以发挥，再好的教育制度也只有通过有效的执行才能保证其目标的实现，而教育制度执行本身也是一个极为复杂的过程，教育制度执行的效果往往要受到诸多因素的影响和制约，其中教育制度本身是否合理、稳定、公平、明晰、协调等对教育制度的执行效果至关重要。
    　　一　教育制度的合理性
    人类对教育的适应和改造，要获得预期的成效，必须以遵循教育规律为前提。教育规律是不依人的意志而存在的客观必然性，它既不能被创造，也不能被消灭。符合教育规律的活动方式以它的成效起示范作用而逐渐被公众所接受，变成某种教育制度即普遍的教育行为模式。当这种教育行为模式为整个群体或多数人认同、模仿和遵从时，它就转化为一种教育行为规范。一种教育行为规范之所以能够保证主体活动的顺利和有效，是因为它反映了教育对象身心发展的规律和教育活动的规律。孟德斯鸠指出：“从最广泛的意义来说，法是由事物的性质产生出来的必然关系。在这个意义上，一切存在物都有它们的法。上帝有他们的法；物质世界有它们的法；高于人类的‘智灵们’有他们的法；兽类有它们的法；人类有他们的法。”[1]从法反映了事物必然关系（包括人情之理与万物之理）意义上，我们可以说，法或法律具有确定的逻辑结构，它“客观地”存在于我们的历史传统和社会互动之中。正如孟德斯鸠所说：“是有一个根本理性存在着的。法就是这个根本理性和各种存在物之间的关系，同时也是存在物彼此之间的关系。”[1]就此而言，我们可以去“发现”存在于事物中的法，却不能随意地、刻意地去“制造”或“创造”法律。在这种意义上，法或法律就存在一个正确与错误、真与假的问题：凡是正确地、客观地反映了事物（人情物理）必然关系的法，就是真理，否则就是错误。从本质上说，“法律逻辑”并不是将逻辑运用于法律所产生的结果，而是经验地从现实社会生活中形成和发现的逻辑规则，它离不开在人们的社会生活中现实地起作用的行为规则，它就是人们行动与互动的逻辑，一种经验性的实践逻辑。恩格斯也曾明确指出：“在社会发展某个很早的阶段，产生了这样的一种需要：把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律。”[2]恩格斯的意思是，按价值规律重复着的生产、分配和交换的普遍行为，被概括为共同规则，形成规范，而规范的形成经过了从习惯到法律这两个阶段，其作用在于“使个人服从生产和交换的一般条件”，即价值规律。简言之，对客观必然和客观规律的把握，是规范得以形成的必要条件。而孟德斯鸠、恩格斯对规范的形成和作用的论述，对于说明教育制度规范的形成和作用也是适宜的。事实上，在人类教育生活领域中的一切规范都程度不同地反映着某种因果必然性，而不是任意制定的。
    在社会转型时期的现实教育生活中，之所以有些教育制度得不到切实地推行，一个很常见的原因就是这些教育制度本身缺乏合理性。所谓教育制度的合理性，简单地说就是指教育制度本身所具有的因果联系，指教育制度本身的合规律性。具体来说，它包括两个方面：首先，教育制度是否针对了客观的制度问题，教育制度规定的各项内容是否反映了客观存在着的教育情况，教育制度所规定的各项行为是否符合教育对象身心发展的规律和教育活动的规律。我们不能凭主观臆想设计一个教育制度问题，再凭主观想象制定一项教育制度，如果教育制度产生于这样的前提，那么肯定无法实施，或者实施以后贻害无穷。在过去的岁月里，我们曾有过诸如“人有多大胆，地有多大产”等缺乏合理性的教育制度因其违背了教育的客观规律，执行起来必然归于失败的惨痛教训。这方面典型的事例，便是中国“大跃进”时期的“教育革命”，工厂、企业、人民公社、机关纷纷宣布办起了高等学校，仅在1958年就新建高等学校（不含红专大学等业余学校）800余所，全国已有高等学校1,000多所。[3]有的企业、人民公社还宣布办成了从幼儿园到高等学校的“教育体系”、“教育网”。这些荒诞离奇，令人不可思议的数字，竟成了“大跃进”历史写照。当年正是这些“伟大的空话”的材料构筑起了信仰的神殿，教育制度的投入也跟着越来越偏离了真实的教育世界而误入歧途，整个教育成了制度的牺牲品。如今，高等教育依然属于稀缺资源，高校大规模扩招后学生人数激增，而需要具备研究生学历以应对日益增大的就业压力的学生们更是对考研前赴后继。这样，在我国高等学校就常常出现这样一种情形：一个博士生导师同时带若干个博士和硕士研究生。有的导师在一年中同时招收5个以上的博士研究生，再加上10个以上的硕士研究生，形成前呼后拥、“拉帮结伙”的壮观景象。有的导师甚至根本就认不出他的学生，并闹出张冠李戴的笑话。用这种流水线方式大批量生产博士、硕士，在导师连面都不熟悉的情况下，教学质量可想而知。用这样大干快上的方式培养出来的研究生去富国强民、参与国际竞争，效果有待考查。
