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赵志荣（美国明尼苏达大学Hubert H. Humphrey公共事务学院副教授）：这两年我在美国、中国来回跑，有很多同行都在问，中国的交通设施发展这么迅猛，怎么做到的？花这么多钱有没有足够的回报？这个高速发展的状况可不可以持续？从经济学的角度，我们可能会比较关注，在交通设施里投入了一块钱，这块钱可以带来多大的回报。这个问题很重要，但是今天我想给大家给介绍的是，这一块钱或者多少块钱怎么来的。因为中国这么大的一个国家，花这么多钱在高速公路、高铁或者地铁上，这些决定不是一个人、一个地方政府在某个特定时刻做出来的，而是涉及到很多个不同的主体，在很多个不同的时间段做的决定，同时还要进行非常频繁的调整。所以钱是怎么来的，这本身是一个很重要的问题。最近我刚刚为上海金融和法律研究院完成了一个课题，《财政联邦主义下的交通设施投融资——以美国明尼苏达州为例》。大家关注的是中国的问题，这时候讲讲美国的故事，对我们也有参考价值。

基础设施受益分析的五个W原则

基础设施要投钱、用钱，看上去很复杂，但我整理了一个简单原则——五W。

第一个W讲的是受益的对象。受益的对象，究竟是一些可以用市场手段简单地区分出来的顾客，还是一些非常关联的社会大众？简单来说，就是政府跟市场的关系。可以说任何一种设施，其实都是政府跟市场的合力，但合力究竟应该怎么调，是一个非常微妙的政策决策。举两个例子：一个是航空公司，一个是道路网络。航空公司的市场性更强大，所以很大程度上可以通过市场手段解决。道路网络尤其是普遍性的道路网络，有非常大的公共性，所以更适合由政府投钱来做。

第二个W是受益者的空间范围。简单来说，如果某项基础设施适合用政府的财税手段来运作，那么这时候如果受益范围在地方，最好用地方的钱；如果受益范围在全国，就应该用全国的钱；如果这时候相互之间不匹配，就可能会导致投资意愿或者投资的使用出很多问题。

第三个W是受益的时间分布。也就是当我们要修路造桥，或者其它大型基础设施时，究竟是现款还是筹钱？中国这十几年来的融资机制非常丰富，总体来说，什么样的东西适合政府借钱来做？有两个基本原则，第一这个东西应该有长期的利益，第二这个东西花钱的时间相对集中。打个比方，买房子，因为买房子要投入很多钱，这是非常集中的，这适合你借钱，买了之后将来再慢慢还。如果不符合这两个基本原则，那么借钱就需要做非常仔细的筹划，因为任何借款都是要还的，一定要有很好的还款筹划。

第四个W是受益的回收机制。因为政府可以征税，也可以收费，还可以通过市场或者协议的手段从私有部门那里融资。不同的政府手段有不同的效果，这个效果可能体现在对不同收入人群的不同压力上，或者体现在对各种设施的使用行为上。所以这也是很值得考虑的一个方面。

最后一个W是设施的定价。国内地铁很便宜，高速公路有人说贵，曾经还有段时间政府说节假日免费。其实，设施的定价是一个很值得探讨的问题，一方面我们希望收到的钱能用来回收成本，或者作为政府提供其它公共服务的来源，另一方面设施的定价还是调节设施使用的关键因素。

美国决策机制分散各负其责

接下来提一下简单的制度背景，因为这份研究是在美国的财政联邦主义框架内的。所谓“财政联邦主义”是指美国各级政府来钱的决定机制非常分散，花钱是各级政府各有各的职责，分工非常明确，并且资金的筹措、使用跟决策是通过相当复杂的、透明开放的集体决策机制完成的。美国联邦政府主要来钱的渠道是收入或者跟收入有关的税收，州政府会有自己的收入税或者销售税。地方政府主要靠地方财产税，有两大特点。第一，这是一种公摊，就是业主在一起组成了一个这样的城市，大家根据自己房地产的价值摊出一笔钱，用来支撑更好的公共服务。第二，在不同地点之间的差别非常大，这是他们自己决定的结果。因为美国地方政府是层层叠加的，有的负责教育，有的负责排水，有的负责消防公安，是这些层层叠叠的地方政府在一起，用它们层层叠叠的房地产税来支撑地方政府的服务。对于联邦政府来说，主要职责是健康跟社会福利，在美国高速公路网初步建成时，联邦政府负了主要职责。现在来说，重大的基础设施更主要是州政府的职责。更细小的到门到户的连接性基础设施，是地方政府的职责。

