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　　中图分类号：F713.56　　文献标识码：A　　文章编号：1671-8402(2006)04-0026-04
　　一、市场监管产生的原因及其基本功能
　　市场为什么需要监管？这是一个看似简单，但是笔者感到还没有从理论上正确回答，而在建立市场监管体制中又必须弄清楚的基本问题。有些理论工作者认为，市场之所以需要监管，其原因是存在着市场失灵。笔者认为这样一种解释过于笼统，缺乏足够的说服力。因为市场失灵引发的主要是国家的宏观调控，而不是市场监管。
　　虽然目前没有市场失灵的权威定义，但是所有关于国家干预经济运行的理论有关市场失灵的论述都不外乎指这样一种现象：即在无外界力量干预的情况下，市场主体在经济理性支配下按照市场规律行为，获得的却是非预期效果，导致资源配置不合理。可见，市场失灵的主要原因是个体理性与集体理性之间产生了偏差，也就是，市场主体合理的行为集中起来变成了一种不合理的行为。举个简单的例子，甲农民种了西瓜与西红柿两种农作物，上市当年是西瓜价格高企，有利可图，而西红柿市场低迷，价格疲软，无利可图。于是该农民理性的决定，来年多种西瓜，少种甚至是不种西红柿。显然，该农民的行为是符合经济理性的。但是当同一市场上的农产都做出这样的决定时，来年市场供求局面与市场主体的期望发生重大偏离就无须赘言了。这样一种现象就是典型的市场失灵。
　　市场失灵产生的后果也会冲击市场秩序（主要是价格秩序与竞争格局），因为在供过于求的市场上，降价出售产品是明智之举。从理论上讲，所有的市场失灵都可以通过市场机制自身进行调节纠正。只是由于人们难于承受市场机制自发纠正的时间与资源成本，才产生了对政府经济调节的需求，即允许政府运用“看得见的手”纠正“看不见的手”的失灵。我们将政府的这样的行为就称之为“宏观调控”。
　　从理论上看，对市场失灵的纠正并非政府的专利，之所以需要政府进行经济调节纠正市场失灵，并不是因为政府的超经济强制身份，而是政府了解全局的优势和承担长远发展目标的责任。如果一个非政府组织具有这样的信息优势并愿意履行这样的责任，同样可以发挥纠正市场失灵的作用。
　　因此我们说，市场失灵的存在，并不是市场监管产生的主要原因。考察市场的运行，特别是不完善的市场经济体制的运行，我们不难发现，现实中还存在这样一种现象：部分市场主体不遵守市场规则，有意地破坏市场秩序，特别是破坏公平交易这一市场核心机制，藉此谋求既不合理、也不合法的经济利益。这些现象是市场本身无法清除的，任其发展，结果必然是市场机制的崩溃，因为市场不仅是一种定价机制，更是一种合作机制。要保证这种合作机制正常运行，必须借助第三方的力量。这个第三方不仅要独立于交易或者竞争双方之外，还必须超越于交易或者是竞争双方之上，其道理如同在一个契约社会中需要政府管理一样。
　　为什么市场主体会产生有意破坏市场秩序的行为呢？笔者认为，原因主要为如下四点。
　　1、市场主体的经济人本性。市场机制能够优化资源配置、推动生产力快速发展，其最原始的动力就是市场主体对自身经济利益追求。从理论上讲，市场主体追求自身经济利益应当遵守约定的规则 （包括成文的法律、规章以及不成文的社会道德准则等），但是在现实生活中，如果市场主体缺乏足够的自我约束力，在经济利益的驱使下，常常会越过规则约束谋求巨额的非法利益。早在100多年前，马克思在剖析资本的逐利本性时就一针见血地指出：只要有300%的利润，资本家就不怕冒上断头台的风险。可以说，没有外力的约束，就不可能有正常的市场秩序。换句话说市场监管在市场经济中是必不可少的。当今市场经济国家在市场监管上的差别只是因为市场主体自律性水准高低不同，所建立的监管体制和使用的监管手段等不同罢了。
　　2、市场交易信息的非对称性。市场机制正常发挥作用是以对称的交易信息为基础的。只有买卖双方信息对称，才可能保证市场经济的基本特征——公平交易的实现。现实中，市场信息在大多数情况下是非对称的。况且在经济人本性的影响下，市场主体还有隐瞒于自己不利信息、夸大有利信息的倾向，如隐瞒产品质量中的疵点，信用缺陷，不合实际的广告宣传等。为维护交易双方的合法利益，保障公平交易，就必须采取一定的措施强制交易各方公开影响交易的质量、信用等信息；或者是直接为有关方面提供交易方的产品质量、主体信用等信息，尽可能使信息对称，交易公平，保护交易各方的合法权益，促进交易的正常进行。
