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　　改革开放以来，我国的城市化进程显着加快。在计划体制下的城市管理系统愈来愈暴露出与市场经济的不适应性，产生的问题和矛盾也越来越突出，已成为城市经济发展和推进城市化的极大障碍，亟待解决。　
　　　　　　一、目前城市管理中存在的问题　
　　　　⒈基础设施建设和管理中的问题
　　我国的基础设施发展水平一直较低，主要表现在：
　　　（１）基础设施建设滞后
　　以交通、通讯、能源为基础的基础设施系统是城市经济发展的必要条件。国际贸易的竞争非常激烈，我国要加强自身的经济实力，要促进广泛的国际经济合作，要求有更可靠和更高标准的运输、电力和通讯系统，这就更显出了我国基础设施的滞后性。我国的交通系统很落后。一是我国的城市间的交通网络非常薄弱。突出地表现在：铁路线运输能力实行严格限额管理，航运和铁路客运为旅客提供的是低质服务。交通运输问题带来了连锁反应。交通运输能力的不足对能源的供应产生了极为不利的影响，煤炭占我国商品能源来源的７３％，占铁路货运总量吨位的４３％。煤炭短缺又对电力供应产生了不利的影响，大约７６％的电力是热电厂生产的。１９８９年，我国有２０％的工业用电供应不足，中央和地方政府管理部门实行配额用电制度，限制新的用户进网，停电现象频繁。按保守估计，近几年，每年因交通基础设施不足而增加的成本大约相当于ＧＮＰ的１％，代价相当昂贵；二是城市普遍存在着内部交通系统不通畅的问题。有些大城市的路网近乎瘫痪。北京、上海、广州、深圳、武汉等大城市，普遍存在着居民出行难的问题，打乱了城市人的正常生活秩序。城市内部交通的运行情况是投资环境的重要衡量因素，内部交通紧张对城市吸引外资极为不利。　
　　产生上述问题的原因：一是长期以来对交通基础设施投资不足的结果。在改革开放前，我国的基础设施建设几乎处于停滞状态，尤其是交通基础设施欠帐太多；二是城市道路建设滞后于车辆增长也是城市交通拥挤的重要原因。改革开放后，据资料表明：我国城市道路设施建设投资已占城市国民生产总值的２％—４％。１９９３年，全国城市道路年均增长率为１０．２％，道路面积的年均增长率为１１．８％。我国的道路建设已有很大的进展。然而，同一年城市汽车保有量高达８００多万辆，仅城市客运车辆年增长率就高达１５％—２０％，道路建设速度没有城市车辆的增长速度快；三是公共交通事业落后。１５年来我国城市客运量猛增了７０倍，而同期全国城市公交车辆只增加了２０倍。长期以来，公交系统靠国家的财政补贴吃饭，资金困难，无法适应城市客运增加的要求；四是人均占有道路水平很低。五是城市内部路网系统不合理。有些大城市旧城面积大，路网陈旧，道路体系已远远不适应现有城市发展的需要了，急需改造，而目前限于资金、拆迁等方面的困难，这些老城区不能在短期内加以改造。　
　　　（２）基础设施管理和服务质量低
　　长期以来，我国基础设施的建设是由政府部门投资的，其运营、管理和服务也由政府部门来垄断完成，而政府部门在基础设施的管理和运作方面几乎没有什么投资，管理和服务部门的工作缺少竞争机制，工作呆板，缺乏活力，没有工作标准，不负责任，后果是基础设施的管理水平低，服务质量差。基础设施的运营效率低，也降低了基础设施对经济发展的作用。
　　　　⒉城市规划管理中的问题
　　突出的是城市土地规划的执行和管理上的问题。一是城市规划管理体制不顺，多头管理现象严重。多个部门都有批地权，导致滥占土地严重，各行其事，违章建筑增多，影响了城市的发展；二是城市规划的领导地位没确立，破坏规划的现象严重；三是城市规划的管理没有到位。执法不严，查处不力。使国有土地流失到少数部门或个人手里去了。任何破坏城市土地规划的行为都会打乱城市的整体布局，使整个城市经济、社会、环境效益受破坏，直接影响城市经济的发展。　
　　城市规划受冲击、规划管理力度不够的原因：一是各部门受到利益机制的驱动，其行为冲击了城市规划；二是城市详细规划滞后，使规划管理工作缺乏足够的依据；三是不适当的行政干预，造成建设上的混乱；四是城市土地市场管理力度不够，表现为土地市场形成的价格机制不合理，土地开发的成本低、利润大，导致了房地产开发商如雨后春笋般涌出；五是政府的土地财产关系中的责、权、利没有明确的界定，造成了在土地制度改革过程中各级地方政府与中央政府利益上的冲突；六是我国的土地管理手段很不健全，底数不清，土地权属不清，多占少报的情况严重；七是大中城市的发展很多仅限于外延的扩展“摊煎饼”式，小城镇盲目发展，滥占了大量耕地。城市化顺利推进，关键是整体统一的城市规划，种种问题的存在，使城市规划不能有效实施。
