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　　内容提要：民族政策是调适民族与民族之间关系，指导民族社会经济文化发展的行动准则。但目前国内学术界尚未把“民族政策”作为一门学科加以讨论，把它列入民族问题或者民族理论的栏目之下。本文就建立民族政策学的必要性、民族政策学的研究对象、民族政策学的特点以及民族政策学与其他相关学科的关系等展开讨论，认为民族政策学应当从民族理论中分离出来，从施政的角度研究民族事务的活动规律、民族政策的制定、执行、检查、反馈等措施，以及古今中外的民族政策比较。
　　关键词：民族政策学
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　　政策是国家、政党为实现一定历史时期总任务而制定的行动准则。它具有鲜明的个性特征。不同的国家、政党运用政策来作为处理阶级与阶级之间、社会集团之间、国家与国家之间的关系及指导社会经济文化的发展。在多民族国家，民族政策作为国家政策的重要组成部分，要调适民族与民族之间关系，指导各民族社会经济文化发展的行动准则。从世界各国的情况来看，有远见的政党、政府都非常重视民族政策的研究，都把制定和实施民族政策看成关系国家、政党利益的头等大事。
　　 一、建立民族政策学的必要性
　　中国共产党在各个历史时期都十分重视民族政策研究工作，许多重要政策都是在充分的、科学的研究基础上形成的。可以这样说，民族政策的研究工作和民族政策的制定是同时起步的，因为要制定民族政策特别是要制定适合实际情况的政策，必须对现实情况有充分了解，必须使政策的原则适应执政党和国家总任务的要求，这就需要深入调查和认真地研究。所以，中国的民族政策研究工作和制定工作都取得了较大的成就。成功地调适了各民族之间的关系，使各民族人民紧紧团结在中国共产党的周围，保证了国家的稳定和各民族的团结。
　　但非常遗憾的是，到目前为止，在我们的学科谱上，尚未有“民族政策学”。虽然中央和省的民族事务委员会都设有“民族政策研究室”，但人们通常把民族政策看成民族理论的一部分。造成这种现状的原因是：
　　1.民族政策学尚未形成自己的学科体系，在培养民族工作者的过程中，从50年代开设的“民族政策讲座”到1982年国家民族事务委员会主持编写的教材，虽然教材名称定为“民族理论与民族政策”，但从教材的编排到教材内容，都没有涉及到民族政策的研究，只侧重于民族工作方针的解释而已。事实上，现在教材中关于民族政策部分的内容，即所谓“八大政策”，我认为它是对马克思主义民族理论的发展，已经成为马克思主义民族理论的重要组成部分。或者说，“八大政策”仅是民族政策的纲领和原则的部分，不能把它作为民族政策的全部。
　　2.国家在构建学科体系时，没有把它作为一门独立学科看待，把它列入民族问题或者民族理论的栏目之下，显然，民族政策研究不能成为一门独立学科，没有自己独特的研究体系和方法，其研究的进展就不言自明了。
　　正是由于民族政策学尚未成为一门独立的学科，从而造成了民族政扫的研究不能完全适应新的形势和任务的需要，工作局面显得比较沉闷，研究成果少有突破和创新；在对社会主义市场经济中出现的新问题、新情况作出预测和科学的说明并提出相应的对策方面，反应比较迟钝，缺乏及时研究和超前研究；在研究工作的组织方面，各个研究部门缺乏有效的协调，集中力量突出重点、进行攻关不够，理论工作者和实际工作者沟通渠道不畅；在研究方法和手段上显得比较陈旧，仍然沿用五、六十年代的方法和资料；对基础理论的研究和民族地区长期发展政策的研究不够；政策的配套措施的研究十分薄弱；民族政策研究机构还不健全，研究人员的数量不足、素质有待提高。上述这些问题和不足，需要引起我们的高度重视，为开创民族政策研究工作的新局面，必须加强民族政策学的学科建设，为民族政策研究提供理论的、方法论的指导。
　　民族政策研究工作与民族问题、民族事务管理工作有着密切的联系，加强这方面的工作，有着十分重要的意义。
　　首先，民族政策研究是民族事务管理工作有机的、重要的组成部分。我国是一个由56个民族组成的大家庭，民族事务管理工作是中国共产党和人民政府的一项重要工作，做好民族工作对于国家的安定团结具有十分重要的意义。要做好民族工作，必须有正确的民族政策。民族政策的制定和完善离不开对民族政策的理论研究。如果没有这项研究，民族政策就可能脱离实际，无法拥抱实践；如果没有这项研究，民族政策就可能成为一成不变的、僵化的条文，无法服务于民族工作。可以这样说，民族政策研究贯穿于民族工作的始终和各个方面。