　　3、市场主体谈判能力存在差异。等价交换是市场化交易、市场机制积极作用得以发挥的核心要求。因此在任何一个国家，要想充分发挥市场机制的作用，必须保证等价交换得以实现。等价交换受众多因素的影响，它不仅依赖于交换双方是否具有平等的法律地位，还有赖于双方是否具有对等谈判（讨价还价）的实力。实力因素在一定的程度上有着更大更直接的影响。在现实中，即使规定所有的市场主体在法律上都是平等的，只要交换双方存在实力的差异，在实际的交易中的地位不平等，如果没有第三方力量的监管，交易就难免出现以大欺小、以强凌弱的现象，等价交换机制被扭曲，公平交易就会成为一句空话。
　　4、产权界定不清导致的外部性。在一个产权清晰界定和各个主体的权益都得到足够保障的环境中，经济活动的外部性是不存在的。但是在现实中，由于产权界定和保护的成本问题，产权总是不完全的，特别是公共产权的存在，使得经济活动的外部性在现实生活中相当普遍。由谁来控制市场主体行为的负外部性？由于控制行为结果的外部性，实践证明只有政府出面最为合适。在现实生活中的表现就是政府对那些破坏环境、影响公共利益的经济活动的监管。，
　　综上所述，笔者认为，市场监管就是独立于市场主体的司法、行政、行业协会等第三方组织，依据法律、章程等，对市场主体的经营活动进行的监督、管理，维护正常的市场秩序，保证市场机制正常运行和充分发挥积极作用的管理活动。市场监管是市场经济中不可缺少的维护市场秩序的手段，基本的功能就是要将市场中的不公平竞争、失信（欺诈）交易、不平等交易、恶意损害竞争对手、损害交易对方利益和公共利益的经济行为控制在最低水平上；采取的手段有进入管制、日常监管、行政处罚、信用等级评价和公示、取消经营资格等。这些对于我国目前的市场正常秩序的维护，都是不可或缺的。
　　二、现代市场监管主体与市场监管体制
　　监管作为一种管理活动就必然存在主体与客体。既然市场监管需要超越于市场交易或竞争双方的第三方力量，那么在现代社会中，这些第三方有哪些呢？考察市场经济发达国家市场监管的实践，不难发现，在当代社会中法定的主体主要有：
　　1、司法部门，主要是各级各类法院。法院在市场监管中的做法主要是运用司法程序，依照有关的法律，就特定当事人（原告）的请求，对另一些当事人（被告）严重违背市场经济法律的行为（或者说经济犯罪行为）进行司法制裁。在现代市场经济中，司法力量是市场监管的重要力量。司法系统对市场监管的特点是严格、规范，权威性强，处理的案件威慑力量大，具有杀一儆百的效果。但是司法部门监管程序要求严谨，处理案件证据要求充分，因此需要的时间长，成本高。而且从严格意义上讲，司法系统在市场监管的角色是对违法结果处罚，一般不履行行为过程监督职责，也就是人们通常所说的“不告不究”是司法系统在市场监管中执法的原则。因此司法监管主要是处理重大的案件，和应当事人要求通过司法程序解决问题和矛盾冲突的案件。
　　2、各级政府，主要是政府的行政执法部门。行政执法部门市场监管的主要做法就是按照市场行政监管的法律法规，运用行政手段，对市场上的最为常见的违法违规行为进行监督、控制、查处等。主动监督、及时查处、点多面广是行政执法部门履行市场监管职责的最大特点。对于行政执法部门来说，不仅要查处监管范围内的违法行为，还要主动监督市场主体的经营行为。既“防打结合，以防为主”。这个系统的市场监管法律的强制性不及司法系统，但是其机动灵活性要强于司法系统。因此特别适合于市场的日常监管。
　　3、行业自律组织，主要是各类商会和行业协会。在现代市场经济中，行业组织承担着越来越多的监管职能。其监管的特点是在国家法律法规的框架下，依据协会的章程，对协会会员的经营活动以及行业发展进行自律性管理。这样一种管理完全建立在自律的基础上，协会的监管权部分来自于政府的授权，部分来自于会员的集体意志。行业组织的监管既有监督功能，也有处罚功能。但是，行业协会所发挥的市场监管的作用受国民的自治意识和自治能力的影响很大。在自治意识强的国家，行业组织在市场监管中发挥的作用很大，在其他一些国家，则相对较差。
　　除了上述三种主体之外，还有两种虽然在身份性质上不能够超越于一般的市场主体，但是法律依然赋予其市场监管权利的主体，分别是：