    尽管在社会转型时期，我们在教育制度的科学化、民主化方面取得了不小的进步，但是，我们需正视的是，因教育制度不能准确地反映教育的客观现实情况而导致其执行难以达到预期目标的情形仍大量存在。前一段时日，我国政府为启动内需而制定的一系列刺激消费的教育制度之所以未能达到预期的目的，在某种意义上正是由于教育制度制定者把启动内需问题的解决仅仅寄希望于作为制度目标群体的广大百姓扩大教育消费上，而忽视了他们的实际承受能力和消费能力。近一段时日，“创建世界一流大学”的口号又声不绝耳。很多学校都规定在某个时间内“实现创建世界一流大学”的目标，这本身无疑是用计划经济时代搞计划指标、群众运动的方式来组织、领导学术与教育工作，是用对发展工农业生产的方式来规范学校教育和学术研究，是根本违背教育、学术发展规律的，其结果只能是把这样的赶超计划变成形象工程、政绩工程、首长工程，或者其实质也就在于此。为了实现“创建世界一流大学”的目标，很多学校大搞“精品工程”、“人才工程”、“造大船”，还有什么“誓师大会”、“春种秋收”等等，花样不断翻新。同时还大力引进竞争机制，诸如职称的评定与竞争；学科带头人、“人才工程”成员等的评定和竞争；“硕士点”、“博士点”、重点学科、学术基地等的评定和竞争；不同级别（学校级、省部级、国家级）的科研项目的评定与竞争；不同级别（学校级、省部级、国家级）奖项的评定与竞争，等等，评定与竞争的名目不断增加。应该说，通过竞争机制的引入，确实有不少具有真才实学的人得到了其应有的地位与待遇，确实在某种程度上推动了学术研究的繁荣和发展，但是否因此而调动了教师的积极性，是否产生了一批有影响的学术精品，则很难说，至少是没有预期的那样明显。“建立竞争机制，没错，但竞争的内容是什么……如果比字数、比经费、比英文（看谁用英文发表的论文多）、比得奖（现在评奖活动频繁得令人反感）、比上镜、比坐不住的浮夸之风不改，空谈竞争有什么用。真正的改革，要拿出端正标准，端正学风的有效措施，风气正，一切都好说，风气不正，标准不正，越竞争越乱。”[4]由于违背了教育发展、学术发展的规律，现有的评选、竞争机制其负作用也是有目共睹的：就人文学科而言，等级式的量化评价标准实施的结果，后门之风大行其道，这些年学术腐败的增长速度可以说达到了惊人的地步，而且助长了重量不重质的倾向，成批生产了大量的平庸之作。繁琐的评选与检查，各类表格成灾，使所有的被评审人、评审人，以及各级领导都疲于奔命，其精力浪费达到了惊人的地步。
    其次，教育制度的合理性还包括另一个方面的含义，即教育制度的执行是否具有现实的可能性，亦即是否具备能够切实地解决这一制度问题的条件。我们知道，任何一项教育制度总是要付诸实施的，一项教育制度建立以后，如果不予实施，等于没有教育制度；一项教育制度建立以后，如果不能实施，也许是一种比没有教育制度更为严重的秩序危机。而要实施就必须得具备实施的现实条件与可能，否则，无视现实的条件与可能，即使是再好的教育制度也无法有效实施。然而，人类在面对不确定性的未来的时候，都会有“明天比今天更美好”的浪漫情怀，如希冀十全十美、旦夕而成、鱼与熊掌兼得、“一个都不能少”。倘若以这份情怀诉诸教育制度的制定，使得教育制度的制定更多地基于某种冀望、观念、理想而不是基于现实的考量，显得脱离教育发展的实际，严重超前，那么这种教育制度虽然反映了人们的良好愿望，但是因为其实施的条件缺乏或不具备，执行效果就不可能令人满意，有时甚至会使教育制度目标完全落空。例如，我国制定的“小学毕业生免试就近入学”的制度就受到了现实的严重冲击。国家实行这项升学制度的初衷是很明确的，就是要打破学校和学生的身份界限，优化教育资源配置，减轻学生过重的学习负担，实施素质教育，同时，要求各地要大力加强基础薄弱校建设，使基础薄弱学校的办学条件能上一个台阶。但是，由于这一制度脱离了教育发展的实际，各地在执行这一制度时，都打了很大的折扣，甚至诱发了大规模的“择校生”现象，严重破坏了教育公平。为什么这一较“好”的教育制度安排，在实际执行中未能达到预期的成效呢？原因不外乎有：一是脱离了社会主义初级阶段的基本国情。我国的经济发展水平不高，教育经费不足，穷国办大教育，大国办穷教育，优质教育资源显然无法满足人民群众日益增长的需求。二是脱离了我国教育发展的实际。在过去相当长的一段时间里，我国各地区在发展教育的过程中，都曾集中一定的人力、物力、财力，重点建设和发展了一部分学校，使这些学校成为“重点学校”、“窗口学校”和“明星学校”，客观上造成这些学校与其他普通学校在校舍、教育教学设施、师资、管理等方面存在着很大的差异。三是忽视了优质教育资源短缺的现实。当人民群众生活水平有了较大提高以后，对子女接受优良的教育就有了强烈的需求，这就产生了社会需求与优质教育供给之间的矛盾，“择校生”现象应运而生。四是违背了教育公平的原则。在优质教育资源有限的情况下，按什么标准入学一直是一个颇有分歧的问题。选择教育、选择学校是学生的权利，靠权、靠钱、靠地域违背公平，只有通过考试选择才算公平。从平等理念、自由理念和社会合作理念出发，教育机会的分配应遵循能力本位的原则。如果用公式来表达，“根据（　）获得教育”的话，在现代社会公正体系和条件下，“（　）”应是“能力”或“才能”，而不是“地域”或“户口所在地”。这一事例可谓是对教育制度缺乏合理性此方面含义的具体诠释。这里很明显，之所以教育制度制定后不能得以实施，其原因正是在于作为该项制度执行主体的教育行政部门、学校等尚不具备执行该项制度的条件，因而此制度在执行中只能流于形式。难怪美国管理学家德鲁克说，教育制度执行的第一项严重的错误就在于制度制定者制定了超越性的制度目标。
