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　　最近，有的地方在教育改革中对个别国立学校开始试行“国有民办”的政策。所谓“国有民办”的基本涵义是学校固定资产的产权为国家所有，而其经营管理权则承包给个人（校长）。具体地讲，就是学校接受政府教育主管部门领导和宏观管理；校长由上级教育行政主管机关任命；学校固定资产的产权虽为国家所有，但学校享有和民办学校一样的政策和待遇；学校实行校长负责制，依法独立办学；政府分年度逐步停止向学校拨款后，学校在经济上实行自主管理、自负盈亏、自我约束、自我发展，多渠道集资办学；教职工参加国家统一的职称评定并享有相应的待遇等。这样形成的学校法人实体，称作“国有民办”制学校。
　　国立或公立学校是否可以“国有民办”，这不仅是一个政策导向性的问题，而且也是事关我国基础教育发展方向的原则性问题，很有必要作一认真探讨。这里仅就此问题提出几点粗浅的看法。
　　 一、“国有民办”政策的实质是“国有私营”
　　特定的研究离不开特定的概念。“国有民办”的核心问题是“民办”，因此必须首先弄清楚“民办”这个概念的内涵。
　　目前在我国的教育学用语中，“民办”一词是有其特定涵义的。国家教委在其所颁布的《民办高等学校设置暂行规定》中明确指出“本规定所称民办高等学校，系指除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织及公民个人，自筹资金，按本规定设立的实施高等学历教育的教育机构。”这是我国最高教育行政主管部门对“民办学校”基本涵义的界定，它表明“民办学校’是相对国办（国家机关和国有企事业所设）学校而言、由社会组织或公民个人所办的学校。因此“民办”在这里包括两层意思：一是学校所有权归学校设置主体“民”；二是学校的经营管理权也归学校的设置主体“民”。
　　这里还须指出的是，这类学校实际上应该称之为“私立学校”，而不应称“民办学校”，因为后者是含混不清的、不科学的。当我们在根据事物性质的异和同将其进行分类后，判断用以界定某类事物的概念是否科学合理，主要是看它能否正确表述该类事物共同的本质特征。在教育分类学中，将这类由社会团体或公民个人等私法人出资兴办的学校究竟是应称之为“民办学校”，还是该称之为“私立学校”，那就要分析这两个概念究竟哪一个能正确地反映出这类学校的本质特征。我以为同“民办学校”相比，“私立学校”的称谓更为科学合理，首先，“私立学校”这个称谓不仅客观地反映了学校设置的基本性质，而且还反映了教育行政管理上的法制化程度与水平，是国家依法办教育的具体体现。因为从教育法制化的观点来看，私立学校的“私”是指社会民间团体或公民个人根据国家有关法律规定以设置学校为目的的法律资格和地位，即学校法人。法人是自然人的对称，系指依法成立并具有相应民事权力和义务等主体资格的组织，通常又称之为私法人。所以，“私立学校”这个称谓中的“私”不能简单理解为是一般意义上的“私”，而是法律意义上的学校法人或私法人的“私”。相比之下，“民办学校”这个称谓所能表示的仅是这类学校设置主体同国家机关及国有企事业组织所设学校产权性质上的区别，却丝毫反映不出学校设置者在法律上的资格和地位。其次，“私立学校”和“民办学校”这两个称谓所反映的时代气息明显不同。按着词与词的对应关系和使用上的一般惯例，“民”和“私”分别是与“官”和“公”相对应的。因此，我们在对某类某事物进行分类命名时还必须考虑到一个问题就是此类和彼类在称谓用语上的对应关系。也就是说，当我们将这类学校称之为“民办学校”时，那么与之相对应的另一类学校则应称之为“官立学校”；而与“私立学校”相对应的才是“国立学校”或“公立学校”。此外，我们在日常生活中使用的一些词语不仅表达某种固定的涵义，而且还带有强烈的时代色彩。