范福潮:《书海泛舟记》《临时约法》为什么会成为废纸

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    《临时约法》为什么会成为废纸
    南方周末    2007-08-02 15:49:53

  ■民国史事丛谈  
  
  □范福潮(河北)  
  
  倘若孙中山执政,必集权于总统,分三期、九年缓行宪政;见让位于袁,便另订《临时约法》,集权于责任内阁,限制总统权力,且要袁立行宪政;这种罔顾国情、视人立法、以国家大法为政治斗争武器的行为,有违客观、公正的立法精神  
  武昌起义,各省响应,起事者先争都督,后争立法,出现了一种“视人立法”的现象。从《中华民国鄂州临时约法》到《中华民国临时约法》,百日之间,波云诡谲,立法,成了各派争权夺利的第二战场。议和成功,被孙中山视为控制袁世凯权力法宝的、匆匆制定的《临时约法》反倒成了南北决裂、遗害民国的利器,个中缘由,发人深省。
  
  宋教仁为湖北起草《鄂州约法》,作为将来民国宪法的蓝本
  
  1911年10月10日,武昌光复,清军第二十一混成协协统黎元洪被义军推举为都督。早在1905年同盟会成立时,就把推翻清朝后建立的新政府定名为“中华民国军政府”,在《革命方略》之“军政府与各国民军之条件”第一条中规定:“各处国民军,每军立一都督,以起义之首领任之。”(《辛亥革命》卷二,P16)因此,黎元洪的正式职称便是“中华民国军政府鄂军都督”。
  10月14日,前湖北谘议局议长汤化龙等人拟定了民国第一个政府组织法《军政府暂行条例》,6章24条,规定都督握有军政大权,军政府由司令部、军务部、参谋部、政事部构成,四部“均直辖于都督,受都督之指挥命令,执行主管事务”,“凡发布命令及任免文武各官,均属都督之大权”,“司令、军务、参谋部自下级军官以上,政事部自局长以上,均由都督亲任”。这是辛亥革命后第一个省一级政府组织法案。
  10月28日,黄兴偕同宋教仁等人来到武昌。黎元洪请黄兴任战时总司令,请宋教仁协助军政府处理外交事务。黎元洪与宋教仁、居正等人商议,湖北是首义之省,要作全国表率,仅有《军政府暂行条例》还不够,还需制定一部根本法(宪法之类的法规),作为将来民国宪法的蓝本。宋教仁曾入日本东京法政大学研究各国宪法和政治制度,众人便推他起草了《中华民国鄂州临时约法》(简称《鄂州约法》),共7章60条。
  《鄂州约法》取美国宪法精华,主张在地方自治的基础上实行联邦制,保障公民权利,确立三权分立原则,对行政、立法、司法三方面的职权作了明确的划分。“总纲”第一条规定:“中华鄂州人民,以已取得之鄂州土地为境域,组织鄂州政府统治之。将来取得之土地,在鄂州域内者,同受鄂州政府之统治;若在他州域内者,亦暂受鄂州政府之统治,俟中华中国成立时,另定区划。”第三条:“中华民国完全成立后,此约法即取消,应从中华民国宪法之规定;但鄂州人民关于鄂州统治域内,从中华民国之承认自定鄂州宪法。”第二章第二十二条至三十四条确立了都督总揽军政大权的地位:都督由人民公举,任期三年,得连选连任一次;都督代表鄂州政府,总揽政务、公布法律、发布临时律令、于议会关闭期间召集临时议会、出席议会、与外国宣战媾和缔结条约、统率水陆军队、制定文武官职官规、依法律任命文武职员、依法律给与勋章及其他荣典、依法律宣告戒严、宣告大赦减刑复权。第五章规定了议会的职权:议会由议员组成,议员由人民选举产生,有制定法律、通过条约、议定预算决算、向政务委员提出质询,并对违法失职的政务委员进行弹劾等项职权。第六章规定了法司的职权:法司由都督任命之法官组成,依法审理除行政诉讼以外的各种诉讼,法官除依法受刑罚宣告或应免职的惩戒宣告外不得免职。
  