    　　二　教育制度的稳定性
    客观世界中的任何事物本质上都是处于发展变化之中的，教育制度当然也不例外。任何教育制度都是在特定时空条件下针对一定的制度问题而制定的。随着时间的推移，客观情况发生了变化，一方面原有的教育制度问题已经逐步得到解决，原有的教育制度自然会失去其应有的效力，另一方面，新的教育制度问题又不断产生，而原有的教育制度对新的制度问题无能为力，这无疑需要针对新的制度问题制定新的教育制度。所以，从绝对意义上言，世界上不存在任何永恒不变的教育制度，教育制度的变动是客观必然的。正如博登海默所说：“一个法律制度，如果跟不上时代的需要或要求，而且死死抱住上个时代的只具有短暂意义的观念不放，那么显然是不可取的。在一个变幻不定的世界中，如果把法律仅仅视为是一种永恒的工具，那么它就不可能有效地发挥作用。”[5]但是，教育制度变动的客观必然性并不意味着制度不应该具有稳定性。所谓教育制度的稳定性，即教育制度在其有效期限内处于一种相对稳定的状态。教育制度的稳定性不仅意味着在制度条款中明确规定它的有效期限，在这个有效期限内，权威部门动员各种资源并采取各种手段来维护该制度的权威性并保证其得以有效地执行，而且还意味着非因特殊原因权威部门不得对其做重大调整或废弃，即便是权威部门有必要对制度进行调整或废弃也应当考虑对教育利益受到损害的相关目标群体进行适当的补偿，并且在必要的教育制度变迁过程中使新、旧教育制度保持一定的连续性和继承性。简言之，教育制度是稳定性和可变性的有机统一，教育制度“必须是稳定的，但不可一成不变。”[5]即便教育制度是变化的，但仍应注意：教育制度中的许多变化也是缓慢而渐进发生的，这些变化往往局限于教育制度的一些特殊方面，或局限于一个特定框架中的具体问题。教育制度秩序中受到影响的部分会在某种程度上发生变化，而其原有结构的大部分则仍保持不变。大多数教育制度创新都具有非整体的或不完全的性质。
    教育制度的稳定性是教育制度得以有效执行的重要前提条件，因为教育制度是否稳定在很大程度上关系到教育制度执行主体对制度的认同和接受程度。教育制度实际上可以被视为权威部门与相关目标群体之间的一种契约，这种契约关系一旦通过某种方式确定下来，权威部门就可以运用行政权力、学术权力的特殊性和权威性强制、说服或刺激相关的教育制度执行主体支持它并在它的约束和指导下从事教育活动，与此同时也就意味着权威部门就解决某个制度问题或处理某项制度事务对相关的教育制度执行主体做出了承诺，或以某种特定的方式作为或不作为的意思表示，使作为受约人的教育制度执行主体相信权威部门已经做出了一项承诺。当相关的教育制度执行主体，尤其是目标群体接受教育制度的约束并承担了一定的义务时，他们同时也就享受了相应的权利。他们会根据教育制度中的约定，在制度许可的范围内选择自己的行为方式，并通过理性的计算，寻求效用最大化的期待利益。他们之所以会有这种行为取向，其原因在于教育制度具有“可度量的互惠性”，“精确性、速度、清晰、持续性、统一性、严格的服从、减少摩擦、降低物力和人力消耗等等。”[6]同时他人行为的可预期性，即人人都平等而严格地遵守普遍的、公共的、确定的、客观的教育制度。这就使得他们有理由相信在未来一定时期即教育制度的有效期限内权威部门会像他们一样遵守教育制度中的约定，否则他们将会得到合适的补偿。麦克尼尔在其《新社会契约论》一书中提出了“偿还利益、信赖利益和期待利益”三个规范。[7]他认为，在这三个规范中，期待利益的实现是以偿还利益和信赖利益为基础和条件的。麦克尼尔的主张对我们的启发意义在于：只有教育制度具有良好的稳定性，相关的教育制度执行主体才会真诚地支持它、接受它，才会自觉地在它的约束下选择自己的行为方式，并因为教育制度系统持续的稳定性和相应的可预见性而逐渐形成对教育制度持久而坚决的信任、认同和遵守。正如麦克尼尔所说：“持续的契约关系的存在造成了这样一种期待：未来的交换将会发生，并通过现存关系（不管是不是等级性）的动力以部分可预见的模式发生。”[7]
    教育制度的价值在于通过规范人的教育行为、调节教育关系给教育以稳定和秩序。教育制度的稳定性恰恰有利于教育秩序的建立和维持，这是因为，在人类的教育活动中，教育制度既然是人们的行为准则，人们建立教育制度是为了减少不确定性，获得一种比较稳定的预期，并据以选择和确定自己的行为。也正是因为教育制度力图增进教育的秩序价值，所以它也必须注重连续性和稳定性的观念。正如我们所知，教育生活中的秩序所关注的是建构人的教育行动或教育行为的模式，而且只有使今天的教育行为与昨天的行为相同，才能确立起这种行为模式。如果教育制度对频繁且杂乱的变化不能起到制动作用的话，那么其结果便是混乱和失序，因为无人能够预知明天将出现的信息和事件。这样，遵循先例原则与遵守业已颁布的教育制度规范，就会成为促进教育秩序的恰当工具。如果教育制度多变，人们不可能建立比较长期的稳定的预期，其行为就会短期化，甚至莫衷一是，机会主义盛行，整个教育活动就会因缺乏秩序而陷于混乱之中，这无疑会给教育制度的有效执行造成种种障碍。