因此无论是考虑到“民办”和“私立”这两个词所表示的基本意义，还是顾及到同它相关的彼类对象称谓间的相互关系以及它们所反映出的时代色彩，都说明“私立学校”这个称谓要比“民办学校”合理得多。再次，从世界上绝大多数国家的实际情况看，在学校的分类上普遍采用的是国立、公立和私立的分类模式。因此，从教育的国际化的观点或者是从同国际社会接轨的角度来看，也应采取“私立学校”的称谓，以避免在国际交流中因使用“民办学校”这个称谓造成的不必要的混乱与麻烦。总之，在我国目前的教育分类中，“民办学校”这个称谓是很不科学的，就其所指而言乃是我们通常意义上所理解的私立学校。
　　当我们按着“民办”的这种特定涵义来分析“国有民办”这个概念时，就会明显感到它的含混不清和逻辑上的混乱。因为“国有民办”中的“国有”就是为国家所有，对于学校来讲也就是由国家所设并为国家所有；而“民办”则又是指民间团体或个人出资兴办并为其设置者所有。所以，“国有民办”这个概念完全可以直译为“国有私有”或者是“国立私立”，这无论从字面上还是从语法逻辑上都是讲不通的。也许还有人会说，“国有民办”指的是学校为国家所有，由“民”来“办”，是学校的所有权和经营权的分离。那么，这里的“民”又是指谁？如果是指校长个人，则用“民”来表述就很不恰当，其一因为“民”多是指一个群体；其二因为学校是一个法人实体，从表示其法律资格与地位的角度讲也不该称这为“民”。此外，“办”的含义很多，既有治理、处理之意，也有置备、采购之意，还有创办、兴办之意等。当“民”和“办”组成“民办”一词时，它的基本含义就是由“民”“兴办”并由“民”来“管理”，即设置者和经营者是同一个主体。由此观之，与其说是“国有民办”，倒不如将其称之为“国立私营”更为直接了当，更能准确地表达出其原本的涵义。
　　 二、“国有民办”政策并非是解决教育经费不足问题的途
　　 径
　　实行“国有民办”政策的一个十分重要的理由是其可以解决政府教育经费不足的问题。实际上对教育经费不足的问题应该从两个层次上来理解：其一是政府对教育投入的不足，也就是说这个问题是由于政府对教育的实际投入量少于应该投入量而造成的；其二社会教育资源总量的不足，即政府及社会对教育的投入量虽然是合理的，但是仍然满足不了人民群众不断增长的教育需求。这两者的性质是完全不同的。所以，不透过教育经费不足这个现象去进行具体的分析。笼而统之的讲教育经费不足是无助于这个问题的解决的。就我国的情况而言，主要问题还是前者，即政府对教育的投入总量不足。
　　发展教育事业，满足广大人民群众的教育需求，提高整个中华民族的文化素质，是各级人民政府的职责之一。《义务教育法》第12条规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”这就十分明确地规定了实施义务教育所需的经费是由国家和各级人民政府负责。与此同时，由于我国目前经济尚不很发达等原因，中央和各级政府用于义务教育的经费尚满足不了义务教育事业发展的现实需要，因此该法同条又规定，“国家鼓励各种社会力量以及个人自愿捐资助学。”该法第9条还规定“国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量，在当地人民政府的统一管理下，按照国家规定的基本要求，举办本法规定的各种学校。”
　　这里有两个问题必须明确，其一是中央及各级政府是发展义务教育的主体；其二是国家鼓励社会力量投资办学，作为国家及各级政府办学的一种补充。
