国民党与台湾政治转型的内在关联性

簡體傳統

内容提要：以往人们在谈及台湾地区的民主转型时，最多提及的是国际社会的压力、党外势力的冲击、大陆对台政策的调整等岛内外因素的交互作用，而作为转型主导方的国民党在这一政治过程中的主动作用却很少被提及。文章通过考察国民党宪政制度所蕴涵的调适弹性和国民党组织的调适弹性，指出国民党与台湾地区政治转型存在较高的内在关联性。《中华民国宪法》具有较高的调试弹性，使台湾地区的政治转型存在“回归宪政”的制度选项，台湾在国民党执政时期长达40余年的威权体制肇源于“临时条款”而非《中华民国宪法》；国民党自身在内外压力下通过“本土化”等一系列改革完成政党转型，在失去执政权后能通过改造实现“体面再生”，表现出较高的组织调适弹性。这些调适弹性使得国民党面对改革呼声采取主动推进而不是推延或镇压，加之两蒋时期国民党对台湾地区的经济贡献，成为当时国民党政治合法性的基础和政党轮替后仍然保持政治集团动能的根本原因。

关键词：国民党/台湾政治转型/《中华民国宪法》/调适弹性

以往人们在谈及台湾地区的民主转型时，最多提及的是国际社会的压力、党外势力的冲击、大陆对台政策的调整等岛内外因素的交互作用，而作为转型主导方的国民党在这一政治过程中的主动作用却很少被提及。诚然，内外压力的涌现是促使蒋经国所领导的国民党开始认真面对民主改革议题的首要因素，迫使国民党不得不对此作出相应的回应。然而应该指出的是，这些背景因素最多只是促使国民党主动进行民主改革的必要条件而非充分条件，“因为历史上有很多威权体制的领导者在内外形势交相逼迫的情况下，常常选择拖延手段，或甚至采取高压手段来回应改革舆论与反对运动的挑战，而不一定选择主动进行体制改革”①。国民党能选择主动推进渐进式民主改革，同时实现政权体制与政党体制的双重转型，创造了“低社会成本”的转型模式，既未出现严重的政治动荡，也未对既有的社会秩序与经济发展产生大的冲击，这与国民党自身的内在政治特质有着密不可分的关联。本文试从国民党宪政制度内所蕴涵的调适弹性、国民党高度的组织调适弹性两方面入手，考察国民党与台湾地区民主转型的内在关系，以期从不同的视角来观察国民党的政治品质，从而为观察岛内局势和两岸关系的未来发展探寻新的视角。

