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    粮食是关系国计民生的特殊商品。解决12多亿人口的吃饭问题，始终是治国安邦的头等大事。未来十年，是我国改革开放和现代化建设的关键时期。适应形势发展的需要，必须建立和完善粮食安全体系，确保国家粮食安全。
    　　　　一、当前我国粮食供求形势
    我国粮食总产于1998年达到51230万吨的历史最高记录后，连续6年处于下降或徘徊状态。2003年粮食总产为43067万吨，比1998年下降了16％。这是1995年以来粮食总产首次跌破45000万吨，也是近14年以来粮食总产的最低点。受粮食减产影响，我国人均粮食占有量由1998年的412公斤降到2003年的不到350公斤，为1982年以来的最低点。在粮食减产的同时，粮食需求则呈刚性增长趋势。这一减一增，导致粮食总产连续四年低于国内需求，粮食产需出现较大缺口。受粮食减产影响，从2003年下半年起，市场粮价走出了长达7年的低迷，开始上扬。到2004年5月，粮价上涨近30％。为弥补粮食产需缺口，国家和农户均动用了粮食储备。统计资料表明，国家粮食储备、城乡居民口粮储备和粮食加工企业的商业储备也呈下降趋势。特别是目前城市居民大都不存粮。不少粮食加工企业周转库存也由原来存粮2—3个月，变为现在的随用随购。
    面对粮食连年减产的局面，今年以来，国家出台了一系列支农政策，加大了对粮食生产的扶持力度，尤其是粮食直补、良种补贴、农机补贴和减免农业税的“三补一减”政策，对提高农民种粮积极性，促进粮食增产，起到了重要作用。今年粮食播种面积预计比去年增加4000万亩左右，总面积将超过15亿亩，全年粮食产量有望突破46500万吨左右。受粮食增产预期的影响，自6月以来，粮食价格停止上涨，并且稳中有降。
    粮食供求关系的变化是多种因素共同作用的结果。通过对当前影响我国粮食生产及消费相关因素的分析，我们认为，判断当前及今后一个时期我国粮食供求形势，需要把握以下几点。
    第一，我国粮食供求总量平衡的基本格局没有发生大的变化。改革开放以来，我国粮食总产量连续登上几个台阶，粮食供求状况有了根本的改善。1978-2002年间，我国粮食总产量累计为1049217万吨，年均41969万吨；粮食总需求量累计为1030878万吨，年均41235万吨，产销率为102％。同期累计余粮18339万吨，年均余粮734万吨。尽管粮食产量在年际间有所波动，但从一个较长时间看，粮食总供给和总需求基本上是平衡的。
    第二，近几年粮食产量的大幅度下降，主要是农业结构调整的结果，是粮食生产对市场机制的正常反映。1994年以来，国家为保护农民利益，大幅度提高了粮食收购价格，并实行按保护价敞开收购余粮的政策，从而激发了广大农民的种粮积极性，粮食连续几年丰收，总产量逐年增加。从1996年开始，市场上出现了粮食供过于求、销售不畅的局面，加上宏观经济运行处于通货紧缩，粮食企业加大促销压库的力度，致使粮食价格持续低迷。1996年以来，全国粮食收购价格指数下降幅度超过了25％。另外，国家在这一时期调整了粮食收购的保护价水平，缩小了保护价的地区和品种范围。在这些因素的共同作用下，各地纷纷调整农业结构，缩小粮食播种面积，导致粮食总产下降。1998-2003年间，全国粮食播种面积由17.07亿亩减少到14.91亿亩，减少了12.7％，播种面积下降对粮食减产的影响超过60％。应该看到，粮食总产量的下降，有效地缓解了粮食市场供大于求的矛盾，有利于粮食价格的合理反弹。