　　教育经费短缺主要是中央及各级政府对教育投入的总量不足，成为困扰我国教育发展的主要原因。远的不说，就在公布了《中国教育改革与发展纲要》，提出要“把教育放在优先发展的战略地位”之后的这几年里，国家对教育的投入在国民生产总值中所占的比重并未有明显的改善，一直徘徊在3%上下，不仅远远低于发达国家5-6%的水平，而且也低于大多数发展中国家4%的水平。就各级地方政府而言，世界上一些发达国家的地方政府的教育财政支出一般都占其财政预算总支出的50%左右，而且还呈现出一种越往下其教育财政支出在政府财政总支出中所占的比例越大的趋势。相比之下目前我国地方政府的教育财政支出一般只占其财政总支出的30%左右，其差距不可谓不大。所以，为要解决教育经费不足的问题，首先是要增加国家和各级地方政府的教育投入，将把“教育放在优先发展的战略地位”的口号落到实处，具体体现在社会资源配置和财政预算上。
　　在现代社会里，投资发展教育之所以是国家和各级政府义不容辞的责任和义务，盖因为公民作为纳税人在向作为公共权力主体的政府交纳了一定的税赋以后，政府就必须承担起用以管理和建设国家社会的职责。具体地讲，政府一方面要将其收入的一部分用于维持自身的运转上，另一方面又要将其大部用于向社会提供公共服务上。这些公共服务主要是指社会成员一般不能通过他们自身的直接劳动而且也无法通过市场交换的途径来满足自我必要消费的服务，如国防、市政建设、学校教育等等。也就是说，这些虽然是社会每一个成员都必需的，但是他们又不可能通过市场行为得到的服务。从这个意义上讲，从有限的社会资源中按社会发展客观实际拿出一定比例用于发展教育事业，对于国家和各级政府来讲乃是其份所应当的事情，是为其责任和义务所使然。所以，解决教育经费短缺的问题首先应该解决的是国家及各级政府要确定出科学合理的教育投入的比例以及确保按比例对教育进行投入的问题。
　　与此同时，还必须看到我国又是一个不发达的社会主义国家，为我国的这种基本国情所决定，即使中央及各级政府对教育的总体投入达到了一个合理的水平，人民群众中对教育事业不断增长的需求和教育经费短缺间的矛盾也仍将是一个在短期内不可能彻底解决的问题。因此，在中央与各级政府大幅度增加教育投入的同时，还必须积极动员社会力量参与办学。私立学校在我国消失了几十年之后又重新出现的事实就说明了这个问题。特别是随着市场经济体制的形成与完善，教育资源的配置方式也发生了变化，即由于国民经济分配格局的改变，由于经济主体和利益主体的多元化，教育资源的存在也分散化了。社会、企业、个人都掌握着一部分教育资源，都是教育资源配置的主体。在这种情况下，就更应该积极动员社会力量参与办学，将社会上的剩余资源投入到教育中来。目前我们也正是朝着这个方面进行努力的。
　　但是，积极动员社会力量参与、支援教育事业和对国立或公立学校实行“国有民办”制是截然不同的两回事，完全不等同于将一部分国立或公立学校承包给个人。在动员社会力量办学的口号下对一部分国立或公立学校实行“国有民办”是对“动员社会力量办学”方针的一种曲解，它所带来的一个必然后果就是政府推卸了在发展教育事业中所应承担的义务教育和责任。因为无论哪一级别的教育主管部门都可以在“教育经费不足，动员社会力量办学”的口实下将一部分学校特别是好的或比较好的学校承包给个人（校长），作为解决教育经费不足问题的一种途径。这不仅掩盖了政府对教育的投入不足的问题，甚至还会造成政府将原本应该投向教育的那部分社会资源转投到其它部门中去，从而影响到整个国立或公立学校教育事业的健康发展。另外，由于实行这种“改制”的学校大都是好的或比较好的学校（不这样是无法收取到高额学费以维持自身生存与发展的），因此又必然影响到整个国立或公立学校教育的质量。
　　 三、“国有民办”政策背离了绝大多数学生和家长的教育
　　 选择权
　　实行“国有民办”政策的另一个主要理由是它可以满足学生和家长的择校要求，有助于实现教育的民主化。持这种观点的人认为，平等就学机会并不等于就近入学。学校教育条件的不平等必然造成教育结果的不平等。在这个大背景下靠就近入学的行政规定强行推进平等的受教育机会，只能造成教育的不民主，不尊重人们择校的权利和意志。因此，“国有民办”制学校适应了学生及家长的择校意愿和要求。