美国是一个相对平行的分工机制，无论来钱与用钱，最后都要通过特定的财政预算机制，它的整个决定过程非常透明，很有参与性。但既有好处也有麻烦，好处是它的决定非常分散，可以照顾各方面人的需求，麻烦是分散化导致政治上的扯皮也会非常多，有时重大的事情很难达到共识，那么政府就不一定花大力气做基础设施。

美国交通设施建设资金主要来自税费

美国各个州之间有非常大的区别，我以明尼苏达州为例，它相当于美国的北欧。一是因为天气冷，那里很多美国人是从北欧那边过来的，二是有北欧典型的政府跟公共治理特征，相对高收入、高教育、高社会福利，甚至可以开玩笑说“明州是美国比较社会主义的地方。”高福利高税收，是大家集体决策的结果，大家愿意付出更多的税收换取更多的服务。所以明州不是美国的典型例子，但它是一个前沿案例。

先说资金的来源。美国很大程度上用的是专款专用的燃油税来支持交通。这本身是对的，但燃油税占整个交通资金的比重没有大家想得那么大。在这张图上大家可以看到联邦政府15%的资金是从联邦政府的燃油税里来的，但明尼苏达州2010年整年的交通资金将近一半的钱其实是州政府自己的钱，来自于州政府额外的一层燃油税，来自于州政府的汽车登记税和汽车销售税。除了这些之外，还有非常大的一块是地方政府用地方财产税来支撑的地方交通服务。

为什么用燃油税？开车就要烧油，烧油多说明你用路用得多，那么你向联邦跟州政府多交一点钱是应该的。这张图可以看出上面有一个统一的联邦燃油税，还有一个州政府的燃油税，州政府燃油税高低之间的差别非常大。它的逻辑是有一个联邦基础性的服务水平，但另外给了各个州自己的一个选择范围，有的州愿意多花一些钱，多交一些税，可以有更好的道路。州政府除了有燃油税之后，还加了其它的税，比如汽车登记费。登记费是根据汽车的种类、汽车价格，即使你不上路，每年都要交一笔钱。比如我可能开着一辆很便宜的丰田，我的邻居可能开一辆特烧油的悍马，根据燃油税，这是公平的，他上路多烧油多，多交一点。但还有一层公平就是，根据你所拥有车辆本身的不一样，即使你还没有上路，你就应该有所区别。另外，在明尼苏达州买车时，会根据你买车的价格，额外有一笔6%或者7%的汽车销售税。这笔汽车销售税款同样是专款专用，用来支撑州政府里州干道的设施支出。

在地方，地方政府的主要来钱渠道是房地产税。国内这几年，我听说很多朋友买房，或者搬家时重点考虑学区房。如果一个学校非常好，周围的房子通常很贵。等于说好的关键性公共设施，它的价值会在周边房地产里很好地体现出来。美国的机制是，当你提高了地方道路的设施水平，就必然造成周围房价、地价的升值，如果你通过收税或者其它工具把这个钱拿一部分回来，那它是一个非常好的互动机制。不过70年代以来，美国地方的财产税也碰到了一些问题，就是大家对财产税抵制很厉害，因为很多房地产业主说，我每年交这么多钱，但是我并不清楚这些钱究竟用在什么地方。这些年，为了贴补地方交通的支出，美国开始采用一些更有针对性的专款专用措施，甚至采用一人一票的直接民主决定。

举一个例子，明尼苏达州在两三年前给州府所在地周围的几个县一个特别的授权，如果你能得到民众或者议员的同意，就可以多征收1%的销售税，也就是说你买东西时，在原来销售税的基础上再加1%。这个1%用来做什么？用来支撑在双城地区周边的大都会区的公共汽车、轻轨设施。最后在7县里有5个县投票通过，另外2个没有通过，现在这5个县就多出了这样一层税，另外2个县没有。可以想象，相应在公共汽车路网的设置上，对那5个县就会得到相应的照顾。这是一个很好的反馈机制，虽然民众对收税很反对，但当你把一个特定的公共设施决定跟一个特定的税收结合起来时，反而相对容易得到民众的支持，因为他看到了一个实在的好处。

决策未必科学但一定能平衡各方利益

那有了这么多钱，应该怎么划拨？整个来说，美国各级政府资金划拨，要通过相当复杂的政治程序，采用了一些公式，这些公式里兼顾了很多方面的考虑。我们经常说要科学地决策，其实很多重大、复杂的公共政策，不一定很容易做出很科学的推测结果，这时候程序性的制定安排，肯定是一个比较好的保障工具。

