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“开放地方，封闭中央”，是国民党治下的台湾政权持续了20余年的“基本国策”。但20余年开放地方自治的结果，必然是民智——自我权利意识——的觉醒和上升；这种上升，也很自然地会对“封闭中央”，也就是台湾封闭的顶层民意机构，造成越来越大的冲击。

国民党迁台后冻结顶层民意机构

“封闭中央”，也就是冻结顶层民意机构，与其说是为了便于国民党在台湾实施一党独裁，倒不如说是为了维持一个偏安的“全国性政权”的无奈之举——不冻结顶层民意机构的选举，其政权“法统”势必迅速走向“台湾本土化”，这显然是蒋介石和国民党所不愿意接受的。

依赖“万年国会”维系政权的“全国性质”

国民党退居台湾之后，政权仍然是“中国的中央政府”的架构。其“中央民意机构”由“国民大会'”、“立法院”、“监察院”组成。为了维护“法统”，“中央民意机构”既要代表全中国，可又无法在全中国实行选举，结果就出现了奇特的“万年国会”。

按照《中华民国宪法》（1946）的规定，立法委员的任期是3年，监察委员的任期是6年，国民大会代表则是每6年改选一次。这三个机构的代表，都产生于1948年5月。国民党去台后，主观上需要继续维持一个“中国的中央政府”的架构，客观上又无法实施真正全中国范围内的“中央民意机构”代表的改选，唯一的办法，就只能是“封闭中央”——以“国家发生重大变故，事实上不能依法办理次届选举”为由，通过法律形式，冻结这些代表委员的选举，使这些代表委员成为终身制的“资深委员”。

这样做的结果，自然是造就“万年国会”，大量一大把年纪的人在这些顶层民意机构中为国民党政权的“全国性”充当点缀，但因其年龄过大，体力不济，思维迟钝，这些顶层民意机构，完全丧失了议政监督的功能。截至1988年，这些终身制“资深委员”年龄状况，如下表所示：

终身制“资深委员”年龄状况（转引自吉林文史出版社《台湾与大陆风云40年》）

各种修补措施无助于挽救“万年国会”的消亡

大量的“资深委员”们带着尿壶乃至坐着担架前去参加“国民大会'”、“立法院”、“监察院”的各种会议，是“万年国会”的一种奇观。但即便是这样的奇观，也终究会因为“资深委员”们的日渐凋零而无法维持。为了继续维持一种全国性政权的“法统”，自50年代起，国民党实施了多种修补措施。

其一是制定“出缺递补制度”。即将当年在大陆时期的那些来台的落选者，按照得票多少的顺序，依次递补各顶层民意机构中的缺额。

其二是“增补选代表”。 1969年，蒋介石以“总统”名义公布施行《动员戡乱时期自由地区中央公职人员增选补选办法》，以此为依据，为上述三个顶层民意机构增补选了少数代表。

但这样的措施并不能从根本上解决问题，尤其是随着“反攻大陆”越来越渺茫之后，“万年国会”不但在形式上难以维持，在名义上也已无法得到台湾民众的认可。做根本性的改革，已势在必行。

增额选举渐进解冻顶层民意机构

历史进入70年代，无论是蒋介石，还是蒋经国，都已非常清楚，“反攻大陆”越来越只是一种纯粹的政治口号，这种口号的号召力越来越弱，迟早要归零。国民党的出路只有一条，那就是“本土化”；而“本土化”的一个强烈要求，就是顶层民意机构，必须要解冻，要开放。

蒋经国出掌“行政院”，开启“本土化”改革

1975年蒋经国3月1日的这段日记，可以看作他在1972年主导推行台湾政权“本土化”改革的一个注脚：

“国内外政客，乃是危害人类之祸首，中外古今莫不如是，自私自利，兴风作浪，为了达到其个人目的而不择手段。吾人从事于正大光明和廉能的政治，使人人都能参与，大家愿意与政府合作，则政治自可安定矣。吾人对国家之奉献是一片忠心，对国民之奉献是一番诚意，复何忧何惧。”

1971年在联合国席位的失去，对台湾国民党政权而言是一个沉重的打击。这种打击不仅仅体现在外交层面，更重要的是在政权内部造成的冲击。它促使很多人去认真思考台湾的出路究竟在哪里——不管答案的千差万别，至少有一个共识：这个出路，肯定已经不再是“反攻大陆”了。台湾人——无论是“外省人”，还是“本省人”——要求都很明确：希望这个政权能够真正代表台湾的利益，而不是代表虚幻的“全中国”。

这样一种民意，1972年10月出掌“行政院”的蒋经国，显然是看得很清楚的。在其组阁过程中，做了大胆的“本土化”改革，启用了大量的“本土化、年轻化”的人物进入新内阁。台湾《联合报》当年如此评价这场“内阁本土化改革”：