　　民族政策的制定、实施是一个复杂的过程，在这一过程中必须进行深入、细致的研究，论证政策的合理性、有效性、可行性，预测政策实施后的效果。研究工作的质量与制定的民族政策的质量息息相关。
　　其次，民族政策研究工作是民族工作部门的一项重要职责。民族工作部门的职能之一就是要卓有成效地参与制定民族政策和督促民族政策的落实。要做好这项工作，就必须加强民族政策的研究工作。
　　第三，国内、国际形势迫切要求加强民族政策研究。民族问题是社会总问题的一部分，随着社会的发展，社会总问题的变化，民族问题也必然地有所变化，解决民族问题的民族政策也必然地相应发生变化。在我国，从十一届三中全会到十四届三中全会，完成了社会的转轨过程，确立了社会主义市场经济体制。社会主义市场经济的建立，为民族地区的发展带来了机遇和挑战，它有力地推动了民族地区的发展和各民族的进步。但由于民族地区社会经济发展水平相对落后等原因，决定了它在市场经济条件下将面临许多困难，要承受多种压力。这些困难和压力在体制转轨过程中容易发生震荡，造成不安定因素。当前较为突出的问题是：随着市场经济体制的建立，原有的民族优惠政策（主要是经济方面的），有的不复存在，有的名存实亡，有的难以执行，迫切需要有相应的替代政策；在一定时期内，东西部发展差距将继续拉大，资源配置的市场取向与民族地区市场发育滞后存在矛盾，市场经济公平竞争与民族优惠政策的矛盾……。这些都是民族政策研究急需探索的问题。
　　自80年代以来，世界上一些国家和地区由于民族政策脱离实际，或比较僵化，造成国家先后解体。据不完全统计，二战后，在世界各地先后爆发的40多个地区热点中，因民族问题而引起的占70%左右。可以这样说，民族问题与环保、核扩散问题并列成为当今世界面临的重大问题。国际敌对势力就是利用民族问题作为分化我国的突破口，正在加紧对我国进行分化活动。国际社会的经验教训和敌对势力的分化活动迫使我们必须认真研究民族政策。
　　 二、民族政策学的研究对象
　　任何一门学科都有自己的研究对象。那么，民族政策学的研究对象是什么呢？
　　民族政策是指导民族事务活动的原则，因此，民族政策学应该是以民族问题发展变化的一般规律为依据，着重从施政的角度研究做好民族工作的主观指导规律。也就是说，民族政策学要在民族理论的指导下，研究指导民族工作的主观方面的规律，使人们的主观指导更科学地反映客观实际，依据民族发展变化的客观规律和不断变化的客观形势，制定出指导民族发展的正确行动的行动准则。无产阶级政党和社会主义国家的民族政策是马克思主义民族理论变成现实的桥梁，是马克思主义民族理论在实践中的具体运用和体现。
　　在现实生活中，“政策”一词有广义、狭义两种解释，政策的广义解释，就是把政策理解为一个总的行动纲领，比如，“民族平等团结政策”就是无产阶级在革命和建设中处理民族问题的总的行动纲领；政策的狭义解释，就是把政策理解为某项法规或法令，或某项具体的措施，即具体工作的行动准则。如果说我们要对现行民族政策进行梳理，民族政策的体系大致是这样；从纵向的方面来看，民族政策是一个多层次的体系，第一个层次是民族工作的奋斗纲领、总政策，即“八大政策”。它是依据民族和民族问题的发展规律以及中国共产党的奋斗目标制定的。一般说来，这个层次上的政策是不会轻易变动的。第二个层次是实现总政策的各项具体的政策。它包括两个方面，一是协调民族关系的政策，一是促进民族自身发展的政策。这个层次上的民族政策是依据总政策（民族纲领）的要求制定的，是总政策的具体化。它会随着民族发展的进程和民族关系演进过程而发生变化，处于一种流动的状态之中。从横向的方面看，民族政策是一个多侧面的协调发展的复杂体系，它包括政治、经济、文化教育、科学技术、外交等等方面。制定和实施某项民族政策是一个关系整个社会协调发展的系统工程，要求我们的主观指导原则必须具有高度的科学性。历史反复向我们证明，只有符合客观发展规律又适应客观形势发展需要的民族政策，才是正确的，才会受到人民群众的拥护，从而也才能推动社会向前发展。无视民族发展规律和不适应客观形势发展需要的政策，是错误的。它会阻碍甚至会破坏社会各项事业的发展。这充分说明政策的制定和实施，不是随心所欲的，而是有规律可循的。因此，怎样才能使执政党和国家的民族政策更好地符合国情、符合社会发展的客观规律、符合不断变化的客观形势呢？这就是现实给民族政策学提出的任务。