  黎元洪倡仪在武昌组织临时政府,陈其美却欲以上海取代武昌
  
  黎元洪急于制定《鄂州约法》有着深思熟虑的打算,除了用以巩固他的鄂督地位,更大的意图是用它为将来组织临时政府提供法律依据。继湘、陕、赣、晋之后,滇、皖、沪、黔、苏、浙、桂、闽、粤相继独立,若以人口、地域而论,民军已是三分天下有其二,但各省的情况非常复杂,有的省几处地方先后起义,就地成立临时政府,群雄割据,互不统属(如赣、皖、桂、粤);有的省正忙于和清军作战,自顾不暇(如鄂、陕、晋、苏)。不料时局骤变,11月9日,清廷任命袁世凯为内阁总理大臣,正在孝感督师的袁世凯对民军软硬兼施,一面命刘承恩给黎元洪(刘是黎的同乡)写信议和,一面下令冯国璋猛攻汉阳。此时,汉口已失,汉阳危在旦夕,黎元洪面临巨大压力,如不迅速组织联合政府,统一军政,兴兵北伐,独立省份有被清军各个击破的危险。这一天,他公布了《鄂州约法》,并以鄂军都督府通电各省,请派全权委员赴武昌组织临时政府。
  仅隔两日,江苏都督程德全、浙江都督汤寿潜联合沪军都督陈其美也通电各省,请派代表到上海商议组织政府。此时的上海光复不及旬日,但已为同盟会开辟出一片新天地,陈其美欲以上海取代武昌为政治中心。第二天,江苏都督代表雷奋、沈恩孚,浙江都督代表姚桐预、高尔登一到上海,即通电各省请派代表到沪组织临时政府。11月15日,苏浙代表依“两省以上代表到会即行开议,续到者随到随与议”的议事办法,在上海召开了第一次会议,会议定名为“各省都督府代表联合会”。
  黎元洪倡议在先,陈其美行动在先,他对上海方面的做法很不满,后来沪方向他解释,因线路不通,未收到黎都督请各省派委员到鄂组织临时政府的电报。上海方面不敢漠视黎的首义元勋地位和武昌的政治影响,11月17日至20日,“各省都督府代表联合会”商讨对于“武昌通电”的应对办法,他们承认武昌为中华民国中央军政府所在地,以鄂军都督执行中央政务,但仍以上海交通便利、会议宜在上海召开,电告武昌即派代表与会,并请黎元洪以中央军政府名义委任各省代表所推定的伍廷芳、温宗尧为临时外交代表。黎元洪坚持要在武昌开会,他派居正、陶凤集作为鄂都督府代表到沪,诚邀各省派全权委员赴鄂组织临时政府,在沪代表愿作妥协,决定移赴武昌开会。但在11月24日又生波折,决定各省都督代表赴武昌者外,仍留一人在上海,负通信、联络、宣传之责。
  
  各省代表作出“虚临时总统之席以待袁君反正归来”的决议
  
  黎元洪争到了在武昌组织临时政府的权力。但天不予人,就在各省代表赴武昌的途中,11月27日汉阳全部沦陷,前线总司令黄兴率随从黯然回沪。清军在龟山设炮轰击武昌,鄂军都督府中弹,黎元洪出城避战,鄂军上下一片悲观,有主张将都督府迁出武昌者,有主张固守武昌与袁世凯议和者。因武昌不安全,各省代表到鄂后便假汉口英租界顺昌洋行为会场,11月30日召开第一次会议,推谭人凤(同盟会中部总部负责人之一)为议长,湖北方面推举雷奋、马君武、王正廷为“临时政府组织大纲”起草员。同日,袁世凯再派蔡廷干、刘承恩过江与黎元洪议和,英国公使也电令驻汉口领事向黎元洪提出调停中国内战的愿望,黎元洪在和战问题上不愿擅作主张,便让英领事去找代表谈。代表们分析形势,大都认为继续作战于己不利,便接受了暂时停战的建议,并作出了“虚临时总统之席以待袁君反正来归”的决议。12月3日,议决《中华民国临时政府组织大纲》(简称《组织大纲》)21条,即行宣布。
  《组织大纲》由临时大总统、参议院、国务员的产生和职权三部分构成,为组织临时政府之圭臬。临时大总统由各省代表选举,每省一票(因各省所派代表人数不等,故用此权宜之法),得票三分之二以上者当选;临时大总统有统治全国、统率海军之权,其他需参议院同意方能实行的权力与《鄂州约法》类似。参议院由每省都督派三位议员组成,参议院的职权比《鄂州约法》中“议会”的职权大,参议院未成立之前,暂由各省都督府代表会代行其职权。第十八条规定国务员(行政各部部长)的职责是“辅佐临时大总统办理各部事务”。《组织大纲》施行期限以中华民国宪法成立之日为止。
  
