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　　在上一篇文章中，我已经剖析了中国传统福利制度的特征与缺陷，它作为与计划经济体制相适应的特有的产物，在中国的改革实践中与市场经济体制和整个社会发展的要求愈来愈不相适应，因此，必须进行重大改革。改革的出发点，即是建立起与社会主义市场经济相适应并能够促进整个社会协调发展的新型社会福利制度。本文即是对中国社会福利制度未来发展的基本思考。
　　　　　　一、中国社会福利制度的发展目标
　　社会福利制度改革的目的，是克服传统福利制度的内在缺陷，矫正职业福利的异化，使社会福利能够适应发展变化了的现实社会，并沿着体系规范、水平较高、社会化实施、多层次发展的道路实现自我良性发展。
　　1、在体系建设目标方面， 新型的社会福利制度应当符合社会成员的群体需求，福利事业的发展规律并具有中国特色，从传统模式下的板块状、封闭式和奇特的混合结构转变为融洽式、开放式、关系清晰、结构合理的完整体系。它应当以社区服务为基础，以各种社会化福利（包括残疾人福利、老年人福利、儿童福利、妇女福利、住房福利、教育福利、社会津贴等）为主体，以职业福利为补充。与传统福利体系相比较，新型体系将产生如下变化：一是三个层次取代了层次不分；二是摒弃了传统福利项目设置不规范，考虑了福利项目的分工与内在规律性，并适应了群体对象的需求，如将教育福利纳入新的社会福利体系，将职业福利界定为由企业或用人单位自主开办，以及设置老年人福利、儿童福利、妇女福利等项目以适应老年人、儿童、妇女等社会群体对社会福利的需求，等等，从而体现了福利项目设置的规范性。三是使福利项目的地位由主次颠倒走向合理，即职业福利项目被严格界定为由企业或用人单位自主开办，社会成员将主要依靠社会化的7 大福利项目和社区化的社区服务来获取社会福利保障，将来是由国家和社会而不再是由企业或用人单位来承担向社会成员提供福利的责任。四是项目体系由不完整走向完整，三个层次及所属若干具体项目共同构成了中国特色社会制度中的一个完整的社会福利子系统。因此，社会福利体系结构的创新并走向规范、定型，是其最终走向健康发展的基本依据，使社会福利制度能够从整体上加以推进并得到协调发展。
　　2、在保障目标方面， 社会福利应当以不断改善和提高社会成员的生活质量为追求目标。换言之，社会福利在发展中要与社会救助、社会保险等社会保障子系统相区别，它提供的不是社会成员的生存保障，也不是基本的生活水平保障，而是侧重于满足社会成员较高水平或较高层次的社会保障需求，包括服务需求和精神文化方面的需求等；与此相适应，社会福利事业就不能只是无偿提供，也应包括有偿服务或低收费服务，当然，有偿与收费不能以赢利为目的。
　　3、在实施方式方面，社会福利应当社会化。 一是各种社会福利设施应当走出板块状的自我封闭，对整个社会开放，并采取社会化的手段来发展社会福利事业；二是福利机构应当社会化，即社会福利既不能由官方包办，也不能由企业或用人单位包办，而是必须通过广泛的社会公共组织或社团机构来具体实施，因此，应当逐步缩小官办福利和职业福利的规模，通过加快各种社会公共组织（或社团机构）的建设及其规范化管理、运作来使其承担起实施各种社会福利事务的主要职责。福利机构的公共化、非官方化应当成为中国社会福利事业实施方式的发展方向。
　　4、在服务水平结构方面，社会福利应当实现多层次化。 即应当根据社会成员的不同需求和不同的生活水平，实现社会福利水平结构的多层次化，以便满足不同层次的社会成员对社会福利的多方面的、多层次的需求；同时给家庭、社区留有余地，以充分发扬中华民族的传统美德。如目前一些有退休金保障即经济承受能力的老年人即使有进福利院的欲望，也往往因政府现有福利院的条件较差而止步。这就需要改变传统观念，根据老年人的需要和经济承受能力等来建设有差别的福利设施，否则，官办福利院就永远只能是无依无靠、无生活来源的孤寡老人福利院而非真正社会化意义上的福利院，这是中国的现实国情所决定的。
　　在建设新型社会福利制度进程中，中国社会福利制度的某些传统特色，如物质保障与服务保障相结合、国家教授与群众互助相结合、救助生活与发展生产相结合、发展社会福利与巩固家庭保障相结合等，仍然应当得到体现。
　　　　　　二、发展新型社会福利制度的步骤
　　将传统福利制度改造为新型的社会福利制度，需要确立合理的发展步骤。我认为，在沿着上述发展道路推进中国社会福利制度的改革、发展进程中，应当通过改造政府福利、将就业与福利分离、进一步完善福利制度等步骤，最终实现社会福利制度改革、发展的目标。
