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　　中国正处在从计划经济转向市场经济的过渡中，改革的当务之急是转变政府职能。政府职能定位于何方？这是一个相当关键的问题。借鉴西方学者的政府职能理论，对我们会有所裨益。
　　　　自由主义的政府职能论
　　西方人的自由主义传统可谓源远流长。早在３００多年前，洛克在他于１６８０－１６９０年写的《政府论》中就提出，政府的任务主要是保护个人自由和财产，除此之外，它可以“大撒把”，什么都不要管。之后，古典自由主义的杰出代表人物亚当·斯密在他于１７７６年发表的《国富论》中，从经济的角度界定了政府的职责。亚当·斯密构筑了一个由理性的经济人按照经济利益的要求，在“看不见的手”（即市场）的引导下自然运行的社会经济秩序。在这样一种秩序中，政府没有发挥太大作用的机会、空间和要求。斯密提出政府的职能应该是：（１）政府首先保证国内秩序的稳定和安宁；（２）政府不应干预经济生活，政府对经济问题的操心，不仅是多余的，而且是十分危险的；（３）政府负责建立并维护某些个人办不到的公共设施和公共工程；（４）政府的收入不能使人民负担沉重，政府应当是节俭的政府。斯密提出了这样的口号：最好的政府，就是最廉价的政府。古典自由主义政府职能论的最重要前提是：市场是没有缺陷的，是完善无缺的，竞争是完全的，经济人是理性的。所以，他们认定政府无需干预市场。这种思想在当时获得了普遍的接受，以至于美国第三任总统杰佛逊说过这样一句名言：最少管事的政府是最好的政府。在古典自由主义者那里，政府职能实际上就是“守夜人”。这是一种保护性的职能，政府就像过去敲梆子打更的守夜人一样警觉地守卫着整个社会，防止暴力、偷盗、欺骗、拖欠债务和强制履行契约。
　　从１９世纪中叶起，由于工业革命的展开和西方经济危机的出现，政府职能客观上有所扩大。为了维护竞争、保护消费者利益，政府开始执行维护市场纪律的功能。面对这一变化，古典自由主义转变为近代自由主义，同时，对政府职能作了新的解释。首先是J.S.密尔。他已察觉到市场有一定的缺陷。他在１８４８年以灯塔为例进行了分析，他说：“要使航海安全，灯塔的建造及维修就需要政府的亲力亲为。虽然海中的船只可从灯塔的指引而得益，但若要向他们收取费用，就不能办到。除非政府用强迫抽税的方法，否则灯塔就会因此无私利可图，以致无人建造”。在这一信念的引导下，他在１８６１年发表的《代议制政府》一书中指出，政府有两种职能：一是促进人民自身的美德和智慧，二是促进公共事务的经济效率，为公共活动提供经济服务。其次是斯宾塞。他在１８４３年出版的第一部着作《政府作用的范围》中指出，政府应以个人为目的。政府的作用应限于保障个人的生命与财产，为个人谋福利；政府可以去干预经济，但这种干预是为了弥补自由竞争的缺陷，仅此而已。第三是亨利·西德维克。他在１８８３年指出，在好几种情况下，以市场收费来鼓励服务供应的观点是大错特错的：首要的情况就是某些对社会有益的服务，供应者无法向那些需要服务而又不愿意付钱的人收费；例如一座建在适当地点的灯塔，使船的航行得益，但却难以向船只收取费用。这就是自由放任的不足之处，需要政府来弥补和干预。西德维克同时指出，不是所有自由放任的缺陷都需要政府干预，因为政府干预也有缺陷，他说：“并非在任何时候自由放任的不足都是能够由政府的干预弥补的，因为在任何特别的情况下，后者的不可避免的弊端都可能比私人企业的缺点显得更加糟糕”。与古典自由主义相比，近代自由主义除了承认政府的守夜人职能外，还赋予了政府一个新的职能－－消防队员的职能即弥补市场的个别缺陷。
　　进入２０世纪，近代自由主义演变成当代自由主义。严格地讲，当代自由主义实际上包括两个派别：新古典自由主义和新自由主义。新古典自由主义竭力限制政府职能，力图把政府职能降低到最小、最弱的程度，他们的目的就是使政府回到亚当·斯密式的政府那里去；新自由主义则是在自由主义传统范围内使政府职能最大化、最强化。这里简单分析一下：（１）新古典自由主义的政府职能论。他们完全继承了古典自由主义传统，坚信个人自由是社会赖以生存的根本基础，认为完全竞争是可以实现的。他们坚决反对政府干预市场，认为政府的职责越少越好。