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　　消弭世界大战——核战争的威胁仍是今日世界最迫切的一项任务。在所有裁军措施中，“核裁军和防止核战争的有效措施具有高度优先地位。为此目的，必须消除核武器的威胁，停止并且扭转核军备竞赛，直至完全销毁核武器及其运载系统为止，并且防止核武器的扩散”（注："Final Document of the Tenth Special of the General Assembly",para. 11, 18.20.　Dietrich　Rouschning,　 Katja　Wiesbrock　 &Martin Lailach,　editor,　 Key　Resolutions　of　 the　 UnitedNations General Assembly, Cambridge University　Press, 1997, p.48—49.）。
　　联合国“发展出了一个适应于推进裁军进程的框架：以联合国大会为主要的协商机构，以裁军谈判会议为单一的多边谈判机构（论坛），以经过改革后的裁军委员会作为裁军建议的形成和贯彻机构”　（注：Mukunal G. Untawale, "The United Nations, the superpowers　andarms control". Shreesh Juyal, B.　Ramesh　Babu,　editor,　 TheUnited Nationa And World Peace, Sterling　Publishers　 PrivateLimited, New Delhi, 1990, p.87.）。不仅如此， 它还以第一次裁军特别联大最后文件所作出的“有史以来世界各国对裁军问题最全面、最具权威性及最具体的论述”（注：郭隆隆、俞冠敏、林国炯、李敏焘：《联合国新论》，上海教育出版社1995年版，第130页。）为标志， 为国际裁军领域确立了整体的指导性原则规范，并成为国际军控合作领域的中心角色。
　　　　　　一、联合国在冷战期间为创立核不扩散机制所做的努力
　　冷战时期，国际核不扩散机制以《核不扩散条约》（NPT，1968 年）为核心，以国际原子能机构（IAEA，1957年）所采取的保障制度与核查措施作为最重要的保障，包括国际核出口管制机构与制度。另外，关于禁止核试验的有关条约，包括《部分禁核试条约》（PTBT，1963年）、关于建立无核武器区的《特拉特洛尔科条约》（1967年）和《拉罗汤加条约》（1985年），以及核武器国家向无核武器国家作出的安全保证等也都是这一机制的重要构成部分或衍生物。（注：“安全保证问题实际上是核不扩散条约的衍生物”，《联合国新论》，第158页。）
　　早在1957年，联合国裁军委员会的小组委员会就讨论了核不扩散问题。1968年7月1日，美、苏、英三个核国家和另外59国签署《核不扩散条约》，该条约1970年5月5日生效。《核不扩散条约》在核武器国家和无核武器国家之间竖起了一道不可逾越的屏障，无核国家加入这一条约即承诺放弃核选择，这样，为在国际范围内防止核扩散确立了一个较为稳定的框架。
　　1957年7月23日，根据1956年10 月联合国通过的《国际原子能机构规约》，国际原子能机构宣告诞生。根据条约赋予的核查任务进行核安全保障方面的核查，使得保障制度也成为控制核武器扩散的一个核心要素。从历次对《核不扩散条约》的审查会议意见来看，大多数成员对保障制度基本上感到满意，并要求对所有无核国家的一切核设施实行全面的保障制度，反映出国际原子能机构的权威在相当程度上已获得了承认和尊重。此后，联合国大会每年都将禁止核试验作为一项重要议题，并在1959—1962年间通过了许多呼吁停止核试验的文件。在联合国的推动下，美、苏、英三国于1958年在日内瓦设立了一个专门机构——中止核试验会议（CDNT），并于1963年达成《部分禁核试条约》，向在全球范围内规范核武器迈出第一步，并在一定意义上“为以后达成包括《核不扩散条约》在内的军控协定创造了适宜的政治气候”（注：　　 " TheUnited Nations, the superpowers and arms control". The　UnitedNations and World Peace, 1990, p.76.）。1974年和1976年美、苏、英三国又先后签订了《门槛禁试条约》（TTBT）和《和平爆炸核装置条约》（PNET），进一步巩固了部分核禁试的成果，为推进全面核禁试创造了有利条件。
　　1967年2月《特拉特洛尔科条约》签署，1968年4月条约生效后人类居住区内的第一个无核武器区——拉美无核区——建立，为防止拉美大陆的核扩散起到了重大作用。尽管该条约产生于联合国框架之外，但由联合国安理会常任理事国签署的关于尊重拉美无核化地位并承诺不对拉美国家使用或威胁使用核武器的第二号附加议定书，是确保条约有效实施的可靠保证。像《特拉特洛尔科条约》一样的条约还有《拉罗汤加条约》，它试图把南太平洋地区建成无核武器区。
