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　　近年来，在我们千方百计地要求增加农民收入的同时，农民收入的增长速度却连年下降。从1997年以来，已经连续4年出现了增速回落。在我们大声疾呼要启动农村市场的同时，由于农民收入的增速减缓，农村市场一直是启而难动，甚至出现了相对萎缩。这种情况说明，继续沿用传统的农民增收思路，已经很难有效地促进农民收入的增长。在农村发展新阶段，增加农民收入必须采取新思路。
　　一、用新阶段的观点，科学地看待农民收入的增长
　　（一）农村发展新阶段，实际上就是农民收入增长难的阶段
　　目前，对于农村发展新阶段，农民收入的增长特点是什么，各方面仍然是见仁见智。我们认为，农村发展新阶段，农民收入增长的特点，就是增长比较难，甚至越来越难。对此，必须有清醒的认识和充分的估计。
　　在农村发展进入新阶段以前，整个80年代和90年代初期，影响农民收入增长的因素，主要在农业和农村内部。随着新阶段的来临，来自农业和农村外部的因素，与农业和农村发展环境有关的因素，对于农民收入增长的制约，越来越强烈。农村发展进入新阶段以后，农民收入的增长，已经越来越取决于整个国民经济的发展状况，取决于城乡经济的相互作用。这就意味着，影响农民收入增长的因素，已经越来越多；这些因素之间，及其对农民收入增长的影响，越来越复杂。为改善这些因素对于农民增收的影响，所采取的许多措施，往往涉及到不同利益集团之间利益矛盾的调整与整合，涉及到农村改革中的矛盾、农村发展中的矛盾、农村稳定中的矛盾，和与此相关的城市经济、国民经济中的矛盾。这些矛盾通常相互交织、千丝万缕，形成“乱麻团效应”，制约着农民收入的增长。因此，在农村发展新阶段，农民收入增长难，基本上是难免的。
　　（二）农村发展新阶段，要求我们科学看待农民收入的增长问题
　　在农村发展新阶段，认识到农民收入增长的这种特点，要求我们在实际工作中，注意以下三点。一是调整对于农民增收的过高预期。在农村发展新阶段，除个别年份外，企图象80年代初期那样，通过农村改革的单项突破——寻找突破口，来实现农民收入的超常规增长，基本上是不现实的。因此，促进农民增收，要放弃“一抓就灵”、“立竿见影”的空想。二是要认识到，农民收入增长难，这并不排除农民实现较快增收的可能性。只要我们的思路科学，方法得当，实现农民收入的较快增长，不是没有可能的。三是中央提出要“千方百计增加农民收入”，要充分理解这里“千方百计”的含义。具体到当前，就是要：一方面，积极采取有效措施，增加农民的近期收入；另一方面，将更多的精力，转到扎扎实实地抓好促进农民增收的基础工作。换句话说，在促进农民增收方面，要将战略性措施与战术性措施优化组合起来，实现标本兼治。如调整国民经济收入分配格局，加快行政体制和财税体制的改革，加快农业组织制度的创新，积极推进城镇化，等等。通过诸如此类的措施，消除妨碍农民收入增长的制度约束。目前，在有些地方，企图通过强化农民收入增长的目标责任制，扭转农民收入增速减缓的趋势。这种行为动机是良好的；在一、两年内，有可能会取得比较好的效果。但是，从长期的观点看，会不会侵蚀农民收入长期增长的基础？会不会导致农民收入增长“元气大伤”？恐怕很难说。因为，这种行为的本质，往往是要强化行政手段对于经济发展的作用，与发展市场经济的要求有矛盾。
　　（三）农村发展新阶段，提高农民收入要以“两中两主”为重点
　　在农村发展新阶段，提高农民收入，不能面面俱到，要找准重点，有的放矢，有所侧重。这个重点，简单地说，就是“两中两主”——中西部地区、中低收入农户、粮食主产区、以农为主的户（纯农户和一兼农户）。这几年农民收入的增速减缓，问题主要出在“两中两主”上。2000年，11个粮食主产区的省，农民人均纯收入是2150元，比上年增长1.2%，增速比全国平均低0.9个百分点。按五等份分组，在最低收入组和较低收入组，农户人均纯收入分别是802元和1442元，比上年分别下降6%和0.6%。而在中等收入组、较高收入组和高收入组，农户人均纯收入分别是2005元、2768元和5198元，比上年分别增长1.6%、3.3%和6%。1999年，全国农户人均增收48元，而占农户总数68%的纯农户和一兼农户，却人均减收13元；2000年，这类农户的人均纯收入，又比上年下降近1%。可见，这几年，农民收入增长难，主要难在“两中两主”上。