　　1、改造政府福利。一方面， 对政府举办的现有福利项目进行改造，使之与新型福利项目接轨。如保留残疾人福利项目，以原有的社会收养和相关福利待遇为基础分别设置老年人福利、儿童福利、妇女福利等项目，将相当规模的财政性价格补贴转化为社会津贴项目并补助上述福利项目，将教育福利纳入统一的社会福利体系等，以促使福利体系的转型；另一方面，打破封闭，将政府举办的各项福利设施向全社会开放，使之真正成为社会性的福利，以适应社会成员对福利的普遍性需求。如政府举办的福利院或养老院以往只面向孤寡老人，从发展的角度出发，则应当作为老年人福利的一个组成部分面向需要进入养老院养老的所有老年人，等等。通过类似改造，政府举办的现行福利通过发展壮大即会逐渐转化为与社会主义市场经济体制相适应的社会化福利。
　　2、实现福利与就业分离。 作为中国传统福利制度主体内容的职业福利，在市场经济条件下必将日益遭到削弱，最终的职业福利只能是由企业或单位自主开办，作为方便职工并提高工作效率的一种激励措施，从而仅仅充当着企业或用人单位的内部福利，不可能再像现行职业福利一样承担着社会福利的主体责任。因此，中国社会福利发展的最为艰难的一步，就是使福利与就业相分离，即遵从市场经济的一般规律，将劳动者与企业或用人单位的关系简化为较为单纯的劳动工资关系，剥离国有单位等的绝大多数福利设施或相关福利项目，由社会公益事业团体或社会机构具体承办，使之成为社会化的福利设施和福利项目。这样，职工在付出劳动的同时，只从企业或用人单位获取相应的工资报酬，其对福利方面的要求主要通过社会化的福利设施或项目得到解决。福利与就业的分离，将使企业或机关办社会的传统弊端从根本上得到根治，它不仅能极大地推动企业改革和机关改革，而且将使社会主义市场经济所要求的通过劳动力市场合理配置劳动力资源的目标变成现实。
　　3、进一步完善福利制度。如将财政性补贴的转化， 教育福利的重新界定，以及将住房福利从民政福利和企业或用人单位中抽出来变成独立的新项目加以发展，以及大力促进社区服务的发展，等等，均是实现传统福利制度向新型社会福利制度转化的必要步骤。
　　当然，由于中国社会在现阶段处于一个特殊的转型时期，上述三个步骤又并非存在绝对的先后之分，而是在现有条件下可以有侧重地同时推进。换言之，国家对民政福利的改造、企业或用人单位福利事务的剥离和对相关福利制度的完善，均应当在现阶段考虑并拿出相应的政策措施加以推进；但就急切性、政府和社会的承受能力等而言，又很难实现并重发展，因此，上述步骤的划分仅仅是就整个福利制度改革、发展的重点而论的。我主张目前的重点应当是改造政府福利，大力发展社区服务，稍后宜将福利与就业分离，在此基础上再对有关福利进行完善；在此，不排除一些发达地区在条件许可的情况下同时推进上述改革。通过对政府福利的改造，将福利与就业分离，并在发展中对相应的福利项目进行完善，我们有理由相信，中国的社会福利制度一定能够得到健康的发展，并与其他社会保障子系统共同构成为社会主义中国稳定、发展的坚实基石。
　　　　　　三、加快社会福利制度改革、发展步伐的措施
　　有了改革、发展的目标和大致的步骤，还需要有强有力的推进措施。它包括：
　　1、重视社会福利的法制建设。 中国目前的社会福利立法存在着下列问题：一是法律、法规偏少，如儿童福利、社会津贴、住房福利、教育福利等均未有相应的法律或法规；二是有关福利问题与其他社会政策混在一起，如妇女福利等与劳动保护相关联，并实际上将农村女工等排除在外，只能算是劳动保障范畴；三是现行有关法规政策在社会福利事务的管理、监督等方面存在着模糊性，等等。因此，在改造传统的社会福利制度时，应当先对已有的法律、法规、政策进行改造并实现社会福利法制系统化、专门化。如既可以依照《残疾人保障法》的方式颁行多部并行的福利法（日本就有着名的“福利六法”），也可以在制订综合性的《社会福利法》基础上，分别制定相关的、适用于各大福利项目的配套法规；同时，在法制建设中必须明确社会成员的福利权益和国家、社会的责任，并遵循社会化、全民化的原则；再次是明确各社会福利项目的实施机制和管理、监督机制等。社会福利法制的系统化、专门化、关系清晰化，将是中国新型社会福利走向全面、健康发展的基本保证。