    首先，作为对社会教育资源和教育利益进行权威性分配的方案，教育制度如果朝令夕改，随意变动，就会导致先参加分配的制度目标群体和后参加分配的制度目标群体处于不同的规则和标准之下，形成同一条件、不同规则、不同结果的不合理状况，进而造成普遍性的结构性短期行为并在此基础上演化出各种可能会致使教育制度变形走样的投机执法。通常，在一个稳定的教育制度体系中，由于教育制度的可靠性，一方面使人们可以“根据过去的经验（对未来）做出可靠的判断”，从而使人们可以从他人那里获得对不确定的未来的起码安全感，[8]即它能够为怀着不同价值观、具有不同利益和偏好、处身不同地位的他人所接受和遵守，人们可以据此对他人的行为做出必要的预期，而不必考虑和揣摩他人的个人目的、私心情况和内在品性。另一方面，教育制度所物化的知识共享于受到制度约束的目标群体之间，制度目标群体中的每一个人事先就能知道其他人对他的行为的反应，估量他的行为的损益值，而稳定的制度恰恰降低了信息获得和流通的成本，并“通过帮助人们在与别人交往中形成合理的预期来对人际关系进行协调”，[9]有效地增加了个人选择结果的可预见性和可计算性。因此，制度化的教育制度信誉是人类合作扩展教育秩序得以形成的基础。而当人们从教育制度执行的实践中获得教育制度系统是变动不定的，并且未来是不确定和难以预见的这样一种经验性认知的时候，他们对自己的未来显然无从把握，惶惶不可终日，没有了“免于恐惧的自由”，他们的行为选择势必会因为理性计算的困难和风险的增加而趋向于谨慎和保守，他们会尽量减少对制度执行过程的资源投入，以避免在随时可能发生的制度变动中陷于被动。同时，人们在为将来安排交易或制定教育计划时，还会无从确定昨天的教育制度是否会成为明天的教育制度。教育制度“作为一种行为指南，如果不为人知而且也无法为人所知，那么就会成为一纸空文。”[5]“一锤子买卖”、“捞足了就走”、“今朝有酒今朝醉”的短期行为就会取代对未来的周全的考虑，对长远利益的谋划。例如，在社会转型时期的我国，很多大学的改革不惜牺牲更重要的、长远的利益，不择手段地谋取什么“跨跃式的发展”，而不做整体性的筹措。很多大学仍热衷于开会、发文件、提口号，搞名目繁多的评比达标，好大喜功、急功近利，形式主义严重；为了所谓“政绩”，报喜不报忧、做表面文章，甚至弄虚作假。一句话，教育制度如果缺乏稳定性，缺乏对未来的谋划，教育制度执行过程中各种各样因投机钻营而导致教育制度目标不能圆满实现的行为便在所难免。
    其次，教育制度缺乏稳定性会导致教育制度一致性、连续性和权威性的破坏，从而影响人们对教育制度做出正确的评价和判断，不仅降低了教育制度的效率，也不利于教育制度的创新和经验的积累。教育制度缺乏稳定性，必然造成教育制度执行者急功近利的心态，所谓“为官一任，造福一方”往往变成“瞎折腾”。例如，在社会转型时期的我国，教育领域的所谓“创新”、“制度创新”几乎泛滥成灾，各种新方案、新思路、新制度层出不穷，表面上热热闹闹，但“盛名之下，其实难副”，往往是概念作业制造出的大杂烩。这其实与“官造典型，典型出经验，经验出官”，“官出数字，数字出官”的模式一样，创新的教育制度只是一个花架子，只是为某些个人增添了政治资本。有些校长和教师曾形象地说：“张书记填，李书记挖，王书记来了又一法，搞得咱校长、教师没办法”。有的不仅没有为当地教育造福，反而为害一方，留下不少后遗症。正所谓：“上多事则下多态，上烦扰则下不定，上多求则下交争。”[10]教育制度创新是严肃的，社会的意识形态具有高度的稳定性，教育传统具有永恒性，教育制度创新具有继承性，绝非主观上可以随意“发展”、“创新”的。对此，马克思曾指出：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下的创造。”[11]尽管任何一个主体都可以从事教育制度创新，但是，教育制度终归是一种公共产品，不是任何人随意想变就变得了的。多如牛毛的无教育传统、无教育理念支撑的新方案、新思路、新制度，除了表明社会的浮躁心理外，对于教育的健康发展、对于真正的教育制度创新并没有多少实际的价值，且劳民伤财，这是因为，教育制度创新并不是无代价的，而是有成本的，有的教育制度创新，其成本还相当高昂。
    再次，教育制度缺乏稳定性会导致教育制度体系结构性紊乱，从而造成教育制度间摩擦和冲突以及制度间的不衔接和空白。众所周知，任何一个国家的教育制度体系都是由基本教育制度、具体的教育制度安排和操作性教育制度等各个层次的制度以及新、旧教育制度等各个时期的制度构成的一个庞大的有机整体。这些不同的教育制度之间既相互联系又相互制约，只有保证教育制度的相对稳定，才能有效地维持教育制度之间的综合配套和平衡。如果教育制度多变，势必造成教育制度之间的脱节，导致教育制度调节的“盲区”以及制度界限模糊的灰色区域，为教育制度执行过程中的投机钻空子行为提供了可能的便利，“过度频繁的制度变革，破坏了制度的稳定性，与其说是没有制度，不如说是一种最坏的制度。”[12]
    最后，教育制度缺乏稳定性还会导致信赖关系的破裂。教育制度频繁变动、朝令夕改，往往使教育制度执行主体感到无所适从，导致人们违背教育制度的行为相同，而所受到的处罚却不一致。长此下去，人们慢慢便会失去对权威部门及其教育制度的信赖，从而漠视教育制度，导致令不行，禁不止，教育制度的权威性严重流失。