世界名着《不服从论》的作者、美国２０世纪杰出的思想家大卫·索罗说：“最好的政府是根本不管事的政府”。经济学家冯·哈耶克在《通向奴役道路》一书中，认为政府存在的唯一目的就是最大限度地实现个人自由，政府干预市场是不合法的、危险的。美国政治哲学家罗伯特·诺齐克在１９７４年出版的《无政府状态、国家和乌托邦》一书中认为，“最弱意义上的国家”体现了全部正义，任何超越这一国家的政治行为必然会侵犯个人自由。他认为，“最弱意义上的国家”就是“一种仅限于防止暴力、偷窃、欺骗、私自违法履行契约等极有限功能的国家，这是一种最低限度的国家”。任何超出这一限度的国家职能、政府职能都将损害个人自由。这里，我们看不到政府任何积极的干预市场作用的影子。（２）新自由主义的政府职能论。在新自由主义者看来，政府与自由是对立的、统一的。在这个方面，弗里德曼是他们的旗帜。他认为，政府既是自由的保护者，又是自由的威胁者。为了保护个人自由，政府是必要的，然而，由于权力集中在当权者手中，它也是自由的威胁。为了解决这一矛盾，政府必须有相当明确的作用限度。它的主要职责是保护社会的自由，以免受到来自大门外的敌人以及来自同胞们的侵犯：保护法律和秩序，保证私人契约的履行，扶植竞争市场。弗里德曼相信，政府超越其最低限度的公共利益职能的扩张，会削弱资源的有效利用，阻碍经济发展以及限制社会流动和政治自由。但不管怎样，弗里德曼并不排斥政府对市场的干预，他认为绝对的自由放任是不存在的。他指出：“自由市场的存在当然并不排除对政府的需要。相反，政府的必要性在于：它是‘竞赛规则’的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者”。弗里德曼认为，除守夜人的职能外，政府实际上还应从事一些市场本身不能从事的事情，即决定、调解和强制执行市场运行中的规则。人们还可能要通过政府做一些市场在想象上是可能做到的，而由于技术和类似的原因做起来有困难的事情。所有这一切事项可以归结成严格地自愿交换是非常昂贵或在实际上是不可能的情况。这种情况有两个总的类别：垄断和类似的市场的不完全性。他进一步指出：一个自由的政府应具有以下职能：维持纪律和秩序，规定财产权的内容，作为能改变财产权的内容和其他经济游戏规则的机构，对解释规则的争执作出裁决、强制执行合同、促进竞争、提供货币机构、从事对抗技术垄断的活动和从事广泛地被认为重要到使政府有必要进行干预的活动，同时，又包括补充私人的慈善事业等。
　　概括地看，所有自由主义者（不论是古典的、近代的，还是当代的）在政府职能问题上都恪守这样几个原则：（１）政府是必要的邪恶，最好没有，让人彻底自由，但又不得不有；（２）政府的最低职能是守夜人，最高职能是有限地弥补市场缺陷；（３）政府绝对不能直接从事企业经营等微观经济活动；（４）公众所不愿干的或干不好的，政府应积极去干。
　　　　干预主义的政府职能论
　　近代自由主义对“市场缺陷”的承认和描述，为政府干预主义的兴起打开了一个理论缺口。从２０世纪２０年代起，一部分西方学者更进一步认识到，市场不仅有缺陷，而且存在着很大的失败。于是，他们认为政府不仅应当干预经济，而且应该广泛干预经济，或者说，政府应尽可能多地干预经济。英国经济学家庇古在１９２０年出版的《福利经济学》一书中提出，为了使社会福利最大化，政府应采取措施调节资源的配置和收入分配，因为在这方面存在着“市场失败”。庇古有一个描述“市场失败”的如诗如画的例子“一片如茵的大地上有着良好的禾田，令人向往；但很不幸，火车要在田间经过，使火花飞到稻穗上，造成损害，因为火车的使用者没有给种稻的人予以补偿，所以社会的耗费（包括稻米的损害）是没有全部算在火车成本之内的。在这种情况下，市场是无能为力的，庇古认为政府有责任去广泛干预此种市场失败。
　　在庇古理论的影响下，各种政府干预主义的思想纷至沓来。此一思想的代表者首推凯恩斯。１９３６年凯恩斯发表《就业、利息和货币通论》一书。他提出，要全面增强国家的作用，政府不应该再仅仅是社会秩序的消极保护人，而且还应该是社会秩序与经济生活的积极干预者，特别是要熟练和有效地利用政府的财政职能影响经济的发展。凯恩斯干预主义理论提出后在西方繁极一时，产生了很大的影响，由此形成了干预主义的政府职能论。