    第三，从长远看，我国粮食供求出现缺口将不可避免，粮食安全形势不容乐观。目前我国已经具备了5亿吨的粮食生产能力，加上相对充裕的粮食储备，未来几年粮食供给不会出现大的问题。但从长远看，随着人口的增长，农业结构的调整，尤其是城市化加快导致非农用地过快增长，我国粮食总产量将无法完全满足国内粮食需求，出现一些粮食缺口是不可避免的。有关研究表明，到2010年，我国粮食进口将达到5％-10％。
    第四，影响我国粮食供求的突出问题是结构性矛盾。粮食供求的结构性矛盾主要表现在两个方面。一是年际间粮食需求增长与产量变动矛盾较大。从一个较长的时间看，我国粮食需求增长稳定，而粮食产量则随着气候和政策环境的变化呈波动性发展，年际间的粮食供求矛盾比较突出。上世纪80年代以来，我国曾出现过三次全国性的“卖粮难”和两次“买粮难”。二是粮食生产重心北移，区域间粮食供求矛盾加剧。受资源条件约束，我国南方地区粮食生产发展缓慢，产量的增长滞后于需求的增长，粮食由净调出逐渐变为净调入；北方地区则相反，生产增长快于需求增长，粮食由净调入渐变为净调出。随着粮食生产重心的北移，历史上长期形成的“南粮北调”的粮食区际流通格局被“北粮南调”所取代。目前每年由北方调入南方的粮食超过2000万吨。三是粮食品种结构上的矛盾越来越突出。1978年以来，我国三种主要粮食作物产量的增长幅度有明显差别，其结果是不同作物品种产量在粮食总产量中的比重发生较大变化。基本的变化趋势是，在粮食总产量中，稻谷的比重下降，小麦基本稳定，玉米比重提高。稻谷产量的下降主要是南方主产区播种面积下降造成的。受水资源限制和技术进步缓慢的影响，预计未来稻谷的比重仍将缓慢下降。而从消费结构看，我国居民对大米尤其是优质大米的需求量比较大，且随人口增长呈稳定增长趋势。不同粮食品种在供求上的不一致，会在一定程度上影响粮食市场的稳定，1993-1994年由于稻谷短缺造成粮食价格大幅度上涨的事实告诉我们，未来我国粮食市场的波动，在很大程度上可能是由于品种供求失衡所致。以上情况表明，相对于总量平衡来讲，我国粮食供求在时间、空间和品种结构上的矛盾将更为突出。在粮食市场不发达和国家宏观调控不完善的情况下，局部性、结构性的供求矛盾可能会演变为全国性的粮食市场波动。努力解决粮食供求的结构性矛盾，对于稳定国内粮食市场，提高我国粮食安全水平，具有重要意义。
    　　　　二、我国粮食经济中的不安全因素
    从人均粮食占有量、库存水平、粮食自给率等指标看，我国粮食安全已达到了相当的水平。但并不能说我国就不存在粮食安全问题了。相反，随着工业化和经济全球化的推进，随着人口、自然以及政策等农业外部环境的变化，我国粮食经济中的一些不安全因素，将会逐渐凸现出来。及早发现并努力消除这些不安全因素，将有助于改善国家的粮食安全状况。目前及今后相当长一个时期内，我国粮食经济中的不安全因素，主要包括以下几个方面。
    乱占滥用耕地。耕地的数量及质量是粮食生产能力的核心要素，而非农用地过快增长是危及我国粮食安全的首要因素。当耕地减少速度超过粮食单产增长速度时，就会对粮食安全构成威胁。我国人均耕地面积只相当于世界平均水平的40％，土地供需矛盾十分突出。但与此同时，土地乱占滥用和浪费现象却十分惊人。近几年，一些地方大量圈占耕地，追求城区规模的扩张，脱离实际大造广场，大肆兴建工业园区，占用大片农田。1996-2002年间，我国耕地面积减少6200万亩，年均减少886万亩。到去年为止，全国有大大小小的开发区3500个，占地3.6万平方公里，超过了新中国成立以来666座城市占地面积的总和。如果这股势头得不到遏制，我国粮食生产能力就可能会受到影响。
