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　　经过半个世纪剑与火的争斗，巴解主席阿拉法特和以色列总理拉宾终于在1993年正式签署了关于解决巴勒斯坦问题的《临时自治安排原则宣言》（通称奥斯陆协议），该协议表明巴以双方相互承认并承诺以和谈的方式解决巴以争端。考虑到解决巴以冲突的艰难性和复杂性，奥斯陆协议以循序渐进和先易后难的方式分三个阶段实施：第一阶段，巴以双方实现相互承认，以色列从加沙地带和杰里科地区撤出军队，由巴勒斯坦人实现自治；第二阶段，巴自治扩展到约旦河西岸，自治区内巴人选举产生巴委员会，接管以色列在此地的行政和司法管理权，在巴选举前，以军撤出西岸巴人居住城镇并重新部署；第三阶段，最终地位谈判，即从1996年5月开始于1999年5月4日结束，双方就包括耶路撒冷地位、巴难民、犹太人定居点、巴的最终地位和巴以边界安排等问题进行谈判。但时至今日，以军仍停留在约旦河西岸巴勒斯坦人集中居住的广大农村地区，最终地位谈判尚未正式开始，离协议规定的时间相去其远。回顾过去7年巴以和谈进程，大致可分为两个阶段：即工党执政时期和利库德集团执政时期，其特点是，前者巴以双方以合作为主，斗争为辅，协议实施较为顺利；后者则是以相互对抗为主，协调为辅，和谈进展甚微。本文通过浅析奥斯陆协议七年来的进程，试图对其前景作一初步的分析。
　　　　　　一
　　奥斯陆协议只是巴以间全面解决巴勒斯坦问题粗线条的原则性框架，正如以总理拉宾在协议签署后不久所说，协议本身并不是和平，而是通往和平道路的开始，其中百分之八十的问题需要通过谈判解决。协议签署不久，巴以开始了就以军撤出加沙地带和杰里科地区进行谈判。巴方将此视作走向建立独立的巴勒斯坦国的第一步，在谈判中尽量朝这个方向努力，并力争为巴勒斯坦人民赢得更多的权利；而以方则始终把以国家和犹太定居点的安全放在首位。经过7个多月的艰苦谈判， 双方于1994年5月4日达成了实施加沙—杰里科先行自治协议，又称“开罗宣言”。根据协议，以军从加沙地带和约旦河西岸的杰里科地区撤出，重新部署在部分地区负责其居民安全。随之，新组建的巴警察部队进驻。在阔别27年之后，阿拉法特于1994年7月1日重返加沙，并主持了巴自治政府成立仪式。巴自治政府接管了对上述地区教育、经济、文化、卫生、环保、税收、旅游和社会福利等方面，开始了巴勒斯坦人民有史以来第一次在自己的土地上自治，并继续为建国立业而奋斗。
　　第一阶段协议的实施虽然比原计划晚了4个月， 但基本上还是顺利的。接着巴以双方开始了就巴自治范围扩大到约旦河西岸其他地区的谈判。按照规定，第二阶段谈判的主要内容是，选举巴自治委员会，在巴选举前以军撤离约旦河西岸巴居民稠密地区，以向巴移交上述地区的行政管理权等三个方面。尽管双方在巴自治委员会的功能、委员会成员人数等问题上存在着严重分歧，但谈判的关键是以军撤出的时间和范围问题。以这一阶段主要是从被犹太人称之谓朱迪亚、撒玛利亚（约旦河西岸）地区撤军，以保守势力认为上述这些地区是以领土，因而全力反对。个别极端分子不惜铤而走险，制造恐怖事件来破坏和平进程。与此同时，巴人民对以在安全方面过于苛刻表示不满，从而助长了巴内部反和势力。伊斯兰极端组织哈巴斯对此则加以利用，频频向巴自治政府发难，并不时制造恐怖事件干扰和谈。