　　由此看来，民族政策学是一门以民族事务和民族政策为研究对象的科学。它主要研究民族事务的范围、原则与方法，研究民族政策的产生、发展以及实施的规律。具体说来，民族政策学的研究内容有：
　　1.民族事务研究。调查研究本地区民族事务的发生、发展规律，了解本地区民族事务的性质、特点。这是做好民族政策研究的前提条件。只有在充分认识和把握本地区民族事务的性质、特点及其发生发展规律的基础上，才可能制定出符合本地区特点的行之有效的民族政策。这就要求民族工作者大兴调查之风，深入民族地区开展调查研究，在掌握大量第一手材料的基础上，进行归纳分析，得出接近客观现实的正确的认识。
　　2.民族政策的制定。制定民族政策就是在调查研究的基础之上，进行认真的比较，然后选择一种能够规范人们行为的方案。对于执政党和政府来说，制定出正确的行之有效的政策是至关重要的。为了达到这样一个目的，必须认真研究制定政策的依据、程序和方法。
　　3.民族政策的执行。这是政策研究成果转化为社会行为的过程，如何贯彻执行好民族政策，是值得认真研究的问题。民族工作内容的广博性构成了民族政策的丰富性，民族政策内容涉及到社会生活的方方面面，民族政策的广泛性是任何部门政策所不具有的。因此，如何贯彻执行好民族政策，需要调动方方面面的力量共同完成。在这方面我们是有成功的经验和失败教训的。
　　4.民族政策的检查和反馈。民族政策的检查和反馈是民族政策学中一个重要内容。执行政策的过程，既是用政策指导实践解决问题，推动事业发展的过程，同时，也是通过政策指导实践结果验证和完善政策的过程。一般说来，人们对客观事物的认识，常常会受到许多限制，不仅要受到科学条件和技术条件的限制，而且还要受到客观事物本质暴露程度的限制。所以，任何一项政策，在时间和空间上都会有它的局限性。这就要求民族工作者认真检查民族政策的执行情况，及时把执行过程中遇到的新情况、新问题反馈到政策决策机关。
　　5.民族政策的比较研究。我们不仅要重视现实民族政策的研究，还必须重视对历史上民族政策的比较研究和国外民族政策的研究。虽然我国历史上的许多民族政策具有其明显的阶级局限性罗但在协调民族关系方面也有一些值得借鉴的东西。在当今世界上，多民族国家采用的民族政策不同，可谓“丰富多彩”。但是“他山之石可以攻玉”，无论是成功的经验，还是失败的教训，都有助于我们更好地研究和制定民族政策。
　　 三、民族政策学的特点
　　民族政策学有其自身的特点，概括起来有以下几个方面：
　　首先，民族政策学具有鲜明的政党性。在阶级社会里，每个阶级总是按照自己的阶级利益和阶级意志来制定民族政策的，因此，民族政策具有强烈的阶级性，它为执政党和政府提供解决民族问题所需要的大政方针、策略措施。民族政策同其它政策一样，受到阶级经济基础性质的制约，这是客观的，是不以人们的意志为转移的。所以，民族政策学不能离开产生民族政策的经济基础的性质去抽象地研究民族政策，而必须联系经济基础和上层建设的实际去研究民族政策，并且科学地去反映它的本质。在我国，民族政策的研究必须在四项基本原则的指导下，在马克思主义民族观的指导下进行。
　　其次，民族政策学具有强烈的实践性和民族性。社会之所以需要政策，就是因为它具有指导实践的功能。民族政策是为了解决民族问题而制定的，需要在社会生活中实行的行为规范和行动准则。它不是抽象的理论或是简单的政治主张，而是要在实际生活中得到贯彻执行，要在有关部门和人的行为中得到体现。通过政策研究工作，或是促进政策的制定，或是促进政策的执行，从而推动各民族的社会进步和民族团结。所以，它又是一门实践性很强的科学。
　　民族政策学的民族性，主要是指民族政策的研究应围绕我国各民族的具体情况和特性进行。从民族学研究的成果看，由于社会环境、地理环境、历史传统、宗教信仰等不同，在长期的历史发展进程中，各民族形成了自己的民族文化。因此，制定和实施某项民族政策，必须适合当地民族的文化心态，无视民族特点，就会犯主观主义的错误。所以，民族政策学具有民族性的特点。
