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　　（中山大学东南亚研究所 黄云静）
　　东南亚国家联盟（简称东盟）成立于1967年，经过30年的发展，已成为当今国际上有影响的区域组织，是区域合作一个比较成功的范例。在东盟成立30周年之际，回顾并总结其发展历程，或许可以为其它区域组织的发展提供一些有益的借鉴和启示。
　　 一、区域利益与国家利益的关系
　　国际合作组织有全球性的，也有区域性的。区域组织是区域利益的载体，而区域利益则是区域组织内各国利益的集中体现，不是各国利益的简单相加，它产生于区域内各国在某些方面的国家利益趋同之时。在区域组织内，由于各国的实力不一，它们所获取的利益必然不均，一些被迫参加进去的弱小国家可能一无所获，它们的利益甚至可能受到损害。这种情况在超级大国控制下的组织内较为常见，如冷战时期的华沙条约组织和北大西洋公约组织。一些弱小国家被拴上这两部战车，成为超级大国争霸的牺牲品。但一般来说，区域利益基本上反映了区域内大多数国家在某些方面的共同利益。因此，区域利益和国家利益是相辅相成的关系，没有国家利益作基础的区域利益是空泛的；而没有区域利益作保障的国家利益在今天看来是脆弱的。但是，在发展区域合作的过程中，对区域利益的维护有时需要牺牲部分国家利益，如果过份强调国家利益便可能损害区域利益，只有二者寻找到适当的结合点时才可能推动区域合作的发展。不同的国家有不同的利益，同一国家在不同时期，其国家利益的侧重点不同。于是各国在不同时期就有不同的内政外交策略，因而各国在不同时期的共同利益的内容也会发生变化，原来一致的方面，可能出现了分歧，而原来矛盾的方面可能由于形势的变化而趋向和谐。因此，一个组织要发展合作关系，就必须不断协调国家利益与区域利益之间的关系，只有寻找到了共同的利益，各成员国才会产生合作的愿望，区域组织才会不断成长壮大，反之则会停滞不前。在当代，作为国际政治实体的国家，其利益与国际局势密切相关。这就是为什么区域组织总是诞生于各成员国面临共同的外部挑战之时，而且也总是在各成员国面对着共同的外部压力时发展得好。所以说，区域利益与国家利益的矛盾是影响区域组织发展的一对主要矛盾。东盟30年发展印证了这一点。
　　 二、30年来东盟合作关系的发展
　　（一）1967—1974年：消除争端，努力增进沟通与了解。
　　我们知道，在东盟成立之前，东南亚已两次尝试过建立区域性的组织，但均告失败。1961年成立的东南亚联盟是东南亚国家为发展地区合作所作的第一次尝试。由于成员国（菲、马）之间在沙巴主权问题上的争端导致组织活动停顿。1963年，一些东南亚国家第2 次尝试成立了一个名为“马菲印联盟”的组织，但同样由于成员国之间的互不信任而无所作为。虽然经历了两次失败，但东南亚国家始终认为，作为力量相对弱小的国家，要摆脱大国的控制，还是要联合起来。于是，东南亚国家勇敢地作出了第三次尝试。1967年8月8日，一个全新的区域性组织——东南亚国家联盟宣告成立。
　　东盟的成立并不意味着成员国之间的不信任情绪已经消除。1968年3月，菲律宾与马来西亚在沙巴问题上的争端重起，两国关系恶化， 声言不再参加东盟的活动，东盟面临着解体的危险。该组织的其它成员国积极调停，虽然最终没有解决实质性问题，但使菲马两国关系得到改善，并使东盟恢复正常的活动。在这阶段，新加坡与印度尼西亚两国关系也由于新加坡处死两名印尼海员而一度变得紧张，并且也影响了东盟活动的开展。同样由于东盟的努力，避免了两国关系的进一步恶化。
　　在不断消除影响东盟发展的消极因素的同时，东盟基本上坚持了开展正常的活动。在这个阶段，除偶尔因为成员国之间的冲突而暂时停止活动外，东盟组织基本上运作正常，每年都举行正式的或非正式的外长会议，保持联系与沟通。但东盟在第一个发展阶段没能发展实质性的合作关系。成员国虽有合作的愿望，但并非十分强烈。这是因为它们相互间尚未建立起信任，而且不存在迫使它们进一步合作的外部压力。不过，东盟各成员国之间怀着合作的意愿而歇力维护东盟组织并努力进行沟通、磨合，为日后的合作奠定了基础。