  孙文回国,同盟会改变策略,成立中华民国临时政府,以既成事实对袁施压
  
  同盟会要人黄兴、宋教仁、陈其美在上海密切关注各省代表会议的进展情况,他们不愿看到黎元洪在武昌组织临时政府,命苏浙沪联军加紧进攻南京。就在《组织大纲》公布的前一天,联军占领南京。12月4日,在汉口的代表们得知南京光复,在谭人凤主导下,议决以南京为临时政府所在地,各省代表定于七日内齐集南京,俟有十省以上的代表到后,便开临时大总统选举会。同日,在沪代表也以武昌形势危急、赴鄂代表未必能组织起临时政府、而临时政府又必须从速组织为由,议决以南京为临时政府所在地,即行选举黄兴为大元帅,黎元洪为副元帅。第二天,在沪代表议决以大元帅主持组织中华民国临时政府。鄂方代表得信后表示反对,认为在沪代表仅负通信联络之责,无选举权,选举大元帅、副元帅的行为不合法,并以黎大都督名义电告在沪代表取消前议。
  这时,袁世凯提出五项条件电达汉口,与各省代表交涉停战。正在武昌忙于筹组临时政府的各省代表同意议和,遂由黎元洪通电各省:“各省都督鉴:现经代表会议决各省停战条件如下:(一)停战十五日……两军于各省现在驻兵地方,一律按兵不动。(二)袁总理大臣派代表唐绍仪尚书,与黎大都督或其代表,二人讨论大局……”12月7日,黎元洪提名伍廷芳为民国议和全权代表,温宗尧、汪兆铭、王宠惠、钮永建为参赞,胡瑛、王正廷为湖北特派代表,组织议和代表团,并颁发照会,钤“中华民国中央军政府大都督之印”。隔日,黎元洪发表“十一省公推伍代表电”,督促伍廷芳速来汉口与唐绍仪议和。12月11日,唐绍仪来到汉口,他见伍廷芳和四位参赞都在上海,不愿来汉口,只得改赴上海议和。
  12月14日,各省代表由汉口到南京,加上各省新派的代表,人数由23人增加到了45人。代表们原定12月16日开临时大总统选举会,当他们听说唐绍仪到汉口时表示袁世凯亦主张共和,便决定暂缓选举大总统,维持在汉口所作“留大总统之位以待袁”的决议,转而同意在沪代表选举大元帅、副元帅的作法,并议决于《组织大纲》追加一条:“临时大总统未举定以前,其职权由大元帅暂任之。”但在由谁出任大元帅问题上,代表们发生了激烈的争论,湖北、浙江等省的代表认为:黄兴失守汉口、汉阳,难辞其咎;黎元洪是首义元勋,有制定《鄂州约法》、首先通电召集各省代表筹组临时政府之功,而且行使着“中华民国军政府大都督”职权,理应当选大元帅。他们的意见占了上风,第二天,代表会决议,选黎元洪为大元帅,黄兴为副元帅,由黄代行大元帅职,筹组联合政府。黎元洪当即来电受职。黄兴这时已收到孙中山即将回国的电报,怕引起孙的误解,未赴南京就职。
  黎元洪当大元帅的第九天,12月25日,孙中山从国外回到上海。这时,南北议和已举行了两轮会谈,商议停战和召开国民会议决定国体问题已有眉目。由于孙中山回国,同盟会突然改变了策略,他们决定利用孙的声望,趁势在南京选举临时大总统,成立中华民国临时政府,以既成事实对袁施压,促使其早日迫使清帝退位。12月29日,17省代表在南京举行会议,推举汤尔和、王宠惠为正副议长,旋即举行临时总统选举,孙中山以16票当选(黄兴得一票)。1月2日,各省代表修改《组织大纲》,增设副总统,3日,选举黎元洪为临时副总统(仍兼鄂军都督)。黎元洪白白辛苦一场,本已是“中华民国中央军政府大元帅”的他,两个多月的努力仅换得一个“临时副总统”的头衔,而武昌在首义后的政治重心地位和他对南北议和的主导权则全部丧失。从此,南北之争的主角成了孙、袁。
  