这种局面限制了双方在谈判中的回旋余地和灵活性，加大了谈判的难度，造成第二阶段谈判几上几下，步履艰难。阿拉法特和拉宾都认识到巴以协议是双方的利益所在，面对种种困难，两位领导人以坚定的政治决心为协议得到实施提供了某种保障，使双方在最后时刻总能找到解决问题的途径。1995年9月，在美国、 埃及和约旦等国的斡旋下，阿拉法特和拉宾顶住了来自内部的压力终于签署了关于扩大巴自治范围的塔巴协议。根据塔巴协议，以军撤出杰宁、纳布卢斯、图勒卡姆、卡勒基利亚、拉姆拉和伯利恒6 座巴人居住集中的城市和450个农村地区；至于西岸重要城市希伯伦市，以军必须在1996年3月28日前完成希伯伦的部分撤军及重新部署；巴进行选举，产生自治委员会；巴自治扩展到西岸。令人痛心的是，协议签署仅仅一个月之后，以总理拉宾就被一名犹太极端分子所杀害。佩雷斯继任总理后如期在1995年底从巴6个城市撤军，直到1996年3月因发生一系列恐怖事件而中止。
　　在这一阶段，以色列虽然放弃了一些占领土地，却得到了丰厚的政治和经济利益。在政治方面，以大大改善了国际环境，到1995年底，以已同包括所有非阿拉伯穆斯林国家在内的155个国家建立了外交关系，而10年前只有68个国家。同时也极大地改善了以色列和广大阿拉伯国家的关系。1994年7月，以色列和约旦签署了《华盛顿宣言》， 从而结束了两国间长达46年的战争状态。此外，以还分别与突尼斯、摩洛哥和阿曼建立了低级别的外交关系。海湾合作委员会6 国也结束了对以色列的间接经济抵制。在经济方面，极大地促进了国际金融对以信心和外国对以投资，仅1995年流入以的外国资金就超过20亿美元，以旅游业快速增长，国民生产总值连续5年保持在7.5％的增长水平，人均收入已高达1.65万美元。 中东北非经济首脑会议进一步化解了以同阿拉伯国家的敌对关系。
　　“奥斯陆协议”的初步成果为巴勒斯坦人民赢得了一块安身立命之地，实现了巴勒斯坦人民长期以来重返家园，建国立业夙愿的第一步。阿拉法特回到加沙后组建了巴自治政府并逐步在自治区内创办了自己的电台、电视台和航空公司，开发了一批自己的经济实体，颁发了具有象征意义的巴勒斯坦护照和自治区邮票。1996年初，在自治区内首次举行巴全体人民大选，产生了相当于国会性质的巴自治委员会。一个独立的巴勒斯坦国已见雏形。但一些消极因素也在增长，特别是哈马斯组织在自治区内煽动对和谈不满，还不时制造恐怖事件，对阿拉法特和巴以和谈构成威胁。1996年2月25日到3月4日， 哈马斯武装组织先后在耶路撒冷、阿什揩隆和特拉维夫连续制造了4起自杀性爆炸事件，共造成57 人丧命，200多人受伤。 这一系列的恶性事件使以中止了已达成的第二阶段撤军计划，巴以和平进程进入了一个更加艰难的阶段。
　　　　　　二
　　以色列国内政治从七十年代中期逐渐发展形成了势均力敌的两大派别。他们是以工党为代表的开明温和势力和以利库德集团为核心的保守强硬派。两大政治派别对外都主张同阿拉伯国家实现和平，但对和平的内涵且的理解则大相径庭。工党主张以“领土换和平”的原则，而利库德集团则强调以“和平换和平”。由于以长期处于敌对的特殊环境中，人民对政府的外交和安全政策的关注始终优先于国内其他方面，在不同的时期因国内外局势的发展游离于两者之间。如拉宾总理遇害后，以有75％的人民表示支持拉宾所进行的和平谈判，但几个月之后，因连续的恐怖事件造成以平民伤亡后，人民又开始对工党政府不满，对和平产生疑虑。利库德集团总理候选人内塔尼亚胡利用选民对国家安全状况的日益担心，在竞选中指责工党推行的和平进程会危及到以的安全。他提出了“不同意建立巴勒斯坦国、不谈判耶路撒冷地位和不归还戈兰高地”以及以“安全换和平”的强硬立场并在大选中获胜，组成右翼联合政府，内的当选为巴以和谈蒙上了一层阴影。
