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　　（国家统计局综合司 严于龙）
　　 一、我国现行社会保障资金筹集办法存在的问题
　　我国社会保障资金筹集办法改革滞后，严重影响整个社会保障制度的全盘改革，存在的问题主要表现在：
　　1.缺乏规范性。我国社会保障资金收缴条块分割、政出多门、管理分散，缺乏规范性。现行社会保障制度是按地区和部门分开制定的，条块之间既无统一的管理机构，又无一致的收管办法。企业的社会保障资金归劳动部门收管，行政事业单位的归人事部门收管，医疗保障归卫生部门和职工所在单位共同收管，农村社会保障和救济、优抚归民政部门管理，成为“五龙治水”格局。由于收管分散，征缴标准不同，企业和职工意见很多。同时，保障资金的筹措缺乏规范的、简便易行的手段，管理成本高，流失现象时有发生，运营效益不高，影响了社会保障作用的有效发挥。
　　2.缺乏稳定性。目前企业社会保障缴费随意性较大，没有法制约束，不少地方出现了企业不缴、拖缴、少缴社会保障资金的情况，有的是因为企业效益不好，无力承担繁重的社会保险障缴费，如有的企业劳保、医疗费开支不仅挤占了全部的福利基金，还挤占了生产发展基金，直接影响到企业的生存和发展；有的是企业钻国家政策的空子有意赖账，宁愿将企业盈利变相分发给职工或少数人私吞，也不愿缴社会保障费，影响了社会保障收支的正常运行；各地和各行业社会保障资金统筹办法和比例的随意变动既损伤了一些企业和个人缴纳社会保障资金的积极性，又不能保证社会保障收入的稳定性，影响社会保障制度的正常实施。
　　3.负担不均衡。这主要表现在两个层次上：第一个层次是国家、企业和个人对社会保障资金负担不均衡。国家、企业负担重（由于企业缴纳的保险费在税前列支，相当于国家承担了一部分），个人负担轻甚至没有负担，特别是国有企业社会保障负担过重，降低了企业市场竞争力，影响了国有企业改革的进一步深化。如养老和失业基金的统筹，企业上缴的比例为职工工资总额的20%左右，有的省份高达40%，而个人上缴的比例仅为标准工资的1%～3%，国家、企业负担比例平均达87%以上，个别省份高达93%；个人承担比例低于13%，最低的只有3%。第二个层次是不同的企业和个人的社会保障负担不均衡。
　　综上所述，目前我国社会保障资金筹集办法所带来的种种弊端已严重影响到了社会保障制度的深化改革和有效运营。而整个社会保障制度如果不进一步改革，就难以适应建立社会主义市场经济体制的需要，难以保证社会的稳定。因此，我们应尽快采取措施，从改革现行的社会保障资金筹集渠道入手，为进一步改革社会保障制度，提高整个社会保障系统的营运效率创造条件。
　　 二、我国社会保障资金筹集办法改革的基本原则
　　社会保障资金筹集办法的改革，涉及国家、地方、集体、个人及各种经济成份之间经济利益关系，作为社会保障制度改革的重要部分，应将其纳入整个经济体制改革的总体规划，通盘筹划，统一安排，要配合社会收入分配格局的调整，按照“三个有利于原则”，既要借鉴世界上发达的市场经济国家的成功经验，又要充分考虑中国基本国情，既要大胆推进，又要周密计划，使社会保障资金筹集办法的改革真正能够带动整个社会保障制度的全面改革，使我国社会保障制度的建立真正成为我国市场经济体制运行的“稳定器”。
　　社会保障资金筹集办法的改革，作为我国社会保障制度改革的重要环节，具体地说，应该遵循以下三个基本原则：
　　——坚持社会保障资金筹集的独立性原则。首先应保证征缴与管理、使用相分离，为今后建立社会保障制度征、管、用三分离，克服原来“三不分”带来的种种弊病，做到征缴有度、管理有方、使用有效，实现三者之间的相互监督，为提高社会保障资金的社会效益和经济效益奠定基础。
　　——坚持社会保障资金筹集由国家、集体、个人三者合理负担的原则。从国际经验来看，除了少数国家的社会保障资金由国家、集体承担外，大多数国家的社会保障资金由国家、集体（企业）和个人三者分担。尤其在我国国家财政收入占GDP比重持续下降的情况下，社会保障资金筹集更应坚持国家、集体、个人三者合理负担的原则，即社会保障资金的取得要与三者的承受能力相适应。