　　“国有民办”制学校果真能满足学生及家长的择校要求和实现教育平等吗？
　　目前，我国为了保障所有适龄儿童都能接受九年义务教育，实现受教育权上的平等，实行就近入学的政策不仅是必要的，而且也是必须的。首先，这是为我国的基本国情所决定的。我国是一个教育大国，又是一个经济不很发达的穷国，穷国办大教育的基本国情，决定了我们必须首先尽最大努力来保障所有适龄儿童的受教育的权利、争取早日全面实施九年义务教育制度，这是社会发展的现实需要和社会主义教育的客观需要；另一方面我国经济发展水平不高，可投向教育的社会资源十分有限。这就要求在适龄学童平等受教育权问题上首先应该解决的是受教育权的问题，而就近入学制度则为其提供了坚实的保证。从世界范围看，包括一些发达国家在内的绝大多数国家在义务教育阶段对国立（或公立）学校也都采取就近入学制度。所有这些国内外的实践表明，就近入学制度是保障义务教育健康发展的一个有效的措施和手段。其次，实行就近入学制度又是我国教育的现实需要。当前，困扰我国教育的一个突出问题是“应试教育”。在“分数第一”、“升学第一”的冲击下，不仅学生负担过重的问题一直未得到解决，而且严重地影响了教育方针的贯彻落实。“国有民办”制学校所以有较大的吸引力，就在于这些学校有很高的升学率。实际上这些学校也正是借此招徕学生的。因此，实行“国有民办”制必然对这种“应试教育”风潮起到一种推波助澜的作用。再次，实行就近入学制度也是为我国国民现实生活水平所决定的。我国目前交通状况远远跟不上时代发展的需要，这是人所共知的事实。如果不实行就近入学制度，势必要增加公共交通的负担，使本来就已经饱和的道路交通更加困难。此外，学校的住宿以及学生午餐等一些具体问题也会给学校造成新的负担。
　　虽然教育选择权是教育权的一个方面，但同受教育权相比它则是第二位的。也就是说，首先是要享有受教育权，然后才是教育的选择权。如果连受教育权都没有，就根本谈不上教育的选择权。因此，对于我国这样一个不发达的社会主义国家来讲，首先要努力做到的是保障适龄儿童都能享有平等受教育权的问题。从理论上讲，平等就学机会是同受教育权相联系的教育制度的问题，而就近入学则是同教育选择权相关的教育行政管理的问题，两者之间是有着明显区别的。因此，“就近入学”限制了对学校教育的选择，和教育选择权是相矛盾的，这里所说的教育选择权的基本涵义乃是在平等的前提下的选择，它包括两方面的内容，一是在分数面前的人人平等，一是学校收费标准上的统一。从这个意义上讲，关于“国有民办”制学校可以满足学生和家长择校要求的说法是完全占不住脚的，因为她只是满足了一小部分富有的家长和学生的择校要求，而对那些本应在这些学校里学习但由于拿不出高额学费而被迫转向其它学校的学生来说则是剥夺了他们的受教育权，因为就我国的现实而言，为供一个中学生每年能拿得出5、6千元的家庭毕竟还是少数。不仅如此，如果没有健全的法制制度和学校法人的严格依法办学，私立学校或者是“国有民办”制学校也未必就能满足这一部分家长的择校要求。
　　差别是普遍存在的。家长和学生之所以有择校的愿望和要求，是因为学校之间在教育质量上存在着差别，这是不可否认的客观事实。但是我国中小学校间的教育质量上的差别却有其特殊的背景。具体地讲，目前我国普遍存在的“重点学校”和“非重点学校”间的差别在相当大的程度上是由政策造成的。就所谓的重点学校来看，她们在许多方面享受着一般非重点学校所没有的特殊待遇（例如在资金投入和招生政策方面就是如此），并没有和非重点学校站在同一条起跑线上进行竞争。因此，完全可以说重点学校实际在相当大的程度上是一种人为的结果。“重点学校”政策的利与弊不属于本文所要论述的范围，这里所要指出的是“重点学校”之所以能有较高或很高的升学率，其主要原因是生源好的缘故，而并非在教育和教学上有多少独特之处。目前试行“国有民办”制的学校都是“重点校”或“准重点校”，他们之所以能收取每年高达5、6千元的学杂费，靠的完全是学校的“名”。如果对最差的学校实行“国有民办”制真不知道是否还有人敢于“承包”。