　　1996年6月，内上台后公开表示坚持“三不”强硬政策， 摒弃了巴以和谈以“土地换和平”的基本原则，扬言拒绝与阿拉法特举行会谈，并以安全的借口拒不履行巴以双方已签署的有关协议。他还进一步采取了一系列有损和平进程的措施，取消前工党政府冻结兴建犹太人定居点的决定，下令开放东耶阿克萨清真寺地下通道等。内的举动引起了巴人民的极大愤怒，促发了巴以间的大规模流血冲突，局势急剧恶化。国际社会和以国内和平力量纷纷谴责内在中东和平进程中开倒车的做法。在国内外的巨大压力下，内塔尼亚胡不得不同阿拉法特举行会谈并于1997年1月15日达成希伯伦协议。该协议规定：在协议生效10日内， 以军将从希伯伦市区约80％的地方撤出；于1997年3月初开始， 分三个阶段完成从约旦河西岸总面积70％的广大巴农村地区撤军，第三阶段撤军最迟不超过1998年6月；在协议生效后两个月内，双方开始巴最终地位谈判。尽管希伯伦协议没有超过塔巴协议的范围，但它标志着停止的中东和平列车又艰难地启动了。正如阿拉法特所说，“任何协议只有得到认真贯彻才算成功”。希伯伦协议墨迹未干，2月底， 内为了缓解国内强硬派对希伯伦协议的反对，强行在东耶哈尔霍巴兴建犹太人定居点，并单方面提出只从9％的土地撤军。 阿拉法特指责以兴建犹太人定居点是严重地违背了奥斯陆协议有关规定，并认为以从9 ％的土地撤军是不能接受的。内则指责巴方对恐怖分子打击不力。双方相互指责，巴以和谈再次陷入僵局。
　　美对中东和谈的僵局持消极态度，因为僵局并没有对美在中东的战略和经济利益构成威胁，反而使其从中受益，和谈各方都有求于美。所以，克林顿政府第二任伊始，将其外交重点放在了北约东扩和亚洲问题上。但美偏袒以的政策没有改变，在国际社会一致要求以停建河马山犹太人定居点时，美在不到二个月两次在安理会使用否决权，又两次在联大表决时投反对票。由于内的强硬立场，巴以间暴力不断，局势日益恶化。阿拉伯国家对美冷漠巴以和谈，偏袒以的立场，以及在对以和对伊拉克持明显的双重标准不满，一股反美浪潮正在酝酿。英、法、欧盟以及俄罗斯高层领导人频繁地来往于阿拉伯国家和以色列之间进行调停，提出打破僵局的各种方案，使美感到不安。美不想让其他大国染指巴以和谈，削弱其对中东事务的主导地位，更担心阿拉伯国家对美的不满将会损害其“东遏两伊“特别是对伊拉克的遏制战略，于是加大了对巴以和谈调停力度。美提出了巴方加强打击恐怖活动和以撤军13.1％的折衷方案作为重开和谈的起点。此方案遭以拒绝，使美十分难堪。克林顿急于在美国会中期选举之前及绯闻缠身之际，在中东问题上有所建树，以改善自己不利处境。在多次调解未果之后，克林顿仿效戴维营协议的模式，将阿拉法特和内塔尼亚胡请到马里兰州怀伊种植物园进行封闭性会谈，克林顿亲自介入巴以谈判，终于在1998年10月23日巴以达成怀伊协议。