    自然灾害频繁，农业基础薄弱。我国自然灾害频繁。1990-2000年间，农作物生产遭受旱、涝、风、雹、病虫灾害的面积年均7.5亿亩，成灾面积3.8亿亩，受灾率和成灾率分别为31％和52％。全国每年因自然灾害造成的粮食损失约550亿公斤，占全国粮食总产量的10％以上。
    粮食流通不畅，市场分割现象严重。我国粮食市场的发育程度比较低，距离社会主义市场经济的要求还相差甚远。一是批发市场建设滞后，且市场功能不完善，辐射范围有限。二是粮食市场的分割现象严重，全国统一市场由于地方和部门利益的切割而迟迟不能形成。每当粮食供不应求，产区就搞封锁，限制粮食流出；每当粮食供过于求，销区则关闭市场，限制粮食流入，结果人为地放大了市场波动。三是市场规则不完善，粮食交易合同兑现率很低。
    粮食产区和销区之间的矛盾突出。近年来，产区为执行国家保护价收购粮食政策，占压了大量银行贷款，而且还要从并不宽裕的财政中拿出一部分钱来补贴粮食收购和储存，这样二、三产业的发展就受到制约，其结果是产区经济发展水平落后于销区，主产区普遍处于“粮食大省、工业小省、财政穷省”的状况。产销区之间矛盾的存在，从根本上讲是因为建立在等价交换基础上的农业区域分工政策还没有真正形成，而不协调的产销关系对农产品的区域平衡，并进而对国家的粮食安全，会构成潜在的威胁。
    粮食储备制度不完善。我国已经建立了现代意义上的粮食储备制度，但总的来看，这项制度还不完善，效率还不高。一是粮食专项储备和周转储备没有分开。国有粮食企业往往既承担专项储备任务，又经营商业储备和粮食以外的业务，造成专储机构和人员不专，难以实现政企分开。二是地方分担的粮食风险基金不到位，影响了专项储备制度的有效运行和国家对粮食市场的调控。三是储备体系的运行缺乏科学性和制度规范。国家需要建立多大规模的储备，什么情况下进行吞吐调节，通过什么方式进行调节，都需要科学决策。但从近几年的实践看，专储体系的运行，尤其是吞吐调节带有很大的随意性，缺乏制度和规范。四是粮食储备系统和进出口系统相互分离，限制了通过贸易手段来调节粮食库存并进而调节国内粮食市场的可能性。
    粮食自给率下降，进口依存度提高。农产品贸易自由化使得我们可以通过贸易途径调剂粮食余缺，但随着进口依存度的提高，粮食不安全的风险也在增加。这种风险主要来自于两个方面。一是国外低价粮的涌入对我国粮食生产和供给能力的冲击。二是国际市场粮食供求形势变化对国内粮食供求的影响。国际粮食市场的变化可能是价格作用的结果，也有可能是少数处于垄断地位的出口大国操作的结果，其极端情形是粮食禁运。后一种可能性尽管很小，但一旦发生，对国家粮食安全带来的危害则是巨大的。
    　　　　三、进一步提高我国粮食安全水平
    虽然短期内我国粮食供给不会出现大的问题，但粮食不安全因素依然存在。而且从长远看，粮食供求形势也不容乐观。因此，有必要建立和完善我国粮食安全体系，进一步提高粮食安全水平。
    建立和完善粮食安全体系，应该坚持三个原则。一是要把重点放在保护和提高粮食生产能力上。粮食生产能力是决定粮食供给的基础。只有把这个基础夯实了，粮食安全才有保证。二是要相信并重视市场机制的作用。在资源一定的情况下，影响粮食供求的基本力量是市场供求关系。国家的宏观调控应该建立在对市场供求正确判断的基础上，并尽可能采用间接调控手段。三是注意各个环节和各种政策手段的相互协调。粮食安全涉及到生产、储备、运销、分配以及外贸等多个环节，构成了一个完整的系统。国家粮食安全的整体水平取决于各个环节的综合作用，尤其是取决于系统内薄弱环节的运行状况。因此研究和解决粮食安全问题，必须坚持系统论的方法。根据这些原则和我国国情，建立和完善粮食安全体系，需要重点做好以下工作。