  为约束袁世凯,孙中山仓促制定《临时约法》
  
  南北代表经过五轮谈判至12月31日达成共识:国体问题交由国民会议公决,国民会议由各省代表组织,每省三人,每人一票,到会省数有三分之二即可开议,会场设在上海,会期定于辛亥年十一月二十日(公历1912年1月8日)之前,此议由两方全权代表签字后即可实行。各省代表12月29日突然选举临时大总统显然违背了上述协议,袁世凯闻讯大怒,当日电诘孙中山,“国体尚待公决,未敢预闻临时政府事”。孙中山1月1日在南京就职,袁世凯亦作出强烈反应:撤消唐绍仪议和代表职务,并致电伍廷芳,否认伍唐所订各条,嗣后应商事件,直接电商;段祺瑞、冯国璋、段芝贵等联络将校四十余名,电请内阁代奏主张维持君主立宪,反对共和,又将此电传达伍代表,措词异常激烈。
  袁世凯虽为南方违约一事耿耿于怀,眼见清廷大势已去,共和已成定局,只得与孙主导的临时政府周旋。此后,南北攻诘,函电交驰,议和看似破局,实则由公开的会议转入秘密的谈判,通过幕后的交易,双方达成默契:袁世凯迫使清帝退位、承认共和,孙中山让临时大总统于袁。1月下旬,种种迹象显示,清帝退位已成定局,同盟会要人急谋对策,孙中山主张定都南京、请袁到南京就职,同盟会退为在野党,监督政府;宋教仁主张,趁临时参议院1月28日成立,同盟会员占参议员的多数(43名参议员,同盟会员33人)的有利时机,先行修订《组织大纲》,改总统制为责任内阁制,联络愿与同盟会合作的党派,组建一个大党,争取在国会选举中取得多数席位,然后组成以本党干部为主的内阁,约束、削弱袁的总统权力,寻机利用大选、国会弹劾等手段,迫袁下台。其实,早在各省代表选举临时大总统之前,宋教仁就力主修订《组织大纲》,仿法国制度,设总理一职,遭到多数代表的反对,有人讥宋有当总理的野心,以至孙提名他任内务总长时未获各省代表通过。宋仍坚持,终因孙中山力主采用美国总统制,不设总理,此议乃罢。此一时,彼一时,黄兴和多数党人现在又赞同宋的意见,孙只得听任宋去实行他的计划,于是,便有了2月13日辞职咨文中的三项附加条款。
  孙中山咨文参议院:“查临时政府现已成立,而民国组织之法尚未制定,应请贵院迅为编定颁布,以固民国之基。并据法制局局长宋教仁呈拟《中华民国临时组织法草案》五十五条前来,合并咨送贵院,以资参叙”,被参议院拒绝。参议院认为:一、“组织法”既为组织临时政府之用,便不能包括“人权”等宪法内容,因而主张另订一部法律,取名《中华民国临时约法》(简称《临时约法》);二、立法如“受命于政府,有损立法独立之尊严”,此法应由临时参议院自行起草。1月31日,参议院将原案退回政府,自2月7日起,召集临时约法起草会议,组织编辑委员会,着手起草《临时约法》。参议院最初拟具的约法条文,仍是采取总统制,但宋教仁坚持责任内阁制。2月14日,参议院讨论袁不肯南来就任一事,谷钟秀、李肇甫等人便提议将临时政府地点改设北京,议员投票表决,以20票对8票的多数,同意临时政府设于北京之议。孙中山、黄兴接到参议院的议决案,异常气愤,当晚把李肇甫大骂一顿,限他于次日12点前必须把复议改正过来,黄说:“过了12点如果还没有把决议改正过来,我就派兵来!”孙中山当即咨文参议院,要求复议。第二天上午,参议院以19票对7票表决临时政府仍设于南京。(吴玉章:《武昌起义前后到二次革命》,《辛亥革命回忆录》卷一,P120)而孙在辞职咨文中第三条中要求于袁遵守的《临时约法》,尚在起草之中,编辑委员会在同盟会的压力下,几经波折,仓促成文。
  《组织大纲》规定,临时政府应在六个月内召集国民会议,制定宪法,行宪之日,终止《组织大纲》。而参议院并未遵照这一立法程序,在新当选的临时大总统尚未就职、国民会议尚未召开时,先行订立《临时约法》,袁世凯3月11日在北京就职临时大总统,孙中山第二天便在南京公布《临时约法》,塞给袁一部他未参与制定的“宪法”,束缚其手脚。
  《临时约法》违背了孙中山的建国理念和同盟会的革命方略。辛亥前,孙一直主张革命成功后实行美国政体,《组织大纲》集权于总统完全符合他的意愿。“革命方略”对推翻清朝后的制宪进程作过合理的安排,准备循序渐进,分三期完成宪政:第一期为军法之治,“地方行政,军政府统摄之……每一县以三年为限”;第二期为约法之治,“军政府以地方自治权归之其地之人民,地方议会议员,及地方行政官吏,皆由人民选举。以天下定后六年为限……”第三期为宪法之治,“全国行约法六年后,制定宪法,军政府解兵权、行政权,国民公举大总统,及公举议员以组织国会。”(《辛亥革命》卷二,P15)揆情而论:倘若孙中山执政,必维持《组织大纲》,集权于总统,分三期、九年(也许用更长的时间)缓行宪政;见让位于袁,便另订《临时约法》,集权于责任内阁,限制总统权力,且要袁立行宪政;这种罔顾国情、视人立法、以国家大法为政治斗争武器的行为,有违客观、公正的立法精神。综观民初政情,《临时约法》成了总统与内阁、政府与议会、中央与地方、军事与民政诸多冲突的根源,最终导致孙袁决裂、二次革命和护法战争。其后,南北混战,武夫称雄,《临时约法》,终成废纸。  
    

  1912年3月10日,袁世凯在北京宣誓就任中华民国临时大总统后与僚属在外务部合影


范福潮 2013-08-20 14:16:23

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