该协议的要点是：以方将再放弃约旦河西岸13.1％的领土；释放被其关押的3000名巴人中的数百人；巴方将加强在约旦河西岸的反恐怖措施，在美国中央情报局的监督下，在时间表规定的期限内逮捕恐怖嫌疑分子和收缴武器；巴全国委员会和其他团体召开会议讨论取消巴宪章中的反以条款时，美国总统克林顿将出席会议；加沙的 巴机场将开放；以巴共同商讨以的进一步撤军计划；在双方政府通过临时和平协议后，以巴将开始就包括耶城地位在内的问题举行最后阶段的地位谈判。该协议虽得到以内阁和议会的批准，但因遭到国内右翼势力的反对，协议尚未实施，内氏政府便垮台了，怀伊协议也随之被搁置起来。
　　在内执政期间，巴以虽然达成了希伯伦协议和怀伊协议，但由于内对奥斯陆协议持消极和反对态度，并人为地为和谈设置障碍，已达成的两个协议并没有得到认真履行，使巴以和谈在绝大部分时间里处于停滞状态。内对和谈的强硬立场使以同阿拉伯国家的关系开始交恶，同美矛盾呈现公开化，导致巴以关系陷入恶性循环，前期巴以已建立起的某种信任荡然无存，阿拉法特已失去同内打交道的信心。
　　　　　　三
　　按“奥斯陆协议”原来设想到今年5月4日巴以和平进程应告圆满结束，但协议执行的进度与原来设想相去甚远，现在仍停留在第二阶段中，最终地位的谈判尚未正式开始。巴以今后要谈的问题甚多，除了最终地位谈判所包括的耶路撒冷、犹太人定居点、巴难民、巴最终地位和巴以边界安排外，还有第二阶段所遗留的问题一并归到最终地位谈判中“一揽子”解决。以大选之后新一轮巴以和谈将从以履行怀伊协议开始，伴随着怀伊协议的实施，最终地位谈判也将会启动。从下一阶段谈判所涉及的议题和内容来看，今后巴以和谈将是异常艰巨和困难的。在众多议题中，最主要的是以军撤出的范围，巴最终地位即巴建国问题和耶路撒冷问题。
　　关于以撤军的范围，按照“奥斯陆协议”，以应在今年5月前， 撤出加沙地带全部土地和西岸约90％的土地，只控制包括犹太人定居点和军事战略要地在内的10％左右的领土。而目前，巴方仅控制西岸27％的领土，即使加上怀伊协议的13,1％，也只有40％的西岸领土，还不到一半。以在今后的谈判中还会同意继续从西岸撤军，但现在看来很难撤到10％土地之内，双方在今后的和谈中必将寸土必争，其激烈程度会超出以往。
　　关于巴建国问题。4月29日， 阿拉法特和巴勒斯坦中央委员会在审时度势、权衡利弊得失之后决定，推迟宣告巴勒斯坦国的建立。国际社会长期以来普遍支持建立一个独立的巴勒斯坦国。随着巴以和平进程的发展，以国内对建立巴勒斯坦国的态度已发生了很大变化。以工党在竞选纲领中已删除了反对巴建国的内容。工党第二号人物佩雷斯已明确表示，“坚定地支持创建一个独立的巴勒斯坦国”。以人民也逐渐地接受巴国的建立，并认为这未必不是一件好事。但巴要真正建国并得到以承认，就会涉及到以对自己安全的考虑，以及两国边界的划分和水资源的分配等一系列问题，也决非易事。
　　最后关于耶路撒冷问题，这是巴以和谈中最为棘手的问题，现在双方似乎无任何回旋余地。以国内不仅利库德集团，就连工党也明确表示，耶路撒冷城是以永久的和不可分割的首都。以不论是利库德集团政府还是工党政府都在耶路撒冷城内或城周围兴建或扩建犹太人定居点，试图改变该城的人口结构，营造一个无法更改的既成事实。以任何政府都不可能在这个问题上退让。而巴方对建立以耶路撒冷东城为首都的巴勒斯坦国的决心也十分坚定。耶路撒冷城宗教圣地不仅对巴勒斯坦和阿拉伯国家乃至整个伊斯兰世界都有极为特殊的意义。阿拉法特在这个问题上也没有退路。但双方必须寻找一个解决问题的办法，因为如在耶路撒冷问题上找不到一个大多数以色列人和大多数巴勒斯坦人都能接受的办法，巴以间的冲突就不会得到永久性的解决。