    第一，采取切实有效措施，保护和提高粮食综合生产能力。一是要严格控制非农建设用地，改革土地征用制度，切实保护好耕地。要采取切实有效措施，坚决实行最严格的耕地保护制度。各级政府必须严格遵守非农占地的审批权限和审批程序，自觉执行土地占用规划。对已列入基本农田保护区范围的耕地，不得在上面栽果树、挖鱼塘，更不能擅自转为非农用地。要研究制定相关政策，鼓励城镇建设更多地占用山地等非耕地资源。严格执行土地法规，对违法批地、占地的行为，必须追究当事人责任，并依法严肃处理。要改革土地征用制度，维护农民的土地权益。土地征用制度的改革，要有利于保障农民的土地权益，有助于控制征地规模。区分公益性用地和经营性用地，严格界定政府土地征用权，限制土地征用的范围。规范土地征用补偿机制，使失地农民更多地分享土地的增值收益。经营性用地的征用，必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿；公益性用地的征用，也必须提高补偿标准。按照国家、征地单位和个人共同负担的原则，为失地农民建立必要的社会保障，使他们的生活切实得到保障。要积极探索集体非农建设用地进入市场的问题，使集体非农建设用地的流动在符合土地规划的前提下，依法进行，规范管理。二是加强农业基础设施建设，提高抗御自然灾害的能力。把节水灌溉和充分利用水资源作为农业基础设施建设的重点。通过深化投融资体制改革，引导和鼓励社会资金进入农业基础设施建设领域。三是增加农业科技投入，提高粮食单产。在耕地减少的情况下，提高粮食生产能力的唯一出路是依靠科技进步，提高单产。这方面的潜力是巨大的。要继续增加国家对农业科研和技术推广的投入，积极推进农业科技体制改革，提高科技进步在粮食增产中的贡献率。
    第二，保护好粮食主产区的种粮积极性。集中有限的资金，加大对粮食产区的投入力度，改善产区的农业生产条件、仓储条件和运输条件，加快商品粮基地的建设步伐。粮食主产区要通过结构调整，向粮食生产的广度和深度进军，实现由一般品种向优质和加工专用品种转变，由单纯提供初级产品向发展农副产品深加工转变，逐步建立起以粮食为基础的高效经济体系。
    第三，加快粮食流通市场化改革的步伐。我国曾进行过多次粮食流通体制改革，这对促进粮食市场发育，搞活粮食流通，发挥了重要作用。但总的来看，这项改革还没有完全到位，还不能很好地适应粮食供求形势的变化。目前粮食库存充裕，价格相对平稳，应抓住有利时机，加快推进粮改。粮改的目标是确立市场在调节粮食供求中的基础性作用。要在放开销区粮食购销后，尽早放开产区的粮食市场，取消粮食定购。建立和完善以中央批发市场为核心、以产区和销区批发市场为基础的粮食批发市场体系。打破地区封锁，提高市场一体化程度，尽快形成全国统一的粮食市场。大力发展订单农业，实现粮食产销衔接。结合粮食流通体制改革和农村税费改革，加快实施对种粮农民的直接补贴。
    第四，积极探索利用期货市场转移粮食市场风险。一是要改善期货市场发展的外部环境。进一步完善期货市场法律法规，为保护投资者利益、规范市场行为、依法监管和依法治市提供法律依据。转变政府职能，为农产品市场参与者提供信息服务，降低市场参与者的交易成本。二是增加大宗交易品种，扩大粮食期货交易规模。促进期货市场与现货市场的相互结合，实现优势互补和有机统一。三是积极培育粮食期货市场的交易主体。鼓励粮食购销企业、加工企业、饲料企业以及农业产业化龙头企业利用期货市场进行套期保值。培育农业合作组织，鼓励农民通过合作社参与期货市场，利用期货市场规避农业经营风险。四是加强粮食期货市场准入管理和对市场的监管，提高管理者素质和管理水平，防止市场过度投机，保障粮食期货市场的平稳运行。