　　当前，在我国农民中，“两中两主”属于中低收入群体。增加“两中两主”的农民收入，实际上就是面向中低收入群，促进农民增收。“两中两主”农民收入增长难，拖了全国农民增收的后腿。但将当前促进农民增收的重点，定位在“两中两主”上，主要还不是基于这方面的考虑。主要考虑是，以“两中两主”为重点促进农民增收，对于解决经济社会发展中的一些全局性问题，具有画龙点睛的作用。以增加农民收入对于扩大内需的影响为例，“两中两主”农民增收，比高收入群体农民增收，更容易扩大内需。这从不同收入群体农民边际消费倾向的比较上，可以看得非常清楚。1998年，我们的一项测算结果表明，人均纯收入介于3000到5000元之间的农民，其边际消费倾向最高(0.59)；人均纯收入在3000元以下的农民，其边际消费倾向居其次(0.47)；而人均纯收入在5000元以上的高收入农民，其边际消费倾向最低(0.39)。可见，就扩大内需而论，促进农民增收，应将重点放在中低收入的农民上，以“两中两主”为重点。
　　近年来，农民负担问题较重，已经严重影响到农村发展和社会稳定，甚至成为引发一些恶性案件的导火索。但就全国总体来说，农民负担重的问题，在“两中两主”农户中，又更为突出。以“两中两主”为重点促进农民增收，有利于化解农民负担问题的消极影响，更好地促进农村发展和社会稳定。
　　二、用城镇化、一体化的观点，务实地促进农民增收
　　只有减少农民，才能富裕农民。要减少农民，出路只有一个：加快推进城镇化，促进农民变市民。这几年，农民收入的增速虽然减缓了，但有一些亮点，还是值得重视。这些亮点多与城镇化和非农化有关。以2000年为例，全国农民人均外出打工的收入，是240元，比上年增长37元，相当于农民人均纯收入总增量的86.0%。同年，农民的外出打工收入、从本地企业得到的收入和家庭经营非农产业的收入，分别比上年增长18.2%、15.6%和9.3%。实际上，近年来，这些亮点基本上都存在。从这些亮点可见，今后要增加农民收入，必须高度重视促进农业劳动力的转移，积极推进城镇化和农村非农化。
　　要通过推进城镇化、发展农村非农化，来实现农民增收，必须注意以下问题：
　　（一）坚持城乡一体化的政策导向，为不同类型经济的发展，创造平等的政策环境
　　目前，农民的教育支出，成为拉动农民负担增长的重要力量。在教育、卫生、电力、公路、信贷、水利建设、邮电通讯和其它基础设施建设等方面，城乡之间基本上是“一国两策”，决策的城市倾向较为严重。应该通过改革，逐步废除这种现象，实行城乡居民同等待遇、一体化管理。这几年，城乡收入差距又重新扩大，这种现象有多种成因，但给行政事业单位加工资，及由此引起的连锁效应，是不是一个原因？值得认真研究。
　　当前，需要积极推进国有企业的改革和发展。但是，全国有2000多个县，10亿多人；这些人的就业和收入，以及地方财政收入，主要靠县城经济的发展，靠县域范围内中小企业和农户经济的繁荣。目前，我国的大部分信贷资金、相当一部分财政资金，投向了国有大中型企业；中小企业和农户对此望尘莫及。这很不利于中小企业和农户经济的发展。因此，要加快宏观政策的调整，为农民、为乡镇企业、为民营经济，提供“国民待遇”。换句话说，为不同类型经济的发展，创造平等的竞争环境。这样，也有利于培育地方财源，促进农民增收、企业增效。
　　（二）加快建立城乡统一的劳动力市场，为农民进城提供方便条件
　　在培育城乡劳动力市场问题上，我们既要看到在城乡之间，存在劳动力就业竞争的一面，又要看到城乡互补互促的一面。至少从短期来看，农民进城所从事的许多行业，往往是城市人暂时不愿从事的就业“频道”。在这方面，城乡劳动力之间，不存在就业竞争性。农民进城就业，往往还会自动创造出新的就业“频道”。这对扩大城乡就业，是有益的。目前，在许多城市，对农民进城，往往采取限制和排斥的态度。有些城市甚至通过地方立法的形式，限制外地劳动力对某些行业的进入。从短期看，这对于缓解其就业矛盾，可能是有益的。但从较长的时间看，却是得不偿失的。实践表明，控制农民进城，通常并不能真正地把农民限制在城门之外；只会增加其进城就业的成本，降低其打工收入。