“第一是如我们所期望的，这次的人事调整幅度很大，而同时及于台湾省政府及台北市政府，有力的象征了我们所说的‘新阶段的行政院’的意义”；“第二是进一步启用与征召了本省籍俊彦，担任国家重要职务。如副院长、内政部长、交通部长、台湾省主席、台北市政府，都是当前国家行政的重要据点。现概由本省籍人士出任，固是恢宏地方志士之气，共赴国难之道……”

但仅仅在政府内部实施改革，是远远不够的，更重要是顶层民意机构的本土化。正如美国报纸《Washington Star》在蒋经国1970年访美期间所刊发的社论所指责的那样：

“国民党的统治，假使是有效的话，依旧是外来的，几乎和日本人五十八年的占领，同出一辙。以国民代表大会为例，一千四百四十六名代表中，台湾人只占三十二席，尽管政府努力把省籍人士引进地方政府，内地官员仍有效控制上层结构。”

用渐进手法，解冻顶层民意机构

“使人人都能参与，大家愿意与政府合作，则政治自可安定矣”——这既是蒋经国在1972年推行“行政院”本土化的动机之所在，同时也是其在本年推动实施“中央民意代表”的“增额选举”的用意之所在。

“增额选举”在实质上，其实是国民党政权在“反攻大陆”的理想与“偏安一隅”的现实之间的一个折中选择。因为不能放弃“反攻大陆”的口号，所以国民党无法正面回应民间提出的全面改选“中央民意机构”的强烈要求；但为了使“大家愿意与政府合作”，为了巩固“偏安一隅”，又不能拒绝民间要求参与到顶层民意机构中来的愿望。两者折中之后，蒋经国决定推行“中央民意代表”的“增额选举”。

所谓“增额选举”， 就是在原来“法定”代表名额外，按一定比例增加台湾地区和海外侨社的代表名额，经由选举产生。增选代表的职权与那些终身的“资深代表”相同，但必须按期进行换届选举——之所以要“按一定比例”进行“增选”，而不是自由进行全部改选，是因为大陆民众事实上无法投票，而若由在台民众自由选举，则将直接改变政权的性质。

1972年12月首次举办的“中央民意代表”增额选举，共选出“国大代表”53名，“立法委员”51名，“监察委员”15名。至1991年“万年国会”废除前，共举办了三次增额“国大代表”和“监察委员”选举、六次“立法委员”选举。至1988年2月3日，国民党中常会秉承蒋经国生前留下的“中央民意机构充实无可避免”的方针，通过了“充实中央民意机构方案”，其革新四原则包括：一，大幅度增加“增额中央民意代表”总额；二、鼓励“资深代表自愿退职”；三、长年卧病或长居国外、不能行使职权的“资深代表”视为自愿退职；四、停止第一届“国大代表”出缺递补制。这就等于在实质上废除了“万年国会”，废除了“终身委员”，通过一个渐变的过程，使台湾的顶层民意机构实现了自由选举。

“增额选举”为台湾威权体制的崩溃打开了缺口

“增额选举”的历史意义何在？正如孙代饶在其《台湾威权体制及其转型研究》一书中所说：

“始于1972年的增额选举，由于选举区域扩及政权实际统治的全部区域，因此形式上是一种反应选民整体意识的选举，有助于缓和维持国民党政权‘法统’地位所产生的代表性矛盾。但是，增额选举的举办，却对国民党威权体制造成了很大冲击。

“首先，在选举的数量竞争中，‘本省人’由于居多数，明显地拥有自然优势。在首届增额‘国代’和‘立委’中，有79名是台籍人士。国民党政权无可避免地走向‘台湾化’。

“其次，就竞争的角度而言，增额‘中央民代’选举意味着竞争的层次已开放到‘中央’层级，而使尘封了几十年的二元政治结构——‘封闭中央’与‘开放地方’——被突破。在定期改选机制的效用下，以不能办理改选的理由而继续行使职权的‘资深代表’的正当性，势必越来越脆弱。

“第三，对反对势力而言，增额选举不仅提供了有政治企图的人士迈向高层之路的合法管道，而且因竞争区域全岛化，政治议题由地方性升级为‘中央性’，有利于发展出全岛性的组织。概言之，蒋经国采取增额而不是全额改选的‘国会改革’，出发点虽然是为了政治整合，强化政权的对内合法性，但从长期而言则导致了威权体制的松解，为政治体制的转型打开了缺口。”

台湾的“中央民意机构”，在长达20余年的时间里，沦为摆设。最终，在当局与民间的角力互动中，用温和渐进的“增额选举”，改变了这种“摆设”状况。这实在是一件极为难得的事情——当然，这也跟蒋经国接班国民党后，厉行改革，努力阻止了国民党与民逐利有关。因为国民党没有变成一个与民间对立的利益体，其顶层民意机构虽然瘫痪，但没有发生异化，故而温和的渐进淘汰方案，终于能够奏效。

共和国辞典 2012-03-28 00:45:27