　　　　⒊流动人口管理中存在的问题
　　改革开放以来，尤其是近几年，随着市场经济的发展，流动人口的增加非常迅猛，目前全国的流动人口已达８０００万人，处于无序、盲目和紊乱流动状态，政府必须用宏观调控政策，有效管理控制流动人口对城市社会、经济的冲击。
　　管理目标是调控流动人口的规模、结构，做到“规模控制、严格管理、加强服务、依法保护”，减少流动人口在城市的负作用。管理中的问题：一是经济、行政、法律等宏观调控手段还远未发挥作用，流动人口规模失控现象严重；二是管理手段落后，以户籍制度为基础的管理制度已不适应流动人口的要求；三是投资少，管理人员不足。　
　　　　⒋物业管理中存在的问题
　　物业管理是指在住宅小区与居民生活息息相关的生活服务方面的软件和硬件管理系统的总称。随着城市居民住房条件的改善，座座高楼拔地而起人们在为自己的住房条件改善而欣喜的同时，也产生了许多愁苦：商业区不配套，购物不便；垃圾遍地；上水上不来，下水下不去；停车场没有，自行车丢失如“家常便饭”；一片绿地，不久就成了“和尚脑袋”。物业管理、服务服务跟不上，直接影响居民的生活和城市形象。
　　物业管理迟迟跟不上的关键在于：一是住宅建设成本低、利润大，房地产市场不规范，一些房地产商只顾赚钱，轻视小区的配套服务设施等硬件的建设；二是小区开发缺乏有效的、整体的、符合全局利益的规划，居民上了楼，才发现了问题；三是物业管理行业的投资少，目前的倾向认为开发小区是产业，物业管理不是产业，不予重视，不在这方面投资，认为这方面无利可图；四是物业管理部门、管理者的责任不清。
　　　　　　二、加强城市管理的对策
　　据世界银行的发展报告资料，基础设施能力是与经济产出同步增长的。基础设施存量增长１％，ＧＤＰ就会增长１％。对基础设施的发展，我们要给予高度重视。
　　　　⒈加强城市基础设施的建设
　　（１）改变基础设施投资由政府独家承担的局面。基础设施的主导产业仍由国家投资，但要改变管理体制，国家作为资产所有者不参与管理。非主导产业，鼓励国有企业、集体企业和私人投资，可适当引入外资，上海市利用德国资金修建地铁就是一个很好的例子。本着谁投资、谁受益的原则，积极鼓励竞争中标，初步形成多个竞争主体争先恐后建设基础设施的良好开端，进而把市场机制充分引入基础设施的建设体系中。集资建设基础设施也是一条很好的途径。
　　（２）增加维持基础设施正常运作的资金。国家或提供基础设施服务的企业要把基础设施的维护和管理费同基础设施建设费一样列入基础设施的正常开支计划中。建设的同时，要有充分的资金供给基础设施的运营。　
　　（３）改变基础设施的管理体制。我国的基础设施一向由政府部门或国有企业统一管理。由于管理体制的垄断性决定了在他们的管理和服务的过程中，丝毫没有竞争压力，提供的只能是低质服务。国家作为基础设施的所有者，可不参加管理，应逐步把市场机制、竞争机制引入基础设施的管理之中，要按企业化、商业化原则经营，给管理者以经营自主权，管理者对经营效果承担责任。商业化经营如在电力、自来水等行业不易采用，可先在通信行业采用。
　　（４）加快城市基础设施一体化的建设。城市的基础设施发展既要有整体的、协调统一的规划，又要加强各城市间基础设施的衔接。同时缩小地区间的经济差距，也要注意基础设施地区发展的平衡性。从全局看，西部地区的基础设施普遍较弱，西部城市尤其是大城市的对外联系不通畅，这是影响西部地区开发和发展的关键问题之一，加强西部城市的基础设施建设已成为当务之急。　
　　（５）“九五”期间，重点规划并发展城市的交通基础设施。　
　　一是要对发展交通的各种因素进行统一规划、综合协调，分层决策，多方实施。关键是从城市规划着手，根据城市结构布局，把城市交通与土地利用结合起来考虑，科学、合理地安排城市各种功能用地的比例，减少居民出行动机和出行距离。　
　　二是要大力发展公交事业。公共交通是缓解城市内部交通紧张的有效方式。国际上一些大城市既使私人轿车业很发达，仍在发展公共交通。要改变城市公共交通靠国家补贴的现状，完善投资体制，逐步使公共交通适应客运量增长的要求。　
　　三是要加强改造城市的路网系统。　
　　　　⒉强化城市规划的科学地位，完善土地管理制度
　　城市规划是城市一定时期发展的目标，是城市发展和建设的综合部署，是城市建设中最关键最重要的基础工作。城市规划执行得如何直接关系到城市经济的发展水平，也关系到一个城市发展的经济效益、环境效益和社会效益的协调提高。