　　农民进城会加剧城市的就业竞争，但也会引发下列连锁效应。一是促进城市劳动力就业观念的转变，激发其提高就业素质。在解决城市就业问题上，增加就业岗位固然重要，但转变就业观念，意义更为深远。二是促进城市许多行业降低工资水平，进而导致城市企业用工成本的下降。这又会促进城市经济、特别是民营经济的发展。而民营经济的发展，又会导致城市就业空间的扩张，进而缓解城市的就业矛盾。目前，在许多城市，民营企业看好了农民工，不愿意用国有企业的下岗工人。这有很多原因，但是，其中有个原因不可忽视。这就是，农民工不但勤劳，用工成本也低。城市的下岗工人，不仅工资要求高，在社会保障等方面的要求也不低。因而，对于企业来说，使用这些下岗工人，即使素质同农民工差不多，用工成本却会高得多。三是促进农民增收，农民增收有利于扩张城乡市场，进而带动城乡就业空间扩张。
　　近年来，农民大量进城，引发了一系列的经济社会问题。针对这些问题，有些同志在考虑对策时，习惯于采用是弊大于利还是利大于弊的静态分析法；看不到随着改革的深化和城市管理水平的提高，农民进城的利弊组合关系，会发生动态的变化，看不到兴利去弊的可能性。这种分析方法，从根本上说是错误的。我们固然需要正视由农民进城引发的对城市管理的挑战；更需要看到，市场经济条件下，人口和劳动力流动，是势不可挡的。从长远看，出路只能是：用深化改革、改进管理的办法，积极地解决由农民进城引发的经济社会问题。建议全国人大通过立法措施，对于限制农民进城的地方立法，予以废除。
　　（三）因地制宜、积极务实地推进城镇化
　　在推进城镇化的过程中，为了有效促进农民增收；防止将加快城镇化的过程，变成向企业和农民转嫁负担的过程，要积极稳妥地推进城镇化，采取务实的城镇化战略。
　　1.城镇化是一个体系，要注意增强大城市对中等城市，中等城市对小城市，小城市对小城镇、小城镇对周边地区的辐射功能
　　要把加快小城镇建设，放到整个城镇化的坐标系中，进行考察定位。
　　2.要因地制宜、循序渐进地推进城镇化
　　我国地区差异较大，不同类型地区推进城镇化的基础，往往有所不同；推进城镇化的思路，也应有所差别。比如，在经济发达地区，要注意促进小城镇向中小城市、中小城市向大中城市的转变；注意走网络式城镇化道路。在经济较不发达地区，城镇化仍应以点式开发为主。
　　3.要大力发展城镇经济，防止盲目扩大城镇规模，搞城镇升级
　　如果没有经济基础，没有产业支持；推进城镇化，要扩大市场，要增加就业，只能是一句空谈。这样的城镇化，只会给农民和企业增加负担，好处不大。
　　4.着力解决小城镇发展中的一些现实问题
　　发展小城镇，如果搞得好，对于推进城镇化，对于促进农民增收，意义重大而深远。但是，如果搞不好，小城镇则会成为大问题。当前，在一些地方，小城镇建设中的问题，大致有以下几种：
　　——小城镇规模小，起点低，区位优势和产业优势不突出。不少小城镇，人口不到1万人；甚至是传统的商贸镇；基础设施不配套，服务水平低；甚至远看象城镇，近看象农村，形不成集约发展的优势，缺乏辐射带动能力。
　　——小城镇建设的管理体制不健全。比较普遍的是，将小城镇建设，列入城建系统管理。许多地方往往将建设小城镇，等同于盖房子、修路子、建场子（市场）；重硬件建设，轻运行机制建设；导致小城镇建设资金需求量大，融资渠道少，辐射能力差。
　　——缺乏现代化、城市化的经营理念；甚至用小农经济的思维，建设小城镇；用计划经济的方式，来“规划”小城镇的产业和市场。由此导致小城镇的发展，布局分散，乱选地点、乱占耕地、乱铺摊子、乱搞建设。许多地方的小城镇建设，超越经济发展水平；以致于不少小城镇，市场建起来了，房子盖起来了，但人气却旺不起来。个别地方甚至提出，要把小城镇建设成为当地的政治中心。
　　——小城镇建设用地难，审批手续繁杂，导致小城镇建设土地开发难实现。
　　基于上述问题，要调整小城镇的发展思路。小城镇应该是经济发展的产物。在一些传统农区、经济不发达地区，农民的收入水平不高。小城镇建设目前在总体上，还不宜要求过高。小城镇建设应将主要精力，放在县城镇和少数基础好、有潜力的建制镇；要提倡依靠乡镇企业发展，带动小城镇建设。要用城市化、现代化的思路，来建设小城镇、经营小城镇。适当放宽小城镇建设的用地审批权，但对于违规行为，也要加大处罚力度。要改革小城镇的管理体制，将小城镇统一放到计委综合部门管理，纳入城市化同一规划，改变现阶段小城镇建设各自为政的状况。