    第五，完善国家粮食储备制度，充分发挥吞吐调节功能。结合推进粮食流通体制改革，抓紧建立中央储备粮垂直管理体制，按照储得进、调得动、用得上的要求和节约储存成本费用的原则调整品种和布局。国家储备只负责专项储备，不再经营商业库存。国家专项储备除利用中央直属粮库外，可以委托社会仓储设施储存，但要与企业经营周转粮实行分开管理。要根据粮食市场的波动情况，合理确定专项储备规模。建立规范化、法制化的粮食吞吐调节机制，提高专储粮的利用效率。政府对粮食市场的调控，应主要通过批发市场购进和抛售储备粮来实现。
    第六，建立粮食贸易风险防范机制。一是将粮食进口依存度控制在一个合理的范围内。粮食贸易依存度确定为多少合适，取决于我们对粮食安全国际环境的判断。我们认为，今后十年我国粮食进口规模的合理界限是进口依存度保持在5％-10％之间。二是逐步实现粮食进口市场多元化，分散粮食进口的政治风险。三是实施“走出去”战略，到国外建立粮食生产基地。鼓励有实力的企业到一些土地资源丰富的国家和地区投资建场，种植粮食。
    第七，建立粮食安全预警制度。对我国耕地面积、粮食播种面积、粮食价格和粮食进口依存度等指标进行监控，设定警戒线，当接近和达到警戒线时及时发出预警信号。有关部门应定期发布粮食生产、消费、库存、进出口等方面的信息，合理红旗文稿京9～12F2农业经济导刊朱泽200520052004年，我国粮食流通体制改革朝着市场化的方向迈出了具有决定性意义的步伐。新一轮粮改至少在3个方面取得了突破性进展：一是全面放开粮食购销和价格，粮食购销市场化最终完成；二是束缚新型市场主体成长的体制性障碍被铲除，培育新型市场主体受到高度重视；三是粮食补贴政策发生历史性转换，由以前的补流通环节改为补生产者。与此同时，新一轮粮改在有些方面的制度安排存在局限性，最低收购价、收购市场准入、中央和省两级粮食储备等制度的效果如何，还有待实践的检验。新一轮粮改表明，改革需要有直面历史包袱和市场挑战的勇气。基金项目：国家自然科学基金资助项目（70301014；70171028；79830010）.萧延中　中国人民大学　国际关系学院政治学系，北京　100872陈桂Entropy Analyses and Distinguishing of Industrial Ecological System Evolution Based on Dissipative Structure Theory
   XU Da-wei,WANG Zi-yan,GUO Li
   (School of Management,Dalian University of Technology,Dalian 116024, China)作者单位：中央政研室 作者：红旗文稿京9～12F2农业经济导刊朱泽200520052004年，我国粮食流通体制改革朝着市场化的方向迈出了具有决定性意义的步伐。新一轮粮改至少在3个方面取得了突破性进展：一是全面放开粮食购销和价格，粮食购销市场化最终完成；二是束缚新型市场主体成长的体制性障碍被铲除，培育新型市场主体受到高度重视；三是粮食补贴政策发生历史性转换，由以前的补流通环节改为补生产者。与此同时，新一轮粮改在有些方面的制度安排存在局限性，最低收购价、收购市场准入、中央和省两级粮食储备等制度的效果如何，还有待实践的检验。新一轮粮改表明，改革需要有直面历史包袱和市场挑战的勇气。基金项目：国家自然科学基金资助项目（70301014；70171028；79830010）.萧延中　中国人民大学　国际关系学院政治学系，北京　100872

网载 2013-09-10 21:44:01

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