　　 四、“国有民办”政策的负作用
　　“国有民办”政策是经济改革中个人对国有企业进行承包模式的翻版，其实质是个人对学校实行承包。但是企业和学校的性质是根本不同的，企业是以赢利为目的的从事生产、流通或服务性活动的独立核算的经济单位；学校则是以培养社会所需人才为目的的有计划、有组织地进行系统教育的机构，两者的区别是十分明显的。
　　学校同企业相比其特殊性首先在于它是培养人才的社会机构，根据国家社会发展的需要，有计划有组织地对学生实施系统的教育，所以它完全不同于企业的物质产品的生产经营活动。其次，学校和企业的活动目的不同。企业活动的终极目的是形成利润，而学校的教育活动则是在国家的统一规定之下，按照教育方针的要求将受教育者培养成为在德、智、体等几方面得到全面发展的人才。再次，企业活动的直接结果即产品在交换过程中就可以实现其价值，而学校特别是义务教育阶段学校的主要任务是为上一级学校培养合格的学生，其价值是无法直接得以实现的。最后，企业的产品质量有相应的可操作的具体检测标准，而学校所培养的学生的评价标准则是多元的，目前除了学习成绩可以用分数进行评价之外，其它领域还缺乏科学的具有可操作性的检测手段。无视学校的这些不同于企业的特点，对其实行个人承包，必然对整个基础教育的发展带来许多不利的影响。况且，近年来经济领域的改革实践表明，对国有企业实行承包制也并非是一个包治百病的良方，有许多问题尚待进一步研究解决，例如在企业承包者缺乏相应的自主权的同时，企业内部对承包者缺乏相应的制衡机制，企业财产所有者对承包者权力失控就是一个具有代表性的问题。“国有民办”政策对基础教育带来的影响主要表现在如下几个方面。
　　第一，“国有民办”政策冲击了教育方针的全面贯彻。长期以来，困扰我国基础教育健康发展的主要问题是“应试教育”。提高考试成绩，追求高升学率已成为众多学校教育工作的基本出发点，学校的整个教育活动都是围绕着学科考试，而考试成绩又全都是为了升学。在这种“应试教育”影响下，基础教育演变成了解题技巧培训班，全面发展异化成了分数就是一切，其结果是学校的政治思想品德教育显得苍白无力，学生品德滑落，各种不良行为乃至违法行为增多；学生体质下降，近视眼率升高，心理障碍人数不断增加。特别是“望子成龙”的社会心理以及将升学率的高低作为衡量学校好坏唯一标准的社会价值取向，对这种“应试教育”更是起到了推波助澜的作用。为了扭转这种现象，近几年教育主管部门提出了变“应试教育”为“素质教育”的口号，并采取了一些相应的措施。尽管收效不大，但毕竟是开始朝这方面努力了。在今后相当长的一段历史时期内，我国基础教育的重点就是要大力提倡和发展“素质教育”，使其成为基础教育的主流。
　　实行“国有民办”制学校所打出的一张王牌就是“教育质量好”，也就是升学率高。据报载，北京市实行“国有民办”制的学校都有很高的升学率，正因如此，有的学校在招生之时甚至打出“如果学生三年后高考不上录取线，将退还所交学杂费”的诱人口号。透过这种口号我们看到的是什么呢？是贯彻党的德、智、体几方面都得到全面发展的教育方针呢？还是片面追求升学率，升学至上呢？答案是不言而喻的。
　　对于实行“国有民办”制的学校来说，也只有在升学率上狠下功夫，才能满足家长们“望子成龙”的社会心理需要，这是其招徕学生的法宝，是打开富有家庭金库的钥匙。但是，这样做的结果不仅是影响了教育方针在这些学校的全面落实，而且还必然要产生一种强烈的辐射效应，使“应试教育”更加有持无恐，使“升学竞争”愈演愈烈，其结果必然是严重地冲击了对教育方针的全面贯彻。