　　三、用工商业的思维发展农业，加快农业的组织创新
　　（一）农业发展的难题与农业收入的增长
　　当前，在农民纯收入的来源中，农业仍占50%左右，2000年为48.4%。可见，农业增收的状况，对于农民收入的增长，仍然具有举足轻重的影响。这几年，农民人均纯收入增速连年下降，很重要的原因是：来自于农业的收入连年减少。与上年相比，1997年农民的农业收入增长73元；1998、1999、2000年，则分别减少28元、53元和48元。这种情况说明，农业对农民收入的贡献能力，已经逐年减弱。为什么会这样呢？根本原因在于，我国农业的发展，面临着一系列的难题。主要是：一是农产品价格提高难，价格竞争力不强；二是农产品成本增加快，这几年，主要农产品的生产成本，每年仍以大约10%的速度在增加；三是农产品加工增值链条短，层次低；四是农村税费提高难控制，农民负担日益复杂化和隐蔽化；五是农业融资能力差，农村资金大量外流，各种经济主体的投资（包括政府和农户等），往往有明显的非农化倾向。农业面临的这些难题，其中前三项直接削弱了农业对农民收入的贡献能力；后两项则妨碍着农业投入的增加，不利于农业的可持续发展。
　　（二）农业难题的症结：现有的农业组织结构
　　以分散的小规模农户家庭经营为主体，这是当前我国农业组织结构的基本特点。国内外经验证明，家庭经营适合农业生产的特点，和不同层次的生产力水平；既适应传统农业，又适应现代农业；具有广泛的适应性和旺盛的生命力。但是，从国内外经验来看，适应不同层次生产力水平的家庭经营，也是不一样的。并不是说，任何形式的家庭经营，都适应任何形式的生产力水平。不同类型的家庭经营，其功能可能有天壤之别。
　　在经济发达、农业高度现代化的国家。农业的家庭经营，首先是农业的企业化经营、现代化和规模化运作，农业已经高度商业化了。在这里，农民已不是原本意义上的“农民”，而是能够熟练驾驭市场农业的“企业家”。农业的运作方式与现代工商业，已经没有根本区别；甚至农业与工商业的边界，已经越来越模糊、越来越淡化。
　　当前，我国农业的家庭经营，与经济发达国家有天壤之别。农业家庭经营的主体形式，实际上是小农经营；与其相适应的，基本上是自给半自给经济。从总体来说，农业的家庭经营远远谈不上企业化，农民与驾驭市场农业的“企业家”，更不能同日而语。
　　当前农业组织结构的特点，是导致我国农业面临上述难题的症结所在。比如，我国农业家庭经营的上述特点，决定了当前的农业组织结构，不利于提高农产品价格，降低农产品成本；甚至价格提高难、成本增加快，是这种农业组织结构的必然伴生物。因为，第一，在当前的农业组织结构下，小规模农户之间的同步调整行为，极易产生对市场波动的放大效应；导致市场的同步震荡、大起大落；难以避免价格竞争力不强的问题。第二，让为数众多的小规模农户，成为农业生产的主体，难以充分利用农业规模经济的好处，达到降低成本的目的。第三，让为数众多的分散农户直接进入市场，不仅难以回避农业交易成本高的问题；也难以协调农户与市场的矛盾，甚至会增加农业和农户的市场风险。第四，让为数众多的小规模农户，成为农业生产的主体；分散地直接进入市场，将难以通过农户之间的有效联合，加强农产品品牌建设，促进农产品的加工增值，提高其价格竞争力。
　　当前，在国际市场、甚至国内市场上，我国比较有竞争力的知名农产品品牌并不多，品牌建设的工作相当薄弱。由此甚至导致在国内市场上，国外农产品攻城略地，一派风光；而国内农产品则节节败退，市场萎靡，令人忧心。中国农产品加工业的发展，档次低，链条短，很大程度上也是因为，分散经营的小规模农户，难以有效地组织起来，小农经营难以有效地适应工业化、市场化的需要。
　　在市场经济条件下，要促进农民增收；必须发展市场农业，提高农业竞争力、增强农业效益。而要做到这一点，根本途径在于，提高农业产业组织的竞争力。农业产业组织没有竞争力，农业就不可能有竞争力。
　　（三）加快组织创新：中国农业发展的出路所在
　　根据上文分析，我国农业的发展，必须走出过分迷恋小规模家庭经营的误区，把加快组织创新，提到重要的议事日程，放在重要的战略高度。借此，克服当前农业组织结构的局限性，化解农业难题。
　　1.加强对小规模家庭经营的改造
　　●通过培育农村土地使用权市场，促进农户之间的土地流转，和农业规模经营的发展；将促进农业企业家阶层的成长，与培育适度规模的商业化家庭农场结合起来，为其创造良好的发展环境，促进农业经营商业化和农户经营企业化。