　　以在和谈中处于优势，以愿意放弃多少土地来实现以“土地换和平”的原则是和谈能否取得成果的关键。正因如此，以5月17 日大选备受世人注目。考虑到今后和谈所面临的困难，以如没有一个坚决支持奥斯陆协议的政府，要解决这些问题是很难想像的。根据过去7 年奥斯陆协议实施的情况，人们似乎更乐于看到工党在大选中获胜。如工党取胜，无疑会改善和谈的气氛，但和谈能有多大的进展，将取决于工党政府的组成情况而定。如工党能有较大选民的支持，其活动余地就会大一些，和谈进展将会加快。反之，工党也只能是心有余而力不足。利库德集团反对奥斯陆协议，内塔尼亚胡执政后，迫于内外压力不得不接受其基本原则，但缺乏实施诚意，如利库德集团再次当选，仍坚持过去的做法，巴以和谈进程将难有大的进展，届时不排除在被占领土上发生较大动乱的可能。从目前以国内媒体对各党竞选的民意调查情况来看，工党集团略领先于利库德集团，但大选的结果尚难预测。
　　阿拉法特目前得到巴大部分人民的支持，但处境相当困难。巴以力量悬殊，巴方基本上处于被动状态。过去多年的对以武装斗争证明靠军事手段解决不了巴以问题，只有通过和平途径予以解决。但在和谈中巴以拥有的筹码不一样。以占领着西岸土地，又有美国明显袒护。阿除了四处呼吁外交努力，设法从国际上寻找尽可能多的支持，压以色列作出让步外，已无更多良策。另一方面，“奥斯陆协议”所带来的成果远远低于巴勒斯坦人民的期盼，和谈一波三折更造成了民众一种失落感。自治区内经济不能自立，需严重依赖以色列，而以色列经常对自治区进行封锁，更加造成自治区内经济形势不断恶化，人民生活水平下降，不满情绪滋长。哈马斯在近一两年内有较大的发展，已成一支不可忽视的力量，对阿拉法特今后在谈判中形成巨大压力。
　　克林顿把中东和平进程视作其任内主要外交成果之一，他耗费大量精力和时间促成巴以达成怀伊协议，中东和谈的成败对克林顿有较大影响。年初克林顿在旧金山就美国今后外交政策讲话时就明确表示，在今后两年中，他将继续推动中东和平进程向前发展。最近，克林顿又亲自致函阿拉法特，呼吁巴以立即恢复和加速就巴最后地位问题的谈判，并提出在以大选后半年内召开美、巴、以三方首脑会议，讨论落实协议，他还进一步表示谈判应在一年内结束。但考虑到明年是美国总统大选年，克将受到国内政治斗争的牵制，如巴以和谈出现僵局，克林顿政府能向以施加多大压力，来推动和平进程，尚难预料。
　　总之，今后巴以和谈难度颇大，因参加和谈的主要当事者都受到各种因素的制约，在谈判中回旋余地不大。因此，可以预见巴以和谈的道路仍将是曲折、漫长的，有时还可能出现反复。“以色列人民渴望维护和平，巴勒斯坦人民希望解放被征服的土地”，这是巴以人民的美好愿望，但美好愿望变成现实还需时日，需要巴以双方的让步、耐心和智慧。
　　
　　
　　
国际问题研究京31～35D7国际政治李国富/孙立昕19991999 作者：国际问题研究京31～35D7国际政治李国富/孙立昕19991999

网载 2013-09-10 21:43:16

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