　　（１）国家在政策上加强对土地的控制，严格控制徒有虚名的“开发区”再继续扩展，对不符合城市规划的土地利用方式要加强打击的力度。　
　　（２）健全土地管理的法规体系。明确界定各种土地权利，如使用权、占用权、处置权、抵押权、租赁权、地上权、地下权等等。在土地市场上进行交易的并不是城市土地实物本身，而是城市土地利用所发生的各种权利，要明确界定中央和地方政府对土地财产关系中的责、权、利。　
　　（３）加强城市规划管理的力度。首先，城市规划要集中管理。要严格土地的审批制度，不能“地”出多门，对土地的审批要一支笔。其次，要严惩滥占土地者。确立城市规划管理的法律地位，明确对破坏城市规划者的惩罚措施，加大打击力度。　
　　（４）加强城市规划。城市规划要有预见性、可行性，并保持社会效益、经济效益和环境效益的统一。尤其要在摸清土地底数的情况下，做好土地规划。　
　　　　⒊加强流动人口的管理，减小流动人口对城市的冲击
　　（１）引导农村剩余劳动力有序流动，流入地和流出地要互通信息，要充分运用信息的导向作用，引导农村剩余劳动力有序流动。同时，要加强劳动力市场的建设，增加农村剩余劳动力的供给和需求单位的协调，并为其提供有效服务，提高劳动力流动的组织程度。　
　　（２）充分运用经济、行政、法律等手段加强对流动人口的调控。经济手段是用经济政策、产业政策来调整流动人口的结构、流向和流动的规模。法律手段是通过规章制度来规范流动人口的行为，维护流动人口的正常秩序，包括管理流动人口、保护流动人口的合法行为和为流动人口服务等。行政手段就是各职能部门运用管理手段来调控流动人口的规模。目前各职能部门正努力加强对流动人口的证件管理和房屋租赁管理，以进一步加强对流动人口的管理和对流动人口的规模调控。　
　　（３）改革户籍制度。以城乡分割为基础的户籍制度为管理的依据已严重阻碍了城市对流动人口的有效管理，改革户籍制度已势在必行。我们要重塑我国的人口管理制度，任何一个人，只要在一地拥有稳定的职业和稳定的收入来源，就应该办理暂住证和常住证，接受管理。要逐步建立以居住地划分城镇人口、乡村人口，以职业划分农业人口和非农业人口的户籍制度，如果现在大城市不易放开，可先在中小城市中试点，对那些长期居住城市的流动人口可承认其常驻住人口的身份。　
　　（４）加强流动人口的管理机构建设。加强流动人口管理人员的配备和管理机构的建设，建立健全以群防组织为基础的三级网络化管理体制，摸清流动人口的底数，做到跟踪管理，构造国家对流动人口宏观调控的微观基础。
　　（５）强化流动人口的管理手段。强化证件管理制度，严格证件的检查监督。同时落实流动人口的治安、计划生育责任制。加强对流动人口中的违法犯罪分子的打击力度。
　　（６）加强对流动人口的清理整顿。流动人口的数量和流向有一定的季节性，所以管理流动人口要抓重点时间，集中对流动人口管理，做好清理整顿，依法打击流窜犯罪。尤其在春节期间的“民工潮”，各部门要加强“民工潮”的疏解工作。
　　　　⒋重视物业管理，发展物业管理
　　（１）从硬件系统上发展。对于小区中的居民生活服务设施要肯于投资，住宅楼的电梯、上、下水系统、煤气供应系统及小区的垃圾和停车场等设施要配套，同时也要求这些设施有一定的质量。　
　　（２）从软件上发展。物业管理中的管理水平也要提高，调动人的积极性提高管理质量，有条件的地方可配备计算机进行管理，提高服务的效率。各小区都要成立物业管理部门，目前的管理制度可采取承包制或责任制，提高管理效率。　
　　同时我们也应看到，物业管理作为新兴的行业，有很多地方需要政府对这一行业的规范和管理。首先，要规范住宅开发市场。政府要严格把关，对于那些不规范、不具备配套设施的住宅，坚决不允许上马。其次，对物业管理的发展方向要正确引导。要引导物业管理向市场化的方向发展，鼓励多方投资，充分发挥竞争机制在物业管理发展中的作用。　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　（作者单位：国家计委社会发展研究所
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　本文编辑：魏巍）＊　
　　
　　
　　
城市问题　2京　35-38F107城市经济、区域经济商俊峰　19961996 作者：城市问题　2京　35-38F107城市经济、区域经济商俊峰　19961996

网载 2013-09-10 21:35:43

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