　　●要积极发展农业产业化经营。农业产业化经营是在家庭经营基础上，实现农业规模经营的有效途径，也是带动农业结构调整的重要方式。要鼓励、支持农产品加工和销售企业，带动农户进入市场，拉动农业商业化的发展，实现农业产前、产中、产后全过程的企业化运作。要结合发展农业产业化，培育“定单农业”的观念和行为。
　　2.加快农业利用现代产业组织形式的步伐
　　●包括积极创造条件，引导大中型工商企业进军农业；或积极利用现代科学技术，特别是生物工程和设施农业技术，发展工厂化农业；对农业实行企业化经营。
　　●结合企业产权制度的改革，为农业公司上市提供良好的环境条件。要加快农业公司上市融资的进程，转动“资本市场魔方”，做强做大农业。根据中国农业信息网的资料，湖南的“正虹饲料”通过资本嫁接，将过去资本弱小、信息不灵的8000个养猪农户组织起来，形成一个巨大的产业群，公司与农户签定合同，产前无息贷放种猪、饲料、药品，并无偿提供技术服务；产后以保护价全部收购。通过这种方式，有效地熨平和吸收了农户的市场风险，提高了农户养猪的积极性。“正虹饲料”百万头生猪工程实施的结果是，农民每年户均赢利4800元，最高的达到20多万元。
　　●可以在稳定农户土地承包关系的基础上，通过农户的土地使用权入股，或土地使用权租金化，“反租倒包”等形式，将农户土地集中起来，实现农业规模经营。在此过程中，为了提高农民的积极性，应该努力改善城乡非农产业的发展环境，加大力度扫清阻碍农业劳动力转移的制度障碍，为加快农民向非农产业的转移创造条件。应该把加大力度改造传统农业，与加大力度改造传统农民结合起来。在提高农民素质的同时，鼓励农民变为农业工人。当前，我国农业劳动力素质不高、创新能力不强，已经严重影响了市场农业的发展和农业结构的优化。将农民变为农业工人，有利于克服这种不利影响。
　　●积极促进农业中间性商业组织的发育，充分发挥其在农民与市场之间的纽带作用。借助这些中间性商业组织，加强农业的品牌建设，熨平农业的市场风险，节约分散农户走向市场的交易成本。
　　●积极发展真正意义上的合作经济。通过发展合作经济，提高农民的谈判能力，更好地保护农民利益。目前，在许多地方，“订单农业”合同兑现率不高，农民利益受影响较大。很大程度上是因为，农民没有联合起来，谈判地位低，自我保护能力差。
　　四、加快农村金融改革，优化农民的融资环境
　　促进农民增收的许多措施，都需要一定的资金投入；甚至某些措施要取得成效，前提是投入必须达到临界规模。当前，农村资金的需求缺口较大，但农村资金的供给，远远不能满足这种需求。缺乏有力的金融支持，一直是农村发展面临的大问题。因此，为了有效地促进农民增收，必须加快农村金融改革，优化农民的融资环境。
　　（一）加快改革农村信用社，积极发挥其农村金融主力军作用
　　在我国农村金融体系中，农村信用社举足轻重，不可替代。农村信用社，已经成为乡镇企业和农户贷款的主要供给者。至少在近期内，农村金融改革必须把加快改革农村信用社，放到首要地位。
　　但是，当前，农村信用社与促进农民增收的要求，还相距较远。相当一部分信用社资产质量不高，经营风险较大，服务能力不强；农民和企业到信用社贷款，往往难以回避贷款难的问题。在农村信用社的发展中，行政主导型倾向及其负面影响，仍然比较突出。可见，按合作制原则改革农村信用社的传统思路，可行性不强。
　　鉴于我国农村和信用社发展的区域差异性，农村信用社改革，应该充分注意因地制宜，加快试点，实行多方案比较。建议：
　　1.在经济比较发达的地区，农村信用社改革的方向应该是，把它改造成股份制、区域性的小商业银行。
　　要注意信用社的股权多元化，股权形成和流动的开放化，努力消除资金流动的区域封锁和行政分割。
　　2.在贫困地区，改革的方向应该是，把它变成区域性的政策性银行，或是农发行的基层机构，以便于贯彻国家支持贫困地区的政策，包括扶贫政策；促进其产业开发和农民增收。
　　3.在介于上述二者之间的地区，则应是继续沿袭现行体制，逐步创造条件，最终将信用社改造成股份制的商业银行。
　　当前，不宜过多地强调，恢复信用社的“三性”。
　　4.积极促进信用社其它方面的改革创新，增强其服务能力。
　　（二）谨慎积极地发展民间金融，加强其风险防范