　　贯穿于干预主义思潮的主线是；政府的经济职能是全面的，不仅市场失败的方面要政府干预，而且市场成功的地方也需要政府保护。１９７７年，美国着名的制度经济学家加尔布雷思在１９７７年出版的《不确定的时代》中在充分承认市场成就的同时，认为市场的演进和成熟伴随着宏观经济的不稳定（“不确定”）、微观经济的无效率以及社会的不公平。对于微观经济的无效率，获得过诺贝尔经济学奖的J.E.米德教授曾以蜜蜂与果树的例子进行过分析。米德的分析，就是养蜂的人让蜜蜂到苹果园采蜜，却没有付花中蜜浆的价钱给果园的主人；这会使苹果的种植太少，对社会有所不利。另一方面，蜜蜂采蜜时，无意中会替果树的花粉作传播，使果树的收成增加；但果园的主人公也没有付钱给养蜂人，所以蜜蜂的饲养就不够多，对社会也有损害，因为得益者可以不付报酬及代价的缘故，市场是失败了。这样，政府既应该给果树的培植者以补贴，又应该给蜜蜂的饲养者以补贴。
　　进入８０年代，干预主义的政府职能论更趋完善。１９８４年，英国政治学家理查德·罗斯在其《理解大政府》中称：“在２０世纪的发展进程中，政府的活动在规模、范围和形式上都有所扩大。政府已经远远超出了守夜人国家的最小概念界定，成为混合经济的福利国家的核心机构”。在他看来，现代政府已深深卷入到社会生活之中，它象一张巨大的保护网，包揽了人们从“摇篮到墓地”的全部生活过程。１９８５年，保罗·A.萨缪尔森在其《经济学》第１２版中对政府干预主义作了完整阐述。他指出，看不见的手有时会引导经济走上错误的道路，市场经济有时出现市场失灵的情况，为了对付看不见手的机制中的这些缺陷，政府要承担三个具体职能，即效率、平等和稳定。具体讲：（１）政府要承担克服因市场失灵而导致生产或消费的无效率的职能。这方面，政府要防止不完全竞争或垄断的出现，防止外部效果，提供公共物品。（２）政府要承担使收入平等的职能，看不见的手可以引导人们达到生产可能性边缘的外围极限，但往往使社会收入趋向不平等，政府有责任减少收入的不平等。（３）政府有增加经济稳定的宏观职能。萨缪尔森以灯塔为例进行了分析。他认为灯塔难以收费是一个问题，但就算是容易收费，在经济原则上也是不应该收费的，所以灯塔应由政府建造并不仅仅是因为经营会有收费的困难而已，实际上这是政府必要的宏观职能。
　　９０年代伊始，自由主义虽然日上中天，但干预主义也不甘寂寞，顽强出击。法国学者罗奈·勒努阿在１９９２年《政治学》杂志撰文指出，市场的运行和效益的发挥必须借助于凌驾于市场之上的力量，这就是政府干预；市场越是发达，政府干预就越是重要。他说：“没有国家的市场将导致二元的，甚至四分五裂的社会，它不仅会埋葬市场经济，使市场成为万恶之源，而且会使自由遭到破坏”。英国海外发展研究所高级研究员托·基利克在其近着《过分的倒退》一书中，明确提出新古典自由主义主张的自由经济及其对政府干预的批评无异于一种“过分的倒退”，即使在西方，市场经济也无法解决必须迅速予以完成的巨变，市场出现缺陷的可能性随着某些特殊转变的迫切性而增加。美国新一代最着名的经济学家、现任总统经济顾问、斯坦福大学教授斯蒂格利兹在《政府的职能》一书中强调，由于市场不健全，信息不充分，不完全竞争和交易费用的存在等，政府在促进经济发展上可以发挥重要作用。这深深地影响到克林顿政府的政策。
　　总的来讲，政府干预主义认为政府干预经济，履行经济职能，不仅应当去弥补“市场失败”的缺陷，而且还要去干预市场正常运行，以防止市场可能出现的失败；政府干预是全面的，不仅要干预生产，还要干预分配。他们认为，政府在克服市场失效方面要承担以下几个职能：（１）提供大众共同消费而企业无法通过市场来生产的共用品；（２）克服外部性，即政府通过有关制度干预来防止企业生产产生消极影响，鼓励有利于社会的积极行为；（３）克服市场的不完全性，包括纠正价格机制的不灵敏、企业信息的不充分和不平衡、市场的不完全竞争、生产垄断、生产要素的不充分流动等；（４）承担经济预测功能，政府对各种经济气候的状况和走势作出预测，给私人经济活动提供准确、可靠的经济信息；（５）制定产业政策，发展规模经济；（６）解决分配上的不平等问题。
　　　　第三种政府职能论
　　还有第三种西方学者，他们既不同意政府全面干预经济的干预主义，也不同意政府只承担守夜人职责的自由主义，而是提出有选择地干预“市场失败”的第三种理论。