    尤其值得关注的是，教育制度不稳定一旦变成可以预期的事情，人们尽快“闯黄灯”、设法“绕红灯”等各种可能会导致教育制度执行阻滞的行为便成为追求自身利益最大化的一种理性反应，因为围绕教育制度做文章、找窍门，搞“上有政策，下有对策”常常能够决定教育制度执行主体的利益得失。由此可见，作为一种准则、规范或行为模式，教育制度的有效执行需要有教育制度的稳定性做保障。张曙光曾指出：“在人类的社会经济生活中，制度既然是人们的行为准则，人们建立制度是为了减少不确定性，获得一种比较稳定的预期，并据以选择和确定自己的行为，因而就需要有一定的稳定性。如果制度经常变动，人们不可能建立比较长期的稳定的预期，其行为就会短期化，甚至莫衷一是，机会主义盛行，整个社会生活就会缺乏秩序而陷于混乱之中。这实际上也就失去了制度存在的基础。不仅如此……制度的稳定性也是制度的作用得以发挥，制度的优劣得以检验的基础和条件，如果制度丧失了稳定性，人们也就不可能对其作出正确的评价和判断，进一步的制度选择也就很难进行。”[12]作为具有可通约性的制度的亚层次概念，教育制度也不能例外。
    　　三　教育制度的公平性
    教育公平是教育的一种基本价值观念与准则。教育公平与一定的社会基本制度，尤其是教育制度相联，并以此为基准，规定着社会成员具体的教育权利和义务，规定着教育资源与利益在社会群体之间、在社会成员之间的适当安排和合理分配。换句话说：教育公平表现为“给每一个人他所应得的”这种基本的形式。[13]即，使人们所应得的权益得到平等的维护，应得的义务得到平等的履行，应得的责任得到合理的分配。
    教育公平的实现离不开公平教育制度的支持和保障，换言之，公平教育制度是教育公平能否实现的前提性条件。
    教育制度本身的公平就是教育制度对公平性的考虑，它是指教育制度在其建立时是否具有公平的根据、是否被赋予了公平的属性和内涵。即，应以公平作为评价标准去衡量各种现存或将存的教育制度。具体而言，它包括两个方面的内容：一是教育制度建立的公平观基础，二是这种公平观基础的合理性。
    就教育制度建立的公平观基础而言，教育制度本身的公平实际上是指同一教育制度可以具有由之而建立的不同公平观基础。在这里，教育制度是纯形式的东西，而其性质和内容则依据其公平观基础的不同而具有根本的区别。教育制度之所以会具有不同的性质，根源就在于它可以具有根本不同的公平观基础。反过来说，不同的公平观要求建立相应的教育制度，有什么样的公平观就有什么样的教育制度设计和教育制度安排。就第二个方面而言，教育制度本身的公平实际上是指何种教育制度才是真正公平的，而其深层之处则是对支撑教育制度公平观的合理性的价值追问和伦理审视，这是教育制度本身的公平的根本方面。那么，教育制度的合理的、正确的公平观基础究竟是什么呢？限于本人学识，在此不做论证，只是给出我们的结论：教育制度由之建立的合理的、正确的公平观，既不是功利主义与共同体主义强调的人与人之间的共同性的公平观，又不是自由主义强调人与人的差别的公平观，而是既合规律性又合目的性的，正确地解决了个人与社会、教育与社会整体之关系的，以维持教育秩序、促进教育发展和人的发展为根本内容的公平观。这种公平观是对人与人的关系以及人与社会的关系的正确把握，他所要求建立的教育制度是一种兼顾教育权利与义务、教育秩序和教育发展、人的发展的制度。同时，我们认为，一个教育制度应当具有如下特性才是基本公平的：在这个教育制度中，即使是最不幸、占有社会财富最少的人，其基本自由与正当的教育权益也不会因为其不幸与资源占有的匮乏而受到伤害；即使是权贵富豪，也不会因为其权力与财富而可以为所欲为，得到自己所不应得的教育利益；即使是追求私利的人，也不会因为其追求私利而使他人、教育共同体的正当教育利益受到伤害，相反，其追求个人私利的教育行为在总体上还可能给他人与教育发展带来益处。
    公平的教育制度建立后，随之而来的就是教育制度执行的公平。一定社会或者教育共同体建立教育制度的目的是为了实现教育制度，因此，教育制度建立后的一个必然环节就是教育制度的执行和运作。之所以如此，是因为教育制度本身只是一套正式的规范体系和教育活动模式，它虽然表明一定社会或者教育共同体因此而具有处理教育问题的能力（即一定社会或者教育共同体的教育制度越严密、越完善，其教育能力就越强），但它却只是社会或者共同体所期望的观念性的可能力量，它要成为一种现实的教育能力，就必须付诸于教育实践。
    教育制度是基于一定的教育公平观而建立起来的，其性质和内容由此教育公平观而决定，而教育制度的运行正是为了实现教育制度得以建立的公平观基础。在实现这种教育公平观时，教育制度运行只需按照由这种公平观所确定的教育规范、规则、教育活动模式而行事，而不考虑这种公平观及其相应的教育规范、规则、教育活动模式的对与错、优与劣，具有“照章办事”的显着特征。而且，教育制度运行既不容许人们对这种公平观及其相应的教育规范、规则、教育活动模式有丝毫的怀疑和批判，更不容许人们有违背它们的行为，既有对个人而言的强制性和他律性特征。