　　第三，民族政策学具有明确的时效性。任何政策都离不开具体的时间和空间范围。从理论上讲，政策具有效益递减的普遍规律。一项政策随着时间的推移，其作用会逐渐缩小，世界上没有永远不变的政策。这就要求政策研究工作必须和发展变化的时间相适应，与丰富多彩的实际相适应，而不能落后于实践。某项具体的政策研究一旦错过时机，离开特定的时间和空间，这项政策研究也就失去其意义。所以政策研究需要注重和把握时机。
　　第四，民族政策学具有广泛性和联系性。民族事务工作内容是广博的，涉及到政治、经济、文化、风俗习惯等诸多方面，由此带来了民族政策学研究的广泛性和联系性。民族政策既不是单纯的地区性政策，也不是单纯的部门行业性的政策；既不是单纯的政治性政策，也不是单纯的经济文化政策，而是涉及到社会的方方面面的综合性政策体系。因此，它要求联合攻关，运用多学科的知识和成果展开对民族政策的研究；在研究方法上，反对“单打一”和就事论事，要求研究者顾及各个政策之间的相互联系，在纷纭复杂的社会现象中，制定出相互配套的政策，形成一个完整的民族政策体系。在执行民族政策的过程中，要求各有关方面协调一致。
　　 四、民族政策学与其他相关学科的关系
　　民族政策学是应时代要求而诞生的一门新兴应用学科，它作为一门应用学科，是许多有关学科的应用，因此，它与许多相关学科有着密切的联系，同在一个大的社会科学系统中，难免有某些相似，但又彼此有别，各有重点，并不损害它们的独立性。明确它与相关学科的联系与区别，有利于深入讨论其自身发展规律。因为它涉及的学科较多，在这里，我们仅讨论与其比较接近的学科。
　　1.民族政策学与民族理论
　　民族理论是研究民族和民族问题的一般规律以及解决民族问题的途径和方法的科学。有人认为民族理论实际上是“政治民族学”，尽管这个名称没有得到民族理论界的认可，但是其政治性是显而易见的。正是由于民族理论的研究涉及到解决民族问题的途径和方法，因此，民族理论对民族政策的研究有着重要的指导作用。研究民族政策，只有坚持一定的立场、观点和方法，才可能为执政党的政治服务。但是民族理论的研究不能取代民族政策学的研究，因为民族理论的研究只涉及到宏观的民族政策，它不研究中观和微观的民族政策，更不研究民族政策的制定、执行等行政行为。长期以来，民族政策研究的误区就是把宏观民族政策当作整个民族政策的体系，忽视了民族政策的其它方面的研究，从而造成民族政策研究的方向不明，研究队伍数量不足。
　　2.民族政策学与行政学
　　行政学是研究国家行政组织对社会事务进行有效管理的规律的科学。国家社会事务包括了民族事务，两者具有包涵关系，民族政策学与行政学都是研究国家施政行为的科学。但是，行政学的研究则重于社会事务的一般规律，而民族政策学则主要研究社会事务中的民族事务，探寻民族事务管理的一般规律。所以，行政学的研究成果对民族政策学的研究具有指导和启发的意义。
　　3.民族政策学与决策学
　　决策学是一门研究科学决策一般的理论与方法的新兴学科。民族政策决策是政策学中的一个重要组成部分，而不是全部。民族政策决策也不同于一般内涵广泛的行为决策，它的范围比较专一，类似法律一样，而是一种行动准则的决策，并且是一种集体决策。它的对象、结构、功能都带有自己的特殊性，是一个特殊的而又十分重要的研究领域，是决策学所不能代替的。
　　总之，民族政策学与其它相关学科的关系是十分密切的，需要各门社会科学的知识辅助之。但是民族政策学在学科分工上，有自己特定的研究对象和研究任务。
　　参阅书目：
　　①江家福：《加强政策研究、促进民族工作》，《民族理论研究》1995年第4期第1页。
　　②拙着《民族理论概要》，贵州民族出版社1989年12月第1版。
　　③黄达强、刘怡昌主编《行政学》，中国人民大学出版社1988年4月第1版。
　　作者简介：杨昌儒，男，1956年生，（贵阳市）贵州民族学院民语系主任、副教授。
　　邮编：550025。
　　 （责任编辑：覃敏笑）
　　
　　
　　
贵州民族研究贵阳15-20A849民族研究杨昌儒19971997 作者：贵州民族研究贵阳15-20A849民族研究杨昌儒19971997

网载 2013-09-10 22:00:36

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