　　（二）1975—80年代末：淡化抑制矛盾，发展政治经济合作关系。
　　1975年，共产党在越南、柬埔寨、老挝三国建立起全面统治，美国退出印支。与此同时，苏联势力南下。印支地区局势的急剧变化，使处于不同意识形态之下并受到越南威胁的东盟各国感受到了巨大的压力，这种压力大大强化了东盟内部已有的合作意识，各成员国尽量淡化或暂时搁置彼此之间的纷争，使合作关系取得了实质性进展。
　　东盟从成立至1975年，从未召开过首脑会议。印支局势变化后不久，1976年2月，东盟国家第一次首脑会议在巴厘召开， 这是合作关系上的一个新起点。而且，东盟开始明确倡导政治合作。东盟成立时标榜的是发展经济社会合作。虽然发展政治合作才是其最大的愿望，不过在当时的环境下不便于明确，仅在成立宣言的序言中隐晦地提及。但在第一次东盟首脑会议，通过了《东南亚友好合作条约》和《东盟协调一致宣言》，首次明确提出了政治合作问题。《东南亚友好合作条约》规定了处理缔约国之间关系的根本原则，并提出要在缔约国家内实行有效的合作。而《东盟协调一致宣言》则比较明确地提出了包括在必要时举行政府首脑会议等七项具体措施。由不明确提及政治合作到公开倡导进行政治合作并提出政治合作的内容、方式和具体措施，意味着东盟多边政治合作正式起步了。
　　为了维护地区利益，促进多边合作，东盟各国暂时搁置或淡化它们的纷争。比较突出的是菲律宾在沙巴问题上的妥协。在1977年8 月举行的第二次东盟首脑会议上，菲律宾宣布放弃对沙巴的领土要求。除了旧有的矛盾，这个时期新的海洋法公约的制订又使东盟各成员国之间产生了新矛盾。因为东盟各国均为沿海国家，且处于同一海域内，在领海主权要求上存在重叠的地方。同时种族及宗教的冲突仍然存在。1986年，新加坡邀请以色列总统访问引起马来西亚、印度尼西亚和文莱的强烈抗议。但由于彼此都不希望看到国家利益受到更大的损害，不希望东盟的合作关系受到破坏，因此都采取了克制态度，淡化处理，从而避免了关系的进一步恶化。
　　这个时期东盟在政治方面的合作，特别是在柬埔寨问题上的合作较为成功。这是因为越南入侵柬埔寨使东盟各国清楚地看到自身安全所面临的威胁，解除这种威胁便成了各国共同的利益。于是各国同心协力，在长达十多年的时间里，在国际社会上奔走呼号，为柬埔寨问题的和平解决做了大量的工作，最终促使越南从柬埔寨撤军，实现政治解决柬埔寨问题。合作增进了团结，反过来又促进了合作。东盟在国际上的声望逐步提高。
　　在展开政治合作的同时，东盟各国也感到有必要加强经济合作以增强与印支抗衡的实力，这个阶段东盟提出的经济合作计划主要有工业和贸易两大方面的内容。工业方面提出了建立大型工业项目等三种合作方式，贸易方面提出了特惠贸易的合作方式。但这些合作都收效甚微，因为各国均不愿意牺牲自身的利益去进行合作。比如在特惠贸易安排方面，由于东盟各国经济上的互补性不大（新加坡例外），所以大家都是采取敷衍态度。结果，整个80年代，东盟区内贸易额在东盟总贸易额中所占份额不到20％，与70年代末相差无几。也就是说东盟内贸易并没有因为特惠贸易安排而有明显的增长。工业合作方面也是如此。比如建立大型工业项目的计划，1977年初步确定五个区域性工业项目，每个成员国一个。实施的结果，只有印尼和马来西亚的尿素厂建成投产，其它三个项目都不了了之。因为一些国家担心这些项目会损害它们的经济利益。可见东盟在这个阶段的经济合作是纸上谈兵多，落到实处少。