　　4、新闻媒体。市场监管的公益性和外部经济性与新闻媒体的社会责任共同决定了新闻媒体有责任履行市场监管职责，对社会的责任也使得新闻媒体具有市场监督的权利。在现代市场经济中，媒体在市场监管中的特殊作用不可否认。媒体开展的市场监管特点是广泛性，以信息公开揭露的方式，但是，媒体的监管不是系统的、常规性的，并且也只有监督权和行为信息的披露权，没有处罚权。因此，新闻媒体只能够是市场监管力量体系中的一种不可缺少的补充。
　　5、消费者维权组织。由于消费者在消费交易中总是处于相对弱势地位，所以各国都出台了专门的法律对消费者的合法权益进行特别保护，并鼓励与支持成立消费者权益保护组织，并赋予其对消费个案中纠纷的调解和对消费市场的监测的权力，这些活动本身也就间接地发挥了市场监管的作用。所以我们将消费者以及消费者权益保护组织对于市场秩序破坏行为和现象的举报、抵制；消费者权益保护组织对于消费纠纷的调节，对于坑害消费者的经营行为的谴责和信息披露等也看作是一种市场监管。不过，来自于消费者以及消费者权益保护组织的市场监管是一种自发性的监管，对市场主体，特别是对企业同样缺乏强制力，发挥作用的过程是提醒消费者自我保护。不过，其舆论和道义上的谴责对于违规的市场主体还是能够产生相当大的社会压力的。
　　上述五种监管主体是对市场主体的外部约束力量，也可以称之为强制性约束力量。不过我们应当清楚的是，市场秩序的维护，不能够完全依靠外部的强制约束，市场主体的自我约束，也就是内部约束，是维护市场秩序更有效的约束力量。只有内部约束与外部约束有机结合，市场秩序才能够有最完整的保障。如果说外部约束的加强需要制度建设（包括法制建设和机制建设），那么内部约束则主要依赖教育、市场经济道德建设、市场信用环境的形成和市场主体自身素质的提高。
　　三、市场监管体制模式选择与制约因素
　　上述五种市场监管力量，本文进一步将其归类后分为两大类，第一类本文称之为常规性的监管力量，即上述五种力量中的前三种力量。原因乃在于市场监管是这些力量主体一项法定的基本职能，从事市场监管具有明确的法定依据，在市场监管中的职责比较全面；第二类笔者将其称之为非常规力量，也就是上述的第四、第五种力量。因为对于这些力量主体来说，市场监管不是他们的分内之事，履行了一部分市场监管职责是出于一种社会责任感。笔者认为，一个国家市场秩序的好坏，主要取决于常规性监管力量的配置以及发挥作用的程度，也就是一个国家市场监管体制的合理化程度。
　　一个国家的市场监管体制，本文认为就是常规性监管力量主体的构成以及相互的关系状态。由于司法部门的特殊性决定了其难于成为日常监管的部门，因此，在现实中市场监管模式的差别主要就取决于行政执法部门与行业组织两种监管力量的相对地位以及组合方式。这两种力量的组织模式有三种：以行政执法部门为主、行业协会为辅的模式；以行业协会为主，行政执法部门为辅的模式；行政执法部门与行业协会并重的模式。我们将这三种模式分别称之为“行政管制型”、“行业自律型”和“二者兼顾型”。各种模式的特点见下表：^　　当代市场监管模式比较表

监管   主导   基本     主要   主要   适应模式   力量   特点     优点   不足   条件                              监管成行政   行政执 强制性          本高执  具有集权              管制和   强制性 法矛盾  意识与他管制型 法部门 管理     见效快         律传统的                       多针对 市场经济                       性差       行业协 行业自   成本低 约束力  具有强烈行业   会及其 律、调   冲突少 不足仅  自治与自自律型 他自治 解、协   针对性  限于行 律意识的       组织   作       强      业内部 市场经济       行政执 强制监   吸收前  现实中二者   法部门 管与行   两种模  找到合  由计划体兼顾型 与行业 业自律   式的优  理结合  制向市场        协会  结合     点      点比较  体制转轨                               困难    的市场