先给大家看一张表格，右边部分是联邦政府的钱。首先你会看到联邦政府的钱是通过一个跟公式有关的划拨机制，划到各个州，到了各个州之后，小部分由联邦政府直接分给各个城市跟县，大部分由联邦政府分到各个州。左边是州政府自己的钱，那里有很细的一些比例，比如5%是用来作为整个州的灵活机动的交通开支，95%是通过公式化的形式发放下来。这95%分为三大板块：最大一块是62%，纳入最大的账户——州政府主要干道基金，州政府里面主要的路网都由这个基金负责。其它相对小的部分，9%、25%分给各个县、各个市，这里面有更细的数字。

从地方政府角度来看，明尼苏达州有80多个县，这80多个县接受一定的联邦跟州政府交通的资助，背后逻辑是：一个县如果提高了道路设施水准，不但自己有好处，对周边也有好处。但在接受这个钱时有一个前提，既然设施有区域性的好处，那么我们希望你在使用时要进行区域性的协调。这个区域性协调是怎么实现的？先把明尼苏达州80多个县划成了8个片区，每个片区包含了若干个县，是以片区为单位向联邦政府申请拨款。拨款下来后，这笔钱更多是在片区里综合考虑。具体细节上，他们有一个联席会议，每个县有一个道路工程师，相当于中国城市的规划局局长。这几个局长组成一个联席会议，每年集体讨论这笔钱申请下来以后，应该怎么具体用到各个县。比如，这笔钱下来之后，10%的经费由87个县平分，另外10%是根据各个县的车辆登记数量来平分，30%根据各个县某一定等级的车道来划分，最后剩下50%根据各个县的交通需求来分。这个交通需求怎么算？每个州通过我们的研究设定了一个基本道路交通设施水平，然后你可以把这个水平跟每个县的实际水平做一个比较，如果差距很大，就会有所照顾。

我讲了这么多公式的细节，那边州政府、县政府的相关人员，经常说“这个公式糟透了，简直不知道怎么改”。它有它的不好，但也有它的好。它的好就是，当你决策机制是以公式的形式摆在桌面上时，大家可以看到是怎么分的。比例多少不是科学的计算，但一定是各方面利益长期平衡的结果。这就回到大课题：当我们面临非常复杂的公共设施提供时，当我们觉得没有足够的信息，来得到一个单一的科学决策标准时，怎么办？我觉得很好的一个机制是通过程序来统筹决定，然后在这个标准基础上进行调节。

美国公交轨道系统拨款机制

再讲一下公交轨道系统的拨款机制。公交轨道系统，可以是汽车、地铁，可以是轻轨、国内的BRT。在世界各国都有一个普遍的认识，公交系统非常花钱，需要政府进行大力补贴。这个补贴通常按两部分来考量，一个是初建成本，比如地铁的初建成本是要把它都挖通了，把站点都设好。初建成本很大，需要联邦政府来帮忙。美国的做法是，联邦政府每年拨出一定的钱，这个钱按照城市的规模给，这个城市可能有5万人口以上或者5万人口以下，5万人口以下的城市，这个钱就可以灵活使用，可以用它进行初建成本的投入，也可以用它来运营。如果城市规模足够大，会有更多的限制，只允许用联邦政府的资助支付初建成本。这里面的逻辑是，比较大的城市有比较高的能力，筹集到足够的钱支撑公交系统、轨道系统的运作。

补贴的钱下来后怎么用？以配套的方式发放下去。具体的例子是，如果你是美国的一个市长，决定买一辆公共汽车，联邦政府给你拨款下来了，那么联邦政府会为你出80%，你自己出20%，这是一般的公共汽车。如果是新能源绿色公交，联邦政府会有更高的激励，可以给你90%，自己只要出10%。换句话说，什么叫大力发展公交？真正的大力发展公交，单靠地方政府出钱是不够的，因为公交的好处是对低收入者有更大的帮助，或者有环保作用。而环保和低碳是整个国家甚至是全球的利益，所以需要有联邦政府更高级别的支持。

第二个板块是运行费用。大家先看这张图最下面的紫红色部分，这个比例是双城地区整个公交轻轨系统所收的票房价格、票房收入占年度运行的比例，大概只有1/3。目前，全世界大概只有纽约或者香港的部分路段，能够凭公交票房维持运营。香港的地铁系统是挣钱的，但挣钱不是靠票房来挣钱，是靠港铁公司控制了很多物业，经营这些物业有很多收入。所以即便如此，公交系统同样需要大量的补贴才能运营。美国一般是怎么进行的？一种是地方政府的房地产税，因为你有好的公交设施、好的轻轨系统，周边房价可能上升。第二种比如双城地区用了额外征收的地方可选销售税。因为你有了这些设施后，地方商业活动会更活跃，这时候你从市场的销售交换行为收取一些税收支撑，也是一个很好的互动机制。

腾讯思享会 2015-08-23 08:39:14