　　在安全合作方面，虽然东盟各国在这个时期面临着来自区域内外的安全上的威胁，但由于一些成员国担心扩大安全合作会导致东盟演变成一个军事同盟，以及担心扩大东盟的安全合作可能会产生更多的问题，如在指挥权、国防计划、财政开支等方面的争论等等，因此，只是维持了双边合作，不过双边合作的方式更加多样化，双边联合军事演习“突破了以往局限于边境和“应急”性质，提高了常规作战的能力。
　　（三）90年代：合作取得全面突破，一体化进程不断推进。
　　冷战结束，国际关系因此发生重大变化。东盟国家也进入新的发展时期。
　　首先是加强政治合作。东盟国家首脑会议是显示并促进东盟国家团结一致的重要方式。但以前是不定期召开，有事才举行。1992年东盟第四次首脑会议决定，今后每三年举行一次正式首脑会议，同时规定在两次首脑会议之间，首脑们将举行非正式会议。这就使东盟首脑会议制度化和经常化，有助于各成员国之间加深了解和沟通，进而加强团结与协作。
　　其次，东盟各国努力推进经济合作并获得重大突破。近年来世界经济国际化的浪潮，特别是西欧统一大市场的稳步建立和北美自由贸易区的逐步形成，对东盟冲击很大。马来西亚总理马哈蒂尔说“世界经济区域集团化的发展迫使东盟国家作出反应”〔1〕。 新加坡总理吴作栋也认为“西欧统一大市场和北美自由贸易区的建立对东盟国家的经济发展将产生巨大影响，作为一种应付手段，东盟也要建立自己的贸易区”〔2〕。因此发展合作成了各成员国的共识。 而发展合作需要有一定的基础。东盟各国（菲律宾除外）自80年代中后期以来经济的高速发展，为开展进一步的合作打下了基础。东盟的自由贸易区建设从1993年1月1日起步，计划于2003年把关税降至0—5％。此外，东盟还开展了“增长三角区”的合作，并制订开展湄公河次区域合作的计划，等等。
　　安全合作方面，以前东盟层面上的安全合作问题从未正式列入东盟的议题。冷战后美军撤出菲律宾，东盟担心域外大国会乘机填补真空，故积极推动建立新的安全合作机制。另外，冷战结束后，外部环境相对松驰，内部矛盾与纷争就逐渐突出，特别是各国在发展经济过程中对海洋权益日趋重视。为了保护自己的权益，各国纷纷扩充军备。而东盟近年来经济高速增长为各国发展军备提供了物质条件。同时冷战后西方国家放宽了武器出口限制，也为东盟国家采购武器提供了方便。于是东盟各国军事预算大增。这又加重了各国之间的猜疑。东盟各国迫切需要加强沟通，而原来双边基础上的合作已不能适应新的需要，建立新的安全合作机制势在必行。于是在新加坡首脑会议上，东盟各成员国第一次在一起认真讨论安全问题并取得以下两点共识：为了适应形势的发展，必须加强安全上的合作；加强安全合作的方式不应是建立军事同盟。循着这个思路，东盟决定建立一个以多边对话为主要形式的安全论坛：“东盟地区论坛”。“论坛”以东盟为核心，把区域外大国请进来，使之互相牵制，以此保障地区的安全。至今已举行了三届。
　　在一体化浪潮冲击下，东盟于1994年提出建立“东南亚十国共同体”的构想，希望“建立类似欧洲联盟那样的区域内国家关系，即包括所有东南亚国家，涵盖政治、经济、军事、文化、科研、教育等领域，加强东盟六国同印支三国以及缅甸在各方面的合作”，“联合起来对付外来压力”〔3〕。1995年，越南加入东盟。今年5月底召开的东盟外长特别会议宣布，将接纳老挝、柬埔寨和缅甸入盟。后因柬国内发生政治危机，东盟于7月23日举行外长会议，推迟接纳柬而先吸收老挝和缅甸，包括了东南亚九个国家的大东盟已宣告诞生。
　　 三、大东盟发展前景预测
　　东盟十国目前的总人口为4亿多，国内生产总值4300亿美元， 外汇储备1千多亿美元，进出口总额2000亿美元。从理论上说， 大东盟的建立，不仅可带来政治与安全上的利益，还可大大增加东盟的经济实力，从而提高它在国际上的竞争能力及地位，在本地区和国际事务中发挥更大的作用。但实际上，东盟今后的发展将面临着比以前更多的困难。且不说来自外部的挑战，仅从内部而言，大东盟的成立就带来许多新的问题与矛盾。