　　经验表明，农村民间金融借贷手续简便，没有僵化的规章制度，农户或乡镇企业比较容易接近。民间金融的发展，有利于促进金融竞争，推动正规金融的改革创新。民间金融的发展，还会促进金融市场的资金供求趋于平衡，利率走势趋于平稳，高利贷现象趋于减少，从而在发展经济和繁荣金融市场之间，形成良性循环。农村民间金融的发展，包括高利贷现象的产生，根本原因是，正规金融的资金供给不适应融资需求。因此，对民间金融，不能简单地采取压制措施。否则，只会增加民间金融的资金供给成本；也不利于通过竞争，提高正规金融的效率；最终会增加农民和企业获得资金的困难。对于农村发展和农民增收，是不利的。目前，正规金融系统对于发展民间金融，持批评态度的人比较多。这里面有一些既得利益因素，比如害怕来自民间金融的竞争，监管能力不适应。政府受这方面的影响，不能太大。要看到，发展市场经济，最终是不能回避发展民间金融的。
　　当然，民间金融也有风险，而且其风险的波及效应，可能还比较大。然而，至少从当前的总体来看，我国民间金融的风险，实际上可能远小于正规金融。比如，民间金融大多比较重视信用的，但许多国有企业在向国有银行贷款时，还款意识就不强。综合而论，民间金融的发展还是利大于弊、积极作用大于消极作用的。甚至，随着民间金融的发展，其积极作用会越来越大，消极作用会越来越小。因此，在加强金融监管、注意防范风险的同时，谨慎积极地促进民间金融的改革创新，促进其兴利除弊，具有重要的积极意义。为此，要注意：
　　1.允许并有区别、有条件地鼓励民间金融的发展，有条件地放宽对发展民间金融的限制和约束。
　　2.积极加强民间金融发展的多方案试点。
　　3.加快建立民间金融发展的风险防范和预警系统，加大对违规行为的处罚力度。
　　在我国台湾省，规模庞大的民间金融体系，对于经济发展，发挥了重要作用。当局较少干预民间金融部门的运作，实际上对其采取了默许的态度。但为了有效地防范风险，当局制定了许多严格的金融法律，包括惩处规则，以保证其高效运作。借鉴台湾的经验，是有益的。比如，可以在某些重要方面，按稍微宽松的标准，给民间金融界定一个活动空间。允许民间金融在此范围内活动。但其超越这个空间，即为违规。加大对违规行为的处罚力度，保证处罚的规范化、制度化。
　　4.加快正规金融的改革创新，提高其服务效率和竞争能力，以促进民间金融扬长避短。
　　5.加快探索发展真正意义上的合作金融
　　从国外经验看，资金领域的合作，已经越来越成为现代合作运动的核心，合作金融最根本的优势在于，它为社员所有，接近社员、了解社员、服务社员，是国家引导农民和中小企业主发展经济的重要方式。农村合作金融作为合作经济的重要组成部分，是农村市场经济发展的产物。农村市场经济越发展，对农村合作金融的要求，就越突出。因此，促进农民增收，必须积极发展真正意义上的农村合作金融，充分发挥其作用。
　　发展合作金融，要因地制宜、因时制宜、循序渐进。要注意遵守合作金融的基本准则，防止过多地强调“中国特色”，而导致合作金融的发展出现异化。政府也要注意优化合作金融的发展环境，包括加强合作社、合作金融方面的立法，依法提供必要的税收优惠等。
　　近年来，在许多地方，合作基金会的发展，出现了一系列的问题，有的还形成了比较大的金融风险。因此，有人怀疑发展合作金融的必要性。农村合作基金会为什么会出问题？在不同地区，答案可能不同。但有两个原因是共同的，一是行政干预太多，二是发展太快，违背了循序渐进的原则。而这两方面，恰恰是合作金融发展中，需要注意克服的问题；却不能成为怀疑合作金融发展的理由。
　　（三）加快信用担保机制的建设，重点发展面向农户和中小企业的信用担保机构
　　目前，农户、乡镇企业，包括一些产业化龙头企业，到银行信用社贷款难。导致这种现象的原因，有金融机构方面的，有农户和企业方面的。贷款抵押担保难，也是重要原因。近年来，银行从保证金融安全考虑，强化了贷款的风险责任，要求农户或企业提供一定的担保。但是，担保难却是农户和企业面临的普遍问题。担保难的主要成因，一是担保机构发展少；二是农户或乡镇企业可供抵押的资产有限；三是抵押担保的期限，与农户或企业要求的贷款期限不一致。现有的少量资产评估机构，在对农户或企业的资产进行评估时，往往将担保期限统一定为一年。如果要求的贷款期限是两年，银行往往就不愿贷款。四是资产评估的费用较高，加大了农户或企业的贷款成本，导致农户或企业不愿进行资产评估。实际上，后两个原因，在很大程度上，也与担保机构数量少、相互之间缺乏竞争有关。因此，为了改善农村融资环境，必须把加快信用担保机制的建设，放到较为重要的地位。