    社会转型时期的我国教育，之所以问题较多，教育制度执行难度加大，效益下降，既有教育制度本身不公平方面的问题，也有教育制度执行不公平的问题。
    就教育制度本身不公平而言，主要表现在：首先，教育制度以“经济建设”为其价值取向。改革开放以来，以经济建设为目标，在各项政策和宣传中，体现的都是“效益优先、兼顾公平”。在教育制度的安排和设计上，强调的是质量和升学率，为尽快培养现代化建设所需的各级各类人才，在学校布点和设置上，划分出重点和非重点学校，将一个地区水平高的教师、好的学生和充足的教育资源都投向重点学校。为了效率和“质量”，自然要牺牲一些教育公平。例如，为保证质量和规模，把过去办到农民家门口的村小和教学点合并或撤消，一些县城常常只有1～2所中学，农村孩子如果要读书，必须住到学校，住宿费和伙食费的增加，使许多孩子不得不选择辍学。另外，在追求效率和质量的过程中，为维持学校的生存和竞争性的发展，政府给了学校许多面向市场的倾斜性政策，学校的收费不断提高，这无疑加重了家长的负担，致使许多孩子只能接受低质量的教育。教育的公平性尤其是义务教育的公平性受到严重挑战，弱势人群教育权利受损的情况更为突出。其次，教育制度的层级化。在社会转型时期，“一部分人先富起来”了，这标志着社会分化和分层的形成。为了适应这种社会分化和分层的趋势，教育制度也进行了一定的调整。诸如，全国性地划分重点学校和非重点学校，并细化为省、市、县、区重点学校；取消和合并大量的“不合格”、“质量差”以及没有规模和效益的学校；实行结构工资制度，使重点学校和非重点学校拉开距离，在学校教师中实现一种分层；为重点学校在基建、资金投入、教师配备以及招生方面提供最大的优惠等。教育制度的层级化，必然损害教育公平的达成。再次，教育资源配置不公。教育资源配置不公平，将直接影响教育制度功能的发挥，导致大多数公民的不信任和批评。教育制度不公平的重要后果之一就是破坏教育的平等，致使一切非制度的、原始的权力形式都在不公平的制度前起作用。诸如一些人可以通过自己的权力为自己的子女获取比较好的教育，而大多数人显然没有太多的“权力资源”去交换和获取比较好的教育。后果之二是导致公共教育资源的流失，削弱或丧失了教育公平功能。诸如，在公共教育系统内出现了精英教育和平民教育的分野，在公共教育之外出现了贵族学校和民工子弟学校的分割。
    一般来说，一项教育制度如果能使目标群体感到公平合理，则它就容易被接受；反之，如果一项教育制度被目标群体认为是不公平、不合理的，或者被视为是对自己利益的相对剥夺，则接受这项教育制度自然比较困难，尽管不公平的教育制度有时可以借助于某种公共权力来予以强制执行，但是人们常常也会采取各种各样的方式对其予以拒斥，使其发生变形走样。
    有了公平的教育制度，就必须照着它去行事，这就产生了操作公平的问题。操作不公平，会出现“歪嘴的和尚念歪了经”的状况，使得公平的教育制度无法贯彻执行。由于操作总是由人来完成的，而人的操作总是会受到个人的利益、观点、情感等一系列因素的影响，因此就必须做出相应的规定，把操作的步骤合理化，固定下来，形成公平的程序，从而保证操作的公平。诚如贡斯当所说：“程序是社会的保护神。只有程序才能保证无辜，它们是使人们融洽相处的惟一手段。其他的一切都是含糊不清的：如果把一切都交给独往独来的良心和摇摆不定的舆论的话。只有程序是完全显而易见的；被压迫者所能求助的也只有程序。”[14]例如，为了防止选拔保送生制度过程中出现的徇私舞弊，教育主管部门以及学校便针对选拔保送生的过程，制定了相应的程序，如亲属回避制度，以保障选拔保送生的公平。但这一制度在实际执行过程中，有权有势者往往在操作程序上大做文章，为个人谋取私利的现象，仍不能排除。
    最后，值得注意的一个问题是，长期以来，“制度倾斜”或曰“倾斜制度”的提法颇为流行，不仅“倾斜制度”的实施会产生很大的负面影响，即便是这种提法本身也显然是不妥的。因为从教育制度本身的公平属性来看，教育制度应当是不偏不倚的，是不能倾斜的，即任何教育制度都“应当平等地适用于人人”[15]，“倾斜”就意味着要打破不偏不倚的公平状态。教育制度的作用具有普遍性，在教育制度面前人人平等，实行于一定范围的教育制度，赋予这一范围内人们的任务和要求，权利和义务都是一致的。从内容上看，教育制度制定不能“倾斜”，任何一项教育制度，在其作用范围内，均不能偏颇于其中的某些制度对象，任何偏颇行为都会产生或多或少的消极影响。从形式上看，各种类型的教育制度对于其作用的所有对象都具有普遍的约束力，并不为其中的某个或某些制度对象专列特殊条款。如果教育制度“倾斜”，就等于失去了它的平等适用性原则，对于教育制度对象的普遍约束力也就随之消失。例如，在社会转型时期的我国教育改革中，很多高等学校为了吸引留学回国人员，制定了一系列“倾斜”制度，其奖惩机制越来越强烈地倾斜给了留学回国人员，“万般皆下品，惟有留学高”。由于破坏了制度的平等适用性原则，其后果也是显而易见的。“如果中国的一流大学以其奖惩机制为杠杆一味寄期望于回聘留学生，而总是轻视本校和本国培养的博士生，那就是舍本逐末，‘其流弊所及，吾国将年年留学永永为弟子之国，而国内文明终无发达之望耳’。”