　　1968年6月，在签订《核不扩散条约》前夕，美、苏、 英三国应无核武器国家要求， 以安理会决议形式向无核国家作出“安全保证”。1978年第一次裁军特别联大期间，美、苏、英、法、中五国又分别就给予无核国家“安全保证”作出承诺。1982年第二次裁军特别联大期间，五个核大国再次就安全保证问题作出承诺。事实表明，核国家向无核国家提供的安全保证符合无核国家对安全的需要，促使它们愿意接受无核选择，这是维护核不扩散机制稳定、有效的重要因素。
　　联合国在创立核不扩散机制的过程中发挥了重要作用。它及其相关的讲坛不仅成为有关方面接触的媒介，而且为利益相互冲突的各方找到可以协调的办法提供了场所。尽管有关协议的谈判和达成并不在联合国框架内进行，但联合国进行的工作和采取的步骤对这些协议的成功执行起了不可或缺的作用。不过，需要指出的是，这一时期联合国在核不扩散机制中的作用不可避免地受到了冷战的影响。美苏霸权主义和两家的争霸斗争在不扩散机制中也有不同程度的体现。
　　　　　　二、冷战后联合国在防扩散问题上发挥的作用和取得的成绩
　　冷战后，联合国在防核扩散问题上继续发挥着积极作用，并取得了一些显着成绩，主要表现在以下几方面：
　　1、建立中东地区防扩散机制。1991年7月至1992年5月， 联合国安理会五个常任理事国先后举行了三轮中东军控会议，通过了《关于中东军控、军品转让及武器不扩散问题文件》、《关于武器转让的准则》和《不扩散大规模毁灭性武器准则》等三项文件。五国表示支持建立在联合国秘书长支持下的武器转让制度，原则承诺不向中东地区出口破坏稳定的常规武器，支持中东建立无大规模杀伤性武器区，并决心维护世界和平、承担不扩散核武器、生物武器和化学武器的义务。（注：李铁诚：《联合国的历程》，中国书籍出版社1996年版，第235页。 ）五国中东军控会议，“是五个安理会常任理事国就控制武器销售问题举行的首次谈判，而且这一谈判已就有关的原则和措施达成了一系列的协议”（注：《核扩散：危险与防止》，第145页。）， 并把防止核扩散问题包括在内，基于此而形成的大国一致的立场与合作关系，反映出联合国在防核扩散问题上的作用增强。
　　2、促使《核不扩散条约》无期限延长。1991年7月10日，在联合国的努力下，南非加入《核不扩散条约》。1992年3月9日和8月2日，中国和法国又先后加入《核不扩散条约》，从而使《核不扩散条约》在获得普遍性方面取得了关键性进展，并对《核不扩散条约》的审议延长产生了积极影响。在1995年4月17日至5月12日召开的《核不扩散条约》审议及延长大会上，与会国最后以协商一致的方式决定无限期延长该条约。大会最后文件指出，无限期延长《核不扩散条约》“对国际和平与安全、实现彻底销毁核武器的目标以及在严格有效的国际监督下缔结全面、彻底裁军条约都极为重要”。会上还通过了《核不扩散和核裁军的原则和目标》、《加强条约审议机制》和《中东无核区》三项决议，以加强对防止核扩散和裁军活动的监督。（注：《联合国的历程》，第236页。）此后，联合国对核裁军进程的督促和制衡作用更加突出。1995年12月12日，联合国大会又同时通过两项重要决议。在《关于确保不向无核国家威胁使用或使用核武器的有效国际安排的结论》的决议中强调：“无核武器国家的独立、领土完整和主权应被确保不受威胁使用或使用武力的伤害，包括威胁使用或使用核武器；直到实现了普遍的核裁军之前，国际社会都迫切需要发展有效措施和安排确保无核武器国家的安全，使任何情况下都不得向它们使用或威胁使用核武器；这样的措施和安排能对阻止核武器扩散发挥积极的作用。　”（注：　"Conclusion　　 of Effective International Arrangement to　Assure　Non-　Nuclear-Weapons States Against the Use or Threat of Use　of　 Nuclear Weapons." Key Resolutions　of　the　United　Nations　 General Assembly, 1997, p.75.）进而大会通过《全面和彻底的裁军》决议案，决议重申了联合国在裁军问题上的一贯原则，表达了国际社会坚决推进裁军进程的愿望和决心，为裁军事业提供了继续深入的动力。 在今年5月20日闭幕、持续近一个月的《核不扩散条约》审议大会上，美、俄、英、法、中等五个核国家又首次“明确承诺”“承担实现全部销毁核武器的义务”。国际舆论普遍认为，这是联合国在核裁军进程中的重要步骤。联合国秘书长的发言人也将这一承诺视为是“人类为寻找一个更加和平的世界迈出的具有历史意义的一步”。