　　基于国际经验和我国实际，我们认为，在加快信用担保机制的建设中，需要注意以下问题。第一，加快试点，鼓励多方案比较。第二，多渠道筹集担保基金，积极探索形成担保基金的多元融资机制。第三，加快探索担保基金的风险防范问题。第四，科学处理担保基金运行与发挥政府作用的关系。为了促进担保基金的可持续发展，政府财政对于担保基金，提供一定的初始支持，和有条件的后续补充，是必要的。政府提供了资金支持的担保基金，在运行中要注意贯彻政府的产业政策。但在担保基金的日常运行中，防止政府的过多干预，保证担保基金的相对独立运行，也是必要的。目前，在不少地方，可以在乡镇企业发展基金、农业结构调整基金、政府通过企业改制筹建的资金，农林特产税等地方税新增部分中，各拿出20%；再吸收企业或其它社会资金，以股份制的方式，建立农户和中小企业担保基金。
　　五、加快改革行政体制，建立适应市场经济的行政运作机制
　　在农村发展新阶段，增加农民收入，必须高度重视对农业和农村经济结构，进行战略性调整。结构调整必须用市场经济的办法，这是不言自明的。问题是，在实践中要真正做到这一点，却并非易事。迄今为止，政府职能的转变仍然比较慢，整个行政体制的运行，带有较浓的计划体制色彩。因而，在结构调整中，企图用计划经济的办法发展市场经济的事，却并不鲜见。比如，在不少地方，地方政府强迫农民种这种那，“逼民致富”，甚至出现“政府花钱买现代化”的问题。因此，走出计划农业的误区，用市场经济的思路来指导结构调整，是一项当务之急。而要做到这一点，最根本的就是要加快行政体制的改革，尽快形成与市场经济相适应的行政运作机制。这几年，农民负担问题比较重，基层政府的负债也比较多。这在很大程度上，也与行政体制改革滞后有关。
　　从当前来看，加快行政体制的改革，需要注意做好以下工作：
　　（一）市以上政府率先垂范，加快政府职能转变
　　行政体制的改革，需要精简机构和人员；但关键问题还不是减多少人。加快转变政府职能，建立与市场经济相适应的行政管理体制和运作机制，才应是改革的要旨所在。各级政府要按照政企分开、政事分开的原则，从微观经济活动中解脱出来，减少对经济事务的行政性干预；要将工作重点转向改善区域经济的发展环境，切实有效地加强市场体系建设；采取一系列的优惠政策，鼓励和引导发展各类中介服务组织、农民合作组织。要加强政府行为的规范化、法制化建设。要结合机构改革和政府职能转变，强化政府的服务型职能，弱化其管理型职能。今后，对于地方政府政绩的考核，要真正做到上（上层领导）下（基层和群众意见）结合，由以上为主，转向以下为主；进一步重视政府在改善发展环境方面的政绩。
　　（二）把加强行政体制的改革与深化事业单位的改革、对垄断性经营部门规范管理结合起来
　　（三）加快县乡机构改革和村民自治
　　乡镇机构改革，可以因地制宜地采取多种模式。当前，至少有以下3种模式可供选择：
　　●在有些地方，可以将乡（镇）政府改为县政府的派出机构，设立乡（镇）公所；其人员编制和经费由县财政统一解决。
　　●在有些地方，可以结合农村产业结构的战略性调整，逐步弱化乡（镇）政府的行政职能，创造条件将其转化为综合性的农村中介服务组织，类似于日本的基层农协。
　　●在有些乡（镇），可以探索实行党政合一，取消人大、政协，成立区域性的农民协会。农民协会不要行政编制，其组织人员由民主选择产生，不拿国家工资，义务为农民办事。这样，一方面，有利于代表农民更好地抵制农民负担的增长；另一方面，也有利于减少行政运行费用。在乡村两级，对于党政分开的理解，不要绝对化。
　　六、按照财权与事权相对应的原则，加强财税体制的改革
　　农业结构调整的一个重要方向，是形成合理的农业区域结构，消除农业结构的区域趋同。近年来，随着农业结构调整的深入，我国在形成合理的农业区域分工方面，取得了重要进展。但仍有一些因素，严重阻碍了合理的农业区域结构的形成，导致农业区域结构趋同。其中较重要的是，由于分税制改革的不彻底，导致现行财政体制，仍然具有较强的包干体制色彩。财权与事权不对称，各部门自求平衡的特征比较明显。财政包干体制强化了地方政府的实体化倾向，是导致农业区域结构趋同的重要原因。因此，按照财权与事权相对应的原则，加快分税制改革，尽快消除财政包干体制的影响，是优化农业结构、促进农民增收的迫切要求。实际上，要切实有效地减轻农民负担，也必须加快现行财税体制的改革。