　　——坚持统一、高效、低起点、低成本、低标准的原则。所谓统一，就是社会保障资金筹集要有统一的管理机构、统一的征缴办法，统一的法律法规；所谓高效，就是管理机构精简、高效，能保证社会保障资金的及时收缴；所谓低起点，就是在建立新的社会保障资金筹集办法的初期，在范围上先从城镇起步，在项目上先从养老保险、失业保险、医疗保险等主要项目上起步，不要随便扩大保障范围和保障项目。随着经济发展水平的提高和筹资办法的完善，逐步扩大范围和增加项目。所谓低成本，就是要改变过去社会保障资金筹集管理分散、浪费严重的状况，建立集中统一的社会保障资金筹集机构，降低管理成本；而低标准就是收取社会保险金的标准，不能过高，要与现阶段企业和个人的承受能力相适应，要与生产力发展水平和经济发展水平相适应。
　　 三、选择开征社会保障税作为新的筹资模式，是克服现行
　　 统筹办法弊端、完善社会保障制度的最佳选择
　　第一，开征社会保障税有利于公平负担。社会保障税通过税法的形式统一全社会社会保障筹资比例，可以实现在统一比例下的社会保障负担相对公平，从而推进市场公平竞争。
　　第二，开征社会保障税有利于资金统一调度。现行社会保障统筹办法是一套“各自为政”的管理办法，不可避免地出现老城镇因退休养老负担重，社会保障资金供求缺口无法解决，而新城镇因退休养老负担轻，同样的筹资比例却出现社会保障资金大量结余的矛盾；还会出现边远地区因经济落后社会保障支出难以保证，而沿海地区因经济发达社会保障资金丰裕的矛盾。而征收社会保障税，由中央政府掌握一部分社会保障资金，可用于地区之间、行业之间社会保障资金的余缺调剂，就能有效地克服上述矛盾，促进社会保障事业的健康发展。
　　第三，开征社会保障税有利于确保收入的稳定可靠。通过法律形式开征的社会保障税，既能保持社会保障筹资在较长时期有连续性和稳定性，又能保证所有负担缴纳社会保障义务的单位和个人及时、足额的缴纳，如发生拖缴、少缴、不缴的现象，便可以借助正当的法律程序扣追，维护社会保障事业的法制性，确保社会保障机制的正常运转。
　　第四，开征社会保障税便于调整覆盖面和调整保障范围。目前我国的社会保障面极窄，仅限于国有企业和部分集体企业；保障范围也主要限于养老保险、失业保险和医疗保险三大方面。随着经济的不断发展，我国社会保障的覆盖面、保障范围、保障水平必将要逐步扩大和提高，采用开征社会保障税的筹资办法，易于实施、操作。
　　此外，由国家财政以税的形式征集社会保障基金，便于建立规范化的基金预算管理，形成财政权责利相统一的机制。当社会保障支付出现高峰收不抵支时，由财政保障支付；在出现结余时，通过购买国债，确保资金的保值增值，避免投资风险；同时也有利于增强国家的宏观调控财力。开征社会保障税还有利于全社会保障事业的法制化管理，有利于建立规范化的收、用、管和资金余缺管理的责权制度，有利于实现社会保障的法制化和规范化管理。开征社会保障税也是多数发达国家成功的做法。
　　 四、开征社会保障税的实施步骤
　　（一）准备工作
　　1.摸清家底，集中管理
　　我国目前社会保障资金管理因分散在几个部门，资金的收缴、管理和使用相当混乱，参加统筹的与未参加统筹的差别很大，资金挪作他用和浪费也相当严重。在此情况下，全国究竟每年上缴多少社会保障资金，以及社会保障资金积累、保值情况如何，根本无从所知。对此，建议由有关部门如劳动、人事、卫生、民政、保险以及计划、财政、统计、审计等部门组成联合调查办公室，对“五大部门”的社会保障情况做一次全面的摸底调查。为下一步改革提供各种测算依据，也为建立相对集中的管理体制、理清条条块块的关系提供必要的物质准备和管理经验。
　　2.建立征、管、用三分离的管理体制
　　针对我国现行的社会保障多部门、分散的管理体制的弊病，建议尽快建立集中的征、管、用相分离的管理体制。(1)社会保障税的征收，由税务部门负责，包括制定社会保障税的征管办法，保证征收等。(2)社会保障税的管理，由财政部门负责编制社会保障预算，将社会保障收支纳入预算管理，负责向社会保障执行使用部门划拨社会保障金支出；监督社会保障税的征管及社会保障支出的使用和效果；凡是各级财政的社会保障收支结余购买不定期的政府专项公债，结余积累时间越长，利率越高，实行社会保障资金积累部分的保值、增值；制订社会保障收支的财务管理办法，向社会保障执行使用部门拨付预算经费。(3)社会保障资金执行使用，由社会保障资金执行机构制订全社会社会保障政策、法规，监督社会保障税的缴纳和使用；负责职工养老、失业保险金的日常发放，为失业者提供就业培训和就业指导；负责个人医疗费用的支出。
　　3.需人澄清的两个重要问题
　　一是关于社会保障税的涵盖内容，目前基本上仅包括养老、失业和医疗三大块，其他如工伤、抚恤救济、住房等仍按现行的改革办法过渡，暂不纳入社会保障税的统一管理。对于医疗费支出缺乏支出标准，增长难以控制，容易使医疗保障“吃大锅饭”，可能挤占养老、失业支出费用的不可预见性情况，应在社会保障预算中，汲取现行医疗保障办法的一些优点，对医疗费用支出加以限制。二是关于社会保障税的性质，根据国外的经验和我国的实际，社会保障税应作为中央和地方的共享税，地方财政留大头，安排地方社会保障支出；上交中央财政的部分，作为全国社会保障支出地区调剂需要。