[16]在同一学校的人才竞争中，不应该有不同的规则。“土博士”、“洋博士”，总该放在一杆秤上称，怎么就该让“土博士”给“洋博士”腾地方、让路呢？怎么就该让“洋博士”享受“倾斜”制度呢？其实，对“洋博士”，“土博士”应平等相待，“洋博士”丈夫也，“土博士”亦丈夫也，论人之道一焉，不必在“洋博士”，“土博士”之间硬划一条线，一方是宝贵资源、是香饽饽，一方为“清理”的对象。积极引进留学生回国服务，没错，但仍要有选拔淘汰，就像对“土博士”一样。“洋博士”、“土博士”同为资源。虽然“倾斜制度”的提法有时并没有真正改变教育制度本身的公平性，但在人们心目当中却造成了教育制度对各个制度对象不公平的假象，一些教育制度执行主体会因教育制度没有“倾斜”于自己而停滞不前，长此以往，不仅会导致教育制度执行主体之间产生矛盾，影响团结，而且甚至会因“制度倾斜”而失去大多数制度执行主体对制度的信任感，使教育制度的贯彻执行受阻，影响教育制度执行的效果。因此，为了维护教育制度的公平形象，使教育制度在执行过程中能够充分发挥其应有的效力，我们最好还是应该避免使用“制度倾斜”或“倾斜制度”这类易于引起人们误解的词语。
    　　四　教育制度的明晰性
    教育制度的明晰性是教育制度有效执行的重要前提条件之一。具体而言，教育制度应该是明晰的，这样相关教育团体的成员才能知道他们究竟能够从其选择中得到什么好处。教育制度应该是明晰的，这样人们才能对其做出恰当的理解。如果教育制度模棱两可，衡量和评价社会成员的教育行为就非常复杂并且代价高昂，教育制度的含糊还会使争执与讨价还价变得难以避免。教育制度应该是明晰的，这样才能防止有人钻空子，违规者也才无法开脱责任。对此，哈耶克曾指出：教育制度“应当是公知的且确定的”。[15]列宁也明确指出：“方针明确的政策是最好的政策。原则明确的政策是最实际的政策。”[17]如果教育制度模棱两可、含混不清，教育制度执行主体会因对教育制度目标和内容的误解或曲解而造成教育制度执行的阻滞。
    教育制度的明晰性之所以对教育制度的有效执行具有重要影响，不仅是由于教育制度的明晰性决定着制度在执行过程中的可操作性，而且更因为模棱两可、含混不清的制度往往给教育制度执行中的投机取巧者留下了钻空子的余地。正如安德森所说，在宽泛的和模棱两可的法令下运行，这就给教育制度执行者留下了较多的空间去决定做什么或者不做什么。[18]
    就前一种情况而言，现实的教育制度实践中不乏执行中的制度因缺乏明晰性而难以操作的例子。例如，素质教育制度虽已推广多年，但是由于其内容规定得不够具体明确，特别是在一些关键性的问题上没有制定出切实可行的具体操作措施，比如缺乏相应的评价制度尤其是高考制度改革的配套措施，结果使素质教育制度根本无法真正得到执行。这里的道理很简单：任何一个教育制度执行主体都得遵循“教育规律＋成本——收益”的法则，任何一个教育制度执行主体都是以其对成本和收益的权衡分析为基本条件的，没有谁愿意做赔本的买卖。如果某所学校遵循教育规律，切实实施素质教育，有可能导致“升学率”下降，从而面临教师、家长、教育行政部门以及舆论的强大压力，甚至学校本身也面临相当大的生存压力，收益尤其是经济收益下降。在教育竞争日益激烈的环境下，几乎没有一所学校愿意为实施素质教育而冒砸“高升学率”这一牌子的风险。所以，在没有正确的评价制度和科学的考试制度下，学校实施素质教育越彻底，对升学率的影响可能也就越大。这样一来，不仅教育行政部门、学校、教师、学生没有得到好处，而且使素质教育制度失信于民。
    至于后一种情况，即教育制度的含糊不清往往容易给投机取巧者在教育制度执行过程中留下“漏洞”可钻。这一点，在我国社会转型时期的保送生制度执行过程中表现得比较明显。保送生制度原本是体现因材施教、促进人的自由全面发展、为优秀学生和有特长的学生提供的“直通道”。各级教育部门为此也相继出台了一系列旨在为优秀学生和有特长的学生提供“直通道”的措施、办法。然而，由于这些制度措施在某些方面规定得不够具体明确，特别是对保送生制度的“保送”对象缺乏明晰性，对“真”优秀、“真”特长与“非真”优秀、“非真”特长的界限缺乏具体明确的划分标准，因而常常造成这样一种有悖于既定保送生制度目标的不良后果：一方面，“非真”优秀学生、“非真”特长学生获得了被保送的资格；而另一方面，“真”优秀学生、“真”特长学生却常常得不到被保送的资格。
    可见，教育制度不明晰所造成的制度漏洞对于教育制度执行具有极大的危害。从制度分析的角度看，教育制度不明晰无疑会为教育制度不能充分地执行提供条件和可能，因为，教育制度的执行过程实际上是一种博弈和互动过程，博弈者都努力寻求对自己最有利的行动方案，教育制度漏洞就成为双方搜寻的目标和对象。只要找到了教育制度漏洞，就可以绕过已有的规定，甚至使现行教育制度成为无效和无用的东西。
    　　五　教育制度的协调性