　　（一）加大财税体制的改革力度，按照财权与事权相对称的原则，进一步规范完善分税制，彻底消除财税包干体制的影响
　　建议：第一，尽早停止一切上级政府出政策、下级政府出资金的新政策出台。用3年左右的时间，逐步清理、整顿和取消现有的类似政策。以税收政策为例，根据我们在河南商丘市的调查，近年来，国家在这方面开的口子，都是开在地方财政上。实际上增加了地方的财政支出，加剧了基层政府的负债问题；在一些地方，甚至导致农民和企业增收，与地方财政增收，矛盾很大。
　　第二，将短期内加大财政的转移支付力度，与长期内建立规范的转移支付制度结合起来，促进贫困地区和粮食主产区的可持续发展，促进农村税费改革的顺利推进。根据我们在河南新乡市的调查，目前全市粮食储备，多达21亿公斤。普遍小麦的年储藏成本，约占其总收购金额的1/6。过多的粮食储备，成为地方财政的一块重要负担。目前，粮食生产区在保证粮食安全方面，为国家承担了太多的责任。粮食主产区具有生产粮食的资源比较优势。在保证国家粮食安全方面，承担较多的责任，是应该的。但是，由此妨碍其农业结构调整，成为粮食主产区为保证国家粮食安全，而付出的机会成本。为了保护粮食主产区从事粮食生产的积极性，国家有必要对其加大转移支付力度，对其加大其它方面的支持，包括支持其进行农业结构调整、发展产业化经营。
　　第三，在省和地市财政中，单列一块分别用于农村中小学教育支出，和农技人员的基本工资支出。
　　目前，许多地方的县、乡、村负债问题严重。在有些地方，甚至严重影响其发挥必要的功能。在许多地方，农村的中小学教育支出，成为导致乡镇负债的重要原因。特别是在一些贫困地区和粮食生产区，用于教师工资的支出，往往占乡镇财政总支出的65%左右。为了保证教师工资，只好严重拖欠乡镇干部工资，包括农技人员的工资。在一些地方，由于县乡农技人员工资难发，不仅导致大量的农技人员改行，还导致一些基层农技站、畜牧站，处于瘫痪半瘫痪状态。在农业和农村经济结构调整中，这种状况的存在，已经严重制约着科技兴农的有效实施，甚至导致结构调整提高效益难、促进农民增收难。我们认为，中小学教育属于义务教育，目前主要由乡镇来负担这方面的支出，实际上等于是让农民自己来承担义务教育的支出，有一定的不合理性。今后，应该改变这种状况，改为主要由省级或地市级财政负担。
　　农技人员的工作，很大程度上，决定着结构调整，能不能真正转到依靠科技进步和提高劳动力素质的轨道上来，决定着结构调整能不能实现农民增收的目标。但是，如果县乡行政干部自己的工资，都不能按时足额地发放，要他保证农技人员能够按时足额地得到工资，难度较大。即使能够这样，也会影响到县乡干部自己的工作积极性。因此，我们建议，为了更好地调动农技人员的积极性，保证更好地实施科技兴农战略，今后在省或地市级财政中，单列一块用于保证农技人员的基本工资。
　　采取上述措施，实际上能够大大减轻县乡财政负担，便于其更好地集中精力，解决“三农”问题，促进农民增收。
　　（二）妥善处理历史遗留问题，加强对乡村负债的清理消化工作，为税费改革的平稳推进清除障碍
　　（三）创造条件，逐步取消农林特产税
　　实践表明，征收农林特产税，不利于促进农业结构调整，也不利于提高农业竞争力。因此，取消农林特产税，是方向。但在一些粮食主产区和贫困地区，农林特产税是当前县乡财政收入的重要来源。立即取消，短期内会给地方财政带来很大压力。建议分阶段逐步取消。
[from]F2农业经济学姜长云20012001本文是笔者承担的国家计委宏观经济研究院2001年香港基金课题“发展农业产业化，促进农民增收”的专题报告之一。姜长云 国家计委产业发展研究所 作者：[from]F2农业经济学姜长云20012001本文是笔者承担的国家计委宏观经济研究院2001年香港基金课题“发展农业产业化，促进农民增收”的专题报告之一。

网载 2013-09-10 21:34:53

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