　　2、采取多种措施扩大福利资金的来源。 资金短缺是困扰中国社会福利发展的关键问题之一，扩充福利资金的来源应当成为发展福利事业的主要努力方向。它主要包括政府投入增长、民间援助、低收费补贴等三个途径。一方面政府对福利事业的拨款应当随着国民经济的发展而不断增长，这种增长包括两层含义：一是随着企业负担的福利事务走向社会化，企业原有的福利投入应当转变成国家财政收入来源之一，这部分财政收入仍然应当用于社会福利事业，这种转变虽然在形式上是国家财政支出额的扩大，但实质上是将企业或用人单位原有的规模庞大的职业福利支出转化为财政对社会福利事业的支出；二是国家发展的目标是不断改善和提高社会成员的生活质量，其中增进社会成员的社会福利是主要途径之一，从而必然要求国家财政对社会福利事业的投入应当随着经济的不断发展和国家财力的发展而不断增长。然而，从1980～1994年间，国家财政用于民政福利事业的支出虽然在绝对额上增长了1.2倍， 但国民生产总值却由4517.8亿元增加到46495.8亿元即增长了9.3倍，民政福利事业支出占国民生产总值的比重却由0.1％直降到了0.059％，这种局面极不正常，应当尽快得到扭转。另一方面，应当充分利用民间力量。据统计，中国国民的储蓄存款余额从1978年的211亿元增长到1995 年的29662亿元，人均存款由21.9元增长到2461.9元， 无疑显示了民间财力的日益雄厚。因此，国家应当重视开辟民间福利资金的来源，包括：扶持民办福利事业，用较少的投入去吸引更大的民间财力，如对民办福利设施与慈善事业给予政策优惠和适当的财政投入，即能刺激民间兴办福利事业的积极性；坚持并完善社会福利募捐制度；充分利用志愿力量，即以社区为本位推进社区服务，通过社区服务中心提供各种免费或低费服务，社会成员之间的互助实际上亦是福利事业力量的壮大。此外，还可以通过低收费的途径对福利资金的不足给予补贴，如区别对象对现有福利设施采取低收费制，所得收入用以弥补其发展；向全社会开放福利设施，提高福利设施的利用效率等，均可以壮大福利资金。
　　3、推进福利社会化。 它包括：一是官办福利设施应当面向社会而不能再局限于孤老残幼（尽管其面向社会的前提是确保孤老残幼得享受到相应的福利待遇）；二是通过对企业或用人单位举办的福利设施的剥离，使托幼机构、老年保健服务、职工疗养院等社会福利设施社会化；三是发挥数以十万计的社团机构的作用，鼓励社会公益事业组织的建设与发展，使之成为主要的、社会化的福利实施机构；四是引导并扶持社区服务，使社区服务网络化、普遍化。如将企业举办的职工食堂、浴室、理发室、老年人活动中心等生活服务机构交由职工所在地的社区来举办就是一举两得的好办法。福利设施的社会化，不仅能够扩充现有福利设施的覆盖面与功能，而且能够促使福利设施的快速发展。
　　4、调整福利项目的地位，以旧补新，促进发展， 它包括：一是进一步弱化价格补贴项目，将职工收入工资化，国家财政价格补贴支出的节约额则用于其他福利事业的发展；二是大幅度地弱化职业福利，使之仅仅充当企业或用人单位的小福利；三是大力推进住房商品化和自有化，增加社会化的住房福利；四是调整教育福利，将重点放在义务教育津贴和对大专院校贫困学生的救助上，同时扩充职业教育津贴；五是大幅度地促进福利服务项目的发展。通过项目结构的调整并采取相应的弱化或增强措施，中国的社会福利事业就能够沿着结构合理、关系严密的方向发展。
　　5、建立统一的管理与监督机构。 社会福利事业需要统筹规划，而现阶段的福利事业却分别由民政部门（管理民政福利）、财政部门（财政性补贴）、劳动部门、工会的有关部门（管理职业福利）、建设部门（城镇住房公积金）、教育部门（教育福利）等政府部门和一些半官方机构（如中国残疾人联合会等）分别管理，各行其是。这种局面应当尽快加以改变。我一直主张由民政部门承担起统一管理全国社会福利事务的主要责任，即除教育因其与教育界关系不可分割而仍宜由教育部门管理外，其他福利事务均应由民政部门统一管理并承担责任。对于城镇住房公积金虽然可以特殊处理，但住房福利中的公共房屋建设与分配亦应当纳入统一的福利事业体系。在政府统一管理、监督下，采取官办、民办、官助民办等多种方式，促进社会福利事业沿着有新型社会福利制度的发展道路全面、健康地发展下去。
　　
　　
　　
社会工作南昌7～9C41社会保障制度郑功成19981998 作者：社会工作南昌7～9C41社会保障制度郑功成19981998

网载 2013-09-10 21:38:13

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