    所谓教育制度的协调性，是指任何一项可执行的教育制度在其适用的时空范围内，不得与其他教育制度相抵触、相矛盾。教育制度的协调性是由教育制度的系统性所决定的。我们知道，系统是由诸多要素构成的有机统一体，因而具有整体性特点，同时，系统又是由不同层次的子系统组合而成的，因而又具有层次性特点。在一个系统内部，在要素和系统之间，以及在各个子系统相互之间必须保持和谐而有序的关系，才能使系统的整体性功能得以正常发挥。教育制度系统作为一个协调有序的整体，首先要求在确定的时空条件下，各项教育制度之间以及教育制度的各种表现形式之间不得相互抵触、相互矛盾，否则，就会破坏教育制度系统的正常结构，使教育制度系统发生功能紊乱，并可能导致整个教育制度系统的崩溃和瓦解。在我国，由于教育制度制定主体比较多，“政出多门”，各项教育制度制定主体本身又都是独立的利益主体，特别是社会转型时期我国正处在新、旧体制的转轨当中，在教育制度方面的协调机制很不健全，所以教育制度之间相互抵触、彼此冲突的情况时有发生。例如，在近期人们谈论较多的高等学校人事制度改革的实施过程中，这种因制度间缺乏协调而造成的人事制度执行受阻的情况就十分明显。试想，在当前住房制度改革、医疗制度改革等政策纷纷出台且社会保障体系尚不健全的情况下，在行政权力凌驾于学术权力之上且评价人才的体系尚不科学的情况下，在公平、合理、有效的教育评价制度缺位的情况下，各高等学校如果实行“末位淘汰”制度，“非升即走”制度、富余人员“自谋职业”制度，其难度显然是很大的，其执行情况也是不彻底的。“大学内部教师制度的根本改革必然牵涉到整个国家宏观大学制度的改革：从教育行政管理体系一直到各种法律法规。因为像教授会议和教授评议会制度的建立，必然要从根本上触动大学内部的整个管理体系，而这种权力的相当部分并不在大学自己手中。如果国家宏观大学制度不从根本上进行改革，大学无法成为真正独立自主的自为者，其内部任何制度的改革都不可能是彻底的。”[19]简言之，教育制度之间的不协调必然会增加教育制度执行的走样变形。从制度分析的角度而言，对于教育制度实施过程来说，各种教育制度安排之间相互关联、彼此牵制，它们之间的摩擦和冲突必然会增加教育制度运行成本，并使教育制度运行的净效益下降，甚至为零。只有它们之间协调一致，求得某种程度的制度均衡，才能有效地降低教育制度运行成本，保证整个教育制度结构的运行效率，达到整个教育制度安排和教育制度结构的净效益大于零。
    其次，教育制度之间的协调性还表现在各项教育制度的执行应有先后顺序，轻重缓急。教育制度执行主体如果分不清制度执行的先后顺序，使一些本来可以做好的事情无法做好，一些本来应该解决的教育问题久拖不决，一些本来可以缓解的矛盾得不到缓解，致使教育制度执行效益下降。在社会转型时期的我国高等教育改革中，制度执行顺序错位的现象比比皆是。暂且不论高等学校人事制度改革是否应该先从教师开始，即便从已经开始的高校教师聘任和晋升制度的改革而言，其阻力仍很大。原因就在于教育制度执行顺序错位。教育制度执行主体在实施制度时应算好行棋的次序——套用围棋术语：如果第一手下在以确定教师权利和学术民主以及教师职责为核心的教师制度改革上面，那么就是占据大场形成厚势的先手，聘任和晋升制度的改革就是必然的下一手；而现在很多高校先从后者开始，不啻下了一步后手棋。其结果只能使高校的人事制度改革陷入被动状态。
    教育制度之间缺乏协调还有一种表现形式就是教育制度不配套。由于客观世界的一切事物在本质上都是相互联系、相互影响的，所以在纷繁复杂的现代社会中，任何一个教育制度问题的解决仅靠某个单一的教育制度是不够的，它往往会涉及到多方面的因素，需要相关教育制度的配套才能奏效。但遗憾的是，在社会转型时期的教育制度实践中，因相关教育制度的不配套而导致教育制度执行效果不佳乃至教育制度目标完全落空的例子不胜枚举。为什么在已经进入21世纪的今天，素质教育这种“功在当代，利在千秋”，于国、于教育、于民、于受教育者都有莫大好处的制度却在实施过程中到处碰壁呢？这个中的奥秘恐怕主要还是在于相关的教育集美大学学报厦门13～23G1教育学李江源20042004教育制度只有通过有效的执行才能保证其制度目标的实现，尤其在社会转型时期教育制度的有效执行更显重要。但社会转型时期的教育制度执行是一个异常复杂的过程，其中教育制度本身是否合理、稳定、公平、明晰、协调等对教育制度的执行效果至关重要。社会转型/教育制度/有效性本文系全国教育科学“十五”规划重点课题“促进有效教学的行动研究”（项目编号：EAB030469）的阶段成果。王燕/杨秀文Steps to Happiness李江源　浙江大学教育学院教育系博士、副教授。（浙江　杭州　310028） 作者：集美大学学报厦门13～23G1教育学李江源20042004教育制度只有通过有效的执行才能保证其制度目标的实现，尤其在社会转型时期教育制度的有效执行更显重要。但社会转型时期的教育制度执行是一个异常复杂的过程，其中教育制度本身是否合理、稳定、公平、明晰、协调等对教育制度的执行效果至关重要。社会转型/教育制度/有效性本文系全国教育科学“十五”规划重点课题“促进有效教学的行动研究”（项目编号：EAB030469）的阶段成果。王燕/杨秀文

网载 2013-09-10 21:38:52

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