　　第二，“国有民办”政策不利于教师队伍的稳定。教师是决定教育质量的一个十分重要的因素。当前，教师队伍数量不足，整体质量低下是困扰我国教育事业发展的一个重要问题。造成这种状况的原因主要表现在两个方面，一是我国师资培养的规模和在职教师进修体制适应不了教育事业迅速发展的需要，一是现有教师队伍流失现象严重。就后者而言，又主要是由于教师的社会经济地位低下，特别是在市场经济的冲击下，不少教师尤其是一些有一技之长的骨干教师弃教从商，使原本教师队伍数量不足和质量不高的现象更是雪上加霜。
　　“国有民办”制是将学校承包给校长，这其中不仅包括学校的固定资产，而且也包括了在校的教师。因此，承包的结果是使教师的身份发生了变化，即由原来的公务员的身分变成了承包者（校长）的雇员。根据《教师法》第32条的规定，社会力量所办学校的教师的待遇，由举办者自行确定并予以保障。目前，“国有民办”制学校对教师所实行的政策一般大都是“公开招聘，择优上岗”。在这种情况下，教师的去留问题就突显出来了。也许有人会说，这种竞争机制是有助于教师教学水平的提高的，但实际上这只是着眼于一个学校的看法，而根本的问题并不在这里。这是因为教师是一种培养人才的特殊职业，它对从教人员是有其一定的要求的，也就是要求从教人员必需具备一定的职业资格。目前我国对教师资格实行的是一种学历标准，也就是说达到了一定的学历标准就具备了相应的教师资格，就可以在相应的学校任教。如果在教师队伍中实行所谓的“公开招聘，择优上岗”政策，就会使一小部分教学水平较高的教师集中于少数学校，这既不利于大多数学校教育质量的提高，也影响了整个教师队伍的稳定。
　　第三，“国有民办”政策助长了目前择校高收费的违法现象。目前在我国的大中城市里，打着“择校”的旗号对一部分学生收取高额学费的现象已愈演愈烈，少数重点中学收费额数竟达数万乃至十万之多。这已经成为一些学校“创收”的一个重要途径。关于“择校”问题由于在前面已做了分析讨论，这里就不再赘述。但是需要指出的是以交赋巨额学费换取来的所谓“择校权”并非是本来意义上的“择校权”，其实质是以对一部分学生和家长的择校权的剥夺为前提的。因为这些学校的普遍做法是留出一部分招生名额来收取高额学费，而所留出的这部分名额本身就是对分数达到录取标准但未被录取的那部分学生择校权的剥夺。
　　对于基础教育特别是义务教育阶段的国立或公立学校来说，收取超过国家政策规定的学费是一种违法行为，已不属于行业不正之风的范畴。遗憾的是这种状况不仅没有任何收敛的迹象，反而大有愈演愈烈的趋势。其表现不仅是收费标准越来越高，而且收取高额学费的学校也越来越多，已经开始从重点学校向一般学校蔓延。在这种情况下对一部分学校实行“国有民办”政策，允许这些学校对学生收取高额学费，不仅不利于扭转和根除“择校收费”的违法现象，而且还必然要助长这种现象的发展，因为对于未实现“国有民办”政策的一些重点学校来说，要么对其也实行“国有民办”政策，要么允许其招收“择校收费”生，不然是很难取得心理上的平衡的。总之，如果学校这个教育的神圣殿堂被铜臭所污染，那么教育方针的贯彻落实就必然要成为一句空话，基础教育也就无法承担起所肩负的提高整个中华民族素质的重任。
　　 作者单位：北京师范大学
　　 （本文责任编辑：朱珊）
　　
　　
　　
教育研究京23-28G1教育学李守福19971997 作者：教育研究京23-28G1教育学李守福19971997

网载 2013-09-10 20:51:54

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