　　3、成功通过《全面禁止核试验条约》。1993年8月，裁军谈判会议通过决议，规定各成员国于1994年1 月开始谈判《全面禁止核试验条约》。（注：潘振强：《国际裁军与军备控制》，国防大学出版社1996年版，第127页。）1994年1月25日裁军谈判会议通过决议确定了禁止核试验特设委员会的任务和职权，要求加速谈判，建立一个普遍、多边有效、可核查的全面禁止核试爆的条约。1996年9月，经裁谈会的努力， 联合国大会终于通过《全面禁核试条约》。条约禁止在任何时候、任何地点进行核爆炸，并为此建立了多层次、多渠道的、国际和国家方式兼用的严密的核查制度。虽然《全面禁核试条约》仍有缺陷，但它足以使核不扩散机制获得显着的改进和增强，它建立起来的更加完整、严密的核查制度和在建立真正可靠的由联合国及其相关组织强制执行的制裁制度方面所取得的突破，大大弥补了《核不扩散条约》不具备执行条款的重大缺陷。（注：Tina Rosenber, "Adopting a Comprehensive Test　Bancan limit proliferation". Charlesp. Cozic,　 editor,　 NuclearProliferation: Opposing Viewpoints, Greenhaven Press, 1992, p.202.）
　　4、加强了国际原子能机构的保障制度。 由国际原子能机构执行的国际保障制度的作用呈现出加强的趋势，主要表现在：（1 ）接受这一保障制度的国家越来越多，其中包括所有五个核大国和一些重要的实际上的核国家（如印度）与“核门槛”国家（如巴西）。（2 ）提高了保障活动的频度与广度。90年代头两年，国际原子能机构进行的视察行动较平稳地保持在近2200次的水平上，（注：IAEA, "The InternationalAtomic　 Energy　deters　nuclear　 proliferation",　　 NuclearProliferation: Opposing Viewpoints,1009, p.69.）受到检查的核设施及国家分别占被保障的或包含了被保障的核材料的设施的2／3以上和签署保障协议的国家的一半以上。（注：《核扩散：危险与防止》，第62页。）
　　联合国除了直接为防止核扩散作出重大努力外，还以其他形式间接地为防止核扩散做贡献。首先，它进一步强调了裁军与发展之间的关系，强烈呼吁世界各国削减本国军费开支，并真诚致力于全面、彻底地裁军，将节约的资源用于经济、社会的发展，特别是广大发展中国家的发展，以缩小正在日益扩大的发展中国家与发达国家之间的贫富差距。其次，它通过向全世界提供军备竞赛的信息，通过教科文组织广泛开展的裁军宣传与教育，激起全世界人民更加强烈的裁军意识，对某些国家或地区进行军备竞赛施加舆论上和道义上的压力。此外，它还推出《常规武器登记册》制度，通过军备透明措施和建设信任措施以控制地区军备竞赛，这不仅有助于增强有关国家间的相互信任与安全感，而且也有助于减缓它们发展核武器的步伐或冲淡它们拥有核武器的愿望。
　　　　　　三、对联合国今后防扩散工作的再认识
　　1998年5月，印度和巴基斯坦分别进行了核试验。 国际社会特别是五个核大国，虽然通过了一个否认印度和巴基斯坦成为核国家的联合声明，但因基本态度出现分歧，反应不力，导致联合国未能采取有力行动阻止南亚核军备竞赛，核不扩散机制在有核武器国家与无核武器国家之间竖起的高大屏障被炸开了一个缺口。
　　1999年3月，美国不顾国际社会的反对，在众、 参两院分别通过决议，要求在技术允许的条件下部署国家导弹防御系统，企图打破由《反导条约》所奠定的美俄之间的战略核平衡，夺取决定性战略优势。美国的行动是对核不扩散机制的根本挑战。同时，美国抛开联合国安理会对南斯拉夫悍然动武，并蓄意制造了袭击中国驻南使馆的极为严重事件，“必然直接损害国际裁军与军控进程，甚至使之发生逆转和崩溃”（注：《中国裁军大使指出：霸权主义直接损害国际裁军》，《人民日报》1999年5月28日第六版。）。 近来发生的这些严重事件促使我们对联合国在裁军领域内、包括在防止核扩散问题上的作用进行再认识。必须承认：“联合国从根本的意义上讲是一个政府间的组织，因而重大的和关键性的决定都是由代表各成员国的政府在那里做出的。　 ”（　 注：Thomas G.Weiss,David P.Forsythe & Roger A. Coate, The　 UnitedNations and Changing World Politics,1997,p.12.）这就决定了联合国在大多数时候充当的是为国家制定决策提供框架，它几乎没有或极少真正充当一个国际社会的决策者和行动者。这就在很大程度上决定了联合国的地位、作用和发展程度主要有赖于联合国外部的世界政治和总体“气候”，而不是联合国自身。换言之，“在任何情况下，国家关于权力与决策的决定都构成联合国行动的首要驱动力。当大国和重要国家在政策上形成共识，联合国就可能发挥重大作用。如果不存在这种政策上的共识，那么联合国体系所有部分的功能都会非常有限。”这一点在冷战后的防扩散问题上已被证明。
　　
　　
　　
现代国际关系京14～17D7国际政治胡九龙20002000作者单位：北京大学国际关系学院 作者：现代国际关系京14～17D7国际政治胡九龙20002000

网载 2013-09-10 21:29:13

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