　　我们知道，国家利益趋同才会产生区域利益，而区域利益是一个区域组织发展的内在动力。因此，一个区域组织要发展，就必须不断协调成员国之间的利益关系。而小范围的协调要比大范围的协调更容易些。因为范围小，往往分歧较小，反之则较大。大东盟建成之后，成员国增加了，成员国之间的利益差异也随之增加。原来的东盟是一个社会制度相似，经济发展水平相近的国家组合。但在吸收了印支国家和缅甸后，成员国之间在政治社会制度及经济发展水平上的差异程度大大增加，有资本主义国家，也有社会主义国家，有实行共和政体的，亦有军人执政的，有新兴工业国，也有人均产值仅一二百美元的穷国。这必然会增加合作的难度。尤其是东盟在决策过程中坚持全体一致而不是少数服从多数的原则，这更增添了求同的难度。不同的政治制度由不同的意识形态所支配，沟通起来更加困难。
　　而经济发展水平参差不齐虽然增加了互补性，可增进某些方面的合作。但对其它方面的合作却产生阻碍作用。比如，正在建设中的东盟自由贸易区就可能受到影响。现在有三个不同的时间表，原东盟六国要在2003年实现关税减至0—5％的目标，越南则可推迟至2006年，后来入盟的老挝和缅甸将放宽至2008年。虽然从长远看，东盟自由贸易区的建立最终会使所有成员国受惠，但在自由贸易区的建设过程中，各国受益程度是不均匀的。经济发展水平较高且原来实行低关税的国家受益较多，而经济发展水平较低且原来实行高关税的国家受益较少，甚至利益受损。有人担心一些国家可能成为另一些国家的原料供应地和商品倾销的市场。这样就很难谈得上平等合作，互利互惠。因此在合作过程中利益受损的国家采取消极甚至抵制的态度并非不可能。事实上一些国家已采取保护措施，列出了一长串例外商品清单。
　　可见，东盟自由贸易区的建设不会是一帆风顺的，特别是经济落后的新成员加盟以后将遇到更多障碍。各国必须认真协调彼此的利益关系。在安全方面，东南亚各国之间原本存在许多影响合作的因素，如宗教矛盾、民族矛盾、领土纠纷等等。此外，美国等西方国家坚决反对东盟接纳缅甸，这对东盟今后的发展多少会产生影响。因此东盟组织扩充后如果不能很好地处理这些矛盾，反而会削弱组织的力量，更谈不上发展合作了。可以这么说，大东盟的实现既是东盟发展的一个里程碑，同时也是另一个充满着艰难的新历程的开始。东盟必须重复它在第一发展阶段所经历的沟通与磨合的过程，在新老成员之间建立互信，建立了互信后才能开展实质性的合作。并且在合作的过程中要尽量兼顾到所有成员国的利益，而这是需要时间的。所以笔者认为东盟发展的前景是美好的，但是道路是曲折的。在今后一个时期内，除非国际局势发生剧变，否则，东盟在经历了扩大的喧闹之后，在某些方面的合作关系很有可能出现低迷乃至曲折的局面。只有克服了上述种种障碍，东盟才有可能步出低谷，走向另一个辉煌。
　　综上所述，国家利益与区域利益的矛盾是区域组织发展过程中的一对主要矛盾，这对矛盾既对立又统一，统一是相对的，矛盾却是绝对的。区域组织内各成员国均希望从区域合作中获取最大的利益，冲突由此产生。这就需要协调，通过协调求得一致，推动区域合作的发展。但是，旧的冲突解决了，新的冲突又会在合作的过程中不断产生。因此，国家利益和区域利益的矛盾将贯穿于每一个区域组织发展的始终。只有把握好二者的关系，区域组织才能不断成长壮大，各成员国也才能最终从中受益。东盟的发展就说明了这一点。
　　注释：
　　〔1〕《亚洲华尔街日报》1992年1月28日。
　　〔2〕同上。
　　〔3 〕〔印尼〕尤素福·瓦南迪：《东盟地区论坛：有吸引力的地区安全问题组织》，载1994年5月25日《亚洲华尔街日报》。＊
　　
　　
　　
现代国际关系京24-28F8国际经济黄云静19971997 作者：现代国际关系京24-28F8国际经济黄云静19971997

网载 2013-09-10 21:29:18

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