　　（二）开征社会保障税、完善我国社会保障制度的实施步骤
　　第一步，集中管理权限，实行“费”转“税”。在建立相对集中的征、管、用相分离的管理体制下，将现有的社会保障收费按税的形式征收，在观念和形式上转变人们传统的思维方式，迈出由现行的相对分散的和不规范、不统一的收费向统一的法制化的社会保障税转变的重要的一步。如现在企业缴纳的养老和失业资金占企业工资总额的23%，其中企业负担20%，个人负担3%；企业上缴的医疗保险为企业工资总额的5%左右。“费”转“税”后，企业只需上交统一的社会保障税，税基仍然是企业的工资总额，税率为25%；同时个人负担工资3%的社会保障税。在“费”转“税”过程中，由于各地统筹的差异，收缴养老、失业“两金”或医疗保险的比例可能不一致，对此，应该在测算的基础上，适当调整其比例；对于那些还没有全部参加养老、失业和医疗统筹的国有企业，也一并加以同等考虑，以保证“费”转“税”的顺利实现。
　　第二步，调整企业、个人负担比例。针对企业负担过重、个人负担较轻或没有负担的状况，同时也为了使个人树立起自我保障意识，加强自我保障功能，在实现第一步“费”转“税”的基础上，逐步适当提高个人负担比例，提高个人社会保障税率，我们认为这是现实的、必要的，同时也是可能的。改革开放以来，我国的收入分配格局发生了很大变化，主要表现为国家收入比重持续下降、收入向个人倾斜，国家收入比重由1978年的32.7%下降到1995年的14.1%；而同期个人收入比重却大幅度上升，由1978年的51.2%上升为1995年的69.1%。在此情况下，由个人负担起部分社会保障费用是合理的。西方市场经济国家社会保障收入，一般是一半来自企业，一半来自个人。在我国目前人均国民收入还很低的情况下，个人还不能承担更多的社会保障支出，但适当提高个人社会保障的负担比例，应该是改革的大方向。
　　第三步，扩大社会保障纳税面。为了改变目前社会保障范围窄的现状，有必要逐步扩大社会保障覆盖面。由目前的国有企业和部分城镇集体企业扩大到全部集体企业、“三资”企业、股份制企业、私营企业与个体企业以及部分事业单位和社会团体等。对这些部门、单位及其职工征收社会保障税，其原则基本与国有企业一致。对于实行公务员制度的国家机关、行政单位应免征社会保障税，这与保证国家具有一支高素质的稳定的公务员队伍是必不可少的。而对于事业单位和社会团体，应根据其性质区别对待，对于不是经营性的不具备纳税能力的单位应从预算经费中列支，但个人仍应承担社会保障税，以区别于国家公务员；而对于经营性的具备纳税能力的，应与企业同等对待。
　　第四步，进一步将社会保障面扩大到农村。随着我国人口控制政策的进一步推行，广大农民的养老、医疗问题日益突出，在基本解决城镇社会保障问题的同时，必须着手解决广大农村的社会保障问题。考虑到我国城乡差别在短期内还无法解决，可以对城乡的社会保障水平实行区别对待。近几年来，在有关部门的积极推动下，农村的社会保障试点工作也正在逐步展开，下一步，如何结合对农民开征社会保障税，建成适应农村经济特点，适应各地经济发展水平和农民承受能力的农村老年保障和医疗保障制度，是需要认真研究、并加以实施的重大课题。
　　第五步，调整社会保障税税率。社会保障税率的调整，无疑是未来完善我国社会保障制度的一大难点。但是，一方面，根据我国未来人口老龄化不断扩大的趋势，税率的设计要在较长时期使社会保障税收入达到部分积累的目标，满足未来社会保障支出不断扩大的需要；另一方面，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，我国社会保障税支出的覆盖范围必将要扩大到工伤、抚恤救济、住房等其他领域，逐步改变过分依赖财政的现状。所以，应根据未来我国的实际情况，适时调整社会保障税率，以期达到更好的社会保障效果，促进国民经济的稳定、快速和健康发展。
　　 （本文责编：戴绪愚）
　　
　　
　　
中国软科学6京84-87C41社会保障制度严于龙19971997 作者：中国软科学6京84-87C41社会保障制度严于龙19971997

网载 2013-09-10 21:35:53

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