　　在市场经济条件下一个国家应当建立什么样的市场监管体制，取决于一个国家市场经济发展的阶段、国民素质以及政府的历史地位等因素。主导性力量构成的差异，使我们看到不同特色的市场监管体制。譬如美国市场监管的主导性力量构成可以说是行业协会，司法部门与行政执法部门都是次之，这也是美国“大市场、小政府”市场经济体制在市场监管模式上的表现。在美国，行业协会不仅数量众多而且力量强大，在行业准入、行业标准制定、违背行业规范的惩罚、行业竞争秩序的维护等都发挥着重要的监管作用；而行政执法部门相较而言不仅机构很少，而且监管的领域也相当有限。当然，这样一种以民间为主的市场监管模式与美国国民的政府观、公民强烈的自治意识和能力是相一致的。政治学研究表明，美国国民对政府是不信任的，认为赋予政府过多的权力将制约社会的活力和为政府官员寻租提供条件。相反美国国民的自治意识强烈，自治能力强，愿意组建自治的非政府组织管理社会，据世界上最大的独立公关公司——爱德曼公司2004年度信任度调查报告，美国人对非政府组织的信任度呈上升趋势，从2001年的36%上升到2005年的55%。这样一种社会价值观，支持了美国依靠行业组织承担主要的市场监管职能的监管体制的运行。自律行业协会维护市场秩序也就能够收到良好的效果。
　　我国当前应当建立什么样的市场监管体制？从我国的现实出发，笔者认为，在短期内我们不可能建立起如同美国那样的“行业自律型”市场监管模式，未来的目标是建立行政执法与行业自律并重的“二者兼顾型”监管体制。笔者提出这个观点的理由主要是：
　　行政执法部门在整个市场监管中的主导地位是由我国的国情和历史、现实决定的。因为世界上发达资本主义国家的市场监管体制，行政执法部门的力量不占主导地位，行业自律、司法与行政几乎是三分天下。这样一种格局可能是我们的发展方向，但是目前只能够是行政性市场监管发挥主导作用，因为我国历史上是一个皇权统治占2000多年的国家，国民对政府的依赖性很强，政府受到国民的高度信任和期望。《中国工商报》2005年6月22日报道，据全球最大的独立公关公司——爱德曼公司发布的年度信任度调查报告披露，中国人对政府的信任度最高。这个调查在一定程度上说明：在我国，其他的组织至少在目前还难于获得较高的信任，政府在市场监管中还不得不承担更多的责任。
　　从另一方面看，我国行业自律组织目前还缺乏权威性。虽然目前我国各个行业都已经建立起行业协会，但是这些行业协会目前还缺乏对于会员的足够的约束力，在社会上还缺乏足够的公信力，在市场上还缺乏足够的影响力，因此在维护市场秩序方面，如制止恶性竞争、控制市场准入等方面还力不从心。有人认为这种状况是政府执法部门没有将权力下放给协会所致，笔者认为这样一种认识是牵强的。如果协会拥有一切行政权力，协会的性质就随之改变，也就没有必要设立协会。笔者认为，随着市场经济体制的逐步完善，政府职能的进一步转变，行业协会法律地位的调整和影响力的增强，行业协会将在未来的市场监管中承担越来越多的任务，扮演越来越重要的角色。
　　需要指出的是，我国目前的市场监管体制距本文所提出的目标模式还有相当的距离，改革的任务相当艰巨，特别是市场监管中的行政执法体制存在诸多弊端，监管执法效率还相当低下，行业组织的自律机制还有待培育。这些都是建立目标市场监管体制要尽快完成的工作。限于主题，笔者将另文对这些问题进行研究。
福建论坛：人文社科版福州26～29F10国民经济管理郭跃进20062006
市场监管/行政执法/市场失灵/行业自律组织
市场监管产生的原因不是理论界常说的市场失灵，而是由于市场主体之间的有关信息不对称，讨价还价的实力不对等和产权界定不足，致使市场主体的在趋利动机的作用下对市场公平交易规则的有意破坏行为存在。这样的问题市场机制本身无法解决，必须依靠其地位和身份超越市场主体的第三方的介入，保证公平交易规则得到贯彻。这样的第三方包括有司法部门、政府行政执法部门、行业自律组织、新闻媒体以及消费者权益保护组织等。这些组织在市场监管中的不同分工与协作方式构成一个国家在一定时期内的市场监管体制模式。我国目前应当建立的是政府执法部门与行业协会双轨支撑的市场监管模式。
作者：福建论坛：人文社科版福州26～29F10国民经济管理郭跃进20062006
市场监管/行政执法/市场失灵/行业自律组织

网载 2013-09-10 21:31:39

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