　　从既不同于干预主义，又不同于自由主义的第三种角度分析政府职能的首推产权制度理论的创始人科斯。科斯尽管在１９９１年才获得经济学奖，但他在１９６０年发表的《社会成本问题》一文中就已提出了为他赢得诺贝尔奖桂冠的理论－－科斯定律。这一定律的内容是：如果交易费用为零，那么法律对权力的初始界定就与最后的权力安排无关，因为人们可以在没有交易费用的情况下，就如何取得划分和组合各种权力进行谈判，其结果总能使产出最大。通俗地说，只要产权明确界定，自愿的交易总能产生最优的结果。从这里导出的结论就是，产权明确界定的领域，市场能使资源最优配置，无需政府插手。政府的职能一方面是维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定不清的经济领域，以使交易费用尽量地减少。以１９９３年诺贝尔经济学奖得主道·诺斯为代表的新经济史学派将科斯的产权理论应用于对政府的研究，对政府职能作了重新解释。诺斯认为，经济增长的关键在于制度因素，而在制度因素中，财产关系安排即产权制度的作用最为突出，产权制度需要政府来组织安排。他在１９７３年出版的《西方世界的兴起》一书中把政府界定为保护产权的一种组织，公民雇政府建立、实施和保护产权，因为它为此付出的成本低于私人自愿团体所花费的成本。
　　与科斯、诺斯理论相似的是１９８６年诺贝尔经济学奖得主布坎南的公共选择理论。布坎南认为“市场失败”并不是政府干预的根据，因为政府干预与市场经济一样也具有局限性和缺陷，存在着“政府失败”。政府失败包括行政效率低下、费用高昂、计划执行不当、官员特权横行、机构自我扩张、财政赤字与日俱增、行政人员以权谋私、大量政府开支落入特殊利益集团的私囊、官僚主义猖獗。因此，如果以“失败的政府”去干预“失败的市场”，必然是败上加败。但市场中又存在着失败，政府不可能袖手旁观。政府应干预什么呢？政府应干预市场“长久失败”的一面，而不是其暂时的失败。暂时的、偶然的失败是经常地、大量地出现的，这些失败，市场经过一段时间的调整后会自行解决，一般不需要全面干预。哪些是市场的“长久失败”呢？布坎南在１９８６年出版的《自由、市场和国家》一书中认为，现代市场经济中由摩擦而阻碍效率的三个因素（信息制约，无票乘车者，策略性、欺诈性行为）就属于市场的根本性缺陷，这需要政府来解决。
　　市场有失败，政府也有失败，如何选择？１９８８年，美国兰德公司在它的一份由查·沃尔夫主持完成的报告中作了探讨。该报告的题目是：《市场或政府－－权衡两种不完善的选择》。沃尔夫对市场缺陷与政府缺陷作了以下对比：

市场缺陷　　　　　　　　　　　　　　　　　　　政府缺陷外在性和公用品　　　　　　　　　　　　　　　　成本与收入的分离增加利润　　　　　　　　　　　　　　　　　　　内在性和组织目标市场的不完善　　　　　　　　　　　　　　　　　派生的外在性分配不公平　　　　　　　　　　　　　　　　　　分配不公平（收入或财富）　　　　　　　　　　　　　　　　（权力和特权）

　　通过比较，沃尔夫的结论是：既要使政府在改善和扩展市场中发挥作用，又要利用市场力量改善政府功能。也就是说，利用政府弥补市场缺陷，同时利用市场克服政府失败。
　　总之，这一派西方学者认为政府干预经济只能限制在一定范围内，这个范围就是市场长久失败的地方以及政府去干预并不会带来“政府失败”的方面。他们的主要观点是：（１）市场有失败，政府也存在着失败，政府失败既表现为国家对经济干预过度造成市场进一步失灵，又表现为对经济干预不足使市场无法正常运作；（２）政府只能干预市场根本性失败，不能干预非根本性缺陷；（３）政府要利用市场去干预经济。
　　这是三种不同风格的政府职能论。如果说自由主义谱系的政府职能论更多地表现为理性主义和现实主义，那么干预主义的政府职能论则主要是乐观主义和理想主义，而第三主义的政府职能论则是怀疑主义和悲观主义的。
　　
　　
　　
国外社会科学京069-073D7国际政治辛向阳19951995 作者：国外社会科学京069-073D7国际政治辛向阳19951995

网载 2013-09-10 21:31:11

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