一

国民党败退台湾后依然宣称以《中华民国宪法》的宪政设计为政权统治的法理基础。《中华民国宪法》是国民党在统治大陆时期颁布的，考诸其起草和通过的历程我们会发现，这部宪法是在1946年政治协商会议已经召开、“五五宪草”十二条修改原则已经通过的背景下，由非国民党人士起草，经中共、民盟以及无党派人士同国民党激烈斗争的结果，是国民党蒋介石在各种政治势力压力下妥协的产物；从内容考察，与国民党1936年的“五五宪草”比较，《中华民国宪法》并不完全如国共处于尖锐政治和军事斗争时期所宣称的那样“人民无权，独夫集权”②，也不能简单地指斥为“性质与《训政时期约法》的法西斯法统一脉相承，其内容是早已被人们唾弃的‘五五宪草’的翻版”，“是集旧中国反动宪法之大成的一部彻头彻尾的封建买办法西斯宪法”。③《中华民国宪法》文本本身蕴涵着民主宪政的基本内涵，忽视了这一点，就无法解释《中华民国宪法》颁布伊始，蒋介石就匆忙颁布“动员戡乱时期临时条款”和“非常时期”法令体系，以此冻结或扭曲《中华民国宪法》的重要条款，并长期不结束“动员戡乱时期”的政治逆动行为，也无从解释1980年代中期以来台湾地区反对势力“结束动员戡乱时期、废止临时条款、回归宪政”要求的法理基础，更无从理解当今台湾政坛“修宪”与“制宪”之争的区隔了。
从文本本身的内容规范考察，《中华民国宪法》并不直接否定多党竞争，不挑战民主宪政的基本原则，使台湾地区的政体转型在制度变革上存在着一个“回归宪法”的选项。
首先，从总纲第一条有关国体的规定来看，《中华民国宪法》与“五五宪草”的规定比较有明显进步。1936年“五五宪草”总纲第一条规定：中华民国国体为三民主义共和国，这就从宪法层面规定了一个主义即三民主义、一个政党即国民党的合法性，除此即为非法。对此，“五五宪草”一公布，其总纲第一条立即遭到人们的激烈批评。具有国民党官方背景的萨孟武曾尖锐指出：“五五宪草”的特质之一，是“一党专政”，因为宪草第一条开宗明义规定中华民国国体为“三民主义共和国”，凡不信仰三民主义的政党都不能允许其存在，这样，不仅在宪政开始之前，中国只能有一个政党即国民党，就是在宪政开始之后，“中国仍只有一个政党，即是中国国民党”。④1946年政协会议宪法小组在讨论宪草修改原则时，国体问题再次引发激烈的争论。国民党坚持“五五宪草”总纲第一条不能改，要求以“三民主义”为中华民国国体，而中共、民盟和一些社会贤达则坚决反对，故此，张君劢在起草宪法时，遵循“如何使欧美的民主政治与三民主义和五权宪法的原则相折中”的指导思想，将“五五宪草”总纲第一条“中华民国为三民主义共和国”，改为“中华民国基于三民主义，为民有、民治、民享之民主共和国”并获通过。⑤条文中虽然仍保留了“三民主义”四个字，但其含义已与“五五宪草”完全不同，“说中华民国基于三民主义，是承认民国之造成由中山先生三民主义为主动，至于今后之民国，则主权在于人民，故名‘民有、民治、民享之共和国’”。⑥经此一改，就从宪法层面否定了国民党一党独裁，为多党竞争存留了法理空间。
第二，从政权与治权的划分来看，《中华民国宪法》依据孙中山的“权能分治”和“五权分立”理论，把国家权力分为政权和治权两种，政权即选举、罢免、创制、复决四权，由有权的人即人民掌握，人民通过这四项权利，实现对政权的掌控和对政府的控制；治权是政府自身的权力，包括行政、立法、司法、考试、监察五项，由有能的人即知识分子和政治精英掌握，政府在人民的控制之下，通过五个各自独立的机构分别行使各项权利，相互配合和制约。这种政权与治权划分的理论作为《中华民国宪法》的宪政理念，是符合民主宪政特质的，这一点，在以往的分析中常常被忽略或者否定。诚然，在《中华民国宪法》有关落实政权和治权的规范中，确实存在违背1946年政协通过的宪草修改原则之处，诸如国民大会沦为代议机构因而直接民权成为间接民权、中央政体不是责任内阁而是“修正的总统制”因而总统权力有所扩张等等，但由此便认定1946年《中华民国宪法》与《训政时期钦定宪法大纲》或“五五宪草”一样的观点是应该加以分析的，更何况，退台后“国大代表”和“总统”任期无限延长，人民掌控政权和行使自由权有名无实等事实，是蒋介石国民党在“戡乱戒严”体制下冻结或扭曲《中华民国宪法》相关条款的结果，而不是《中华民国宪法》规定本身使然。
第三，《中华民国宪法》关于“人民的自由权利”诸条款也合于保障人权的宪政理念。各国宪法对于人民自由权力的规定，主要有两种形式：一是采取宪法保障主义，即在宪法中对人民权力详加规定，宪法一旦公布，人民即享有宪法中规定的种种权利；二是采取法律限制主义，即在宪法中只规定人民享有权利的范围或原则，只有待政府根据宪法制定出有关法律后，人民才能享有有关法律所规定的一些权力。⑦比较而言，宪法保障主义显然更有利于对人民各种自由权利的保障。《中华民国宪法》即采用了宪法直接保障主义的原则，在第二章“人民权利义务”中，对人民应享有的自由权利和人身自由的程序保障详加列举。但其第23条关于人民宪法权力的限定条款长期成为批评者的主要诟病对象，一般认为这一条款不过是形式上对直接保障主义的一种宣告，以示尊重人权而已，实际上法律可以轻易地根据妨碍他人自由等四种例外情况的规定对宪法赋予的权力加以限制。这条限制性规定虽不完全符合宪法保障主义的精神，因此在1946年政协会议宪法小组的宪法讨论会上，中共代表不赞成将这一点写入宪法，但它和“五五宪草”所采用的法律限制主义还是有区别的——“五五宪草”有关条文后都写有“非以法律不得限制”或“停止”的附加条件，换言之，那就是依照法律就可以限制或加以禁止；与《动员戡乱时期选举罢免法》中只限定六项候选人可以做的竞选活动、其他不问任何理由一律禁止的规定也是有所不同的，确立了在原则上法律不得对自由权加以限制的理念。
通过对国体、政权和治权、人权几个层面加以检视发现，《中华民国宪法》结构的主要理念，是依据孙中山先生遗教，经西方宪政原理的调和，基本上合于民主政治精神的(尽管在中央行使政权及五种治权的制衡上仍有矛盾和缺陷)，从这一意义上说，《中华民国宪法》文本本身具有一定的调适弹性，这就为宪法的回归与修正奠定了基础。
既然《中华民国宪法》符合民主宪政的基本理念，而退台后的国民党又奉此宪法为统治法统，那威权统治又何以在国民党执政时期的台湾地区实行长达40余年？应该说，这是国民党违宪造成的，而不是遵从《中华民国宪法》规范所致。
退台后的国民党为了主张对整体中国的主权，维护其政权统治的正当性，标榜实行民主宪政，《中华民国宪法》便成为其法统基础。但另一方面，蒋介石要继续推行党国合一、以党领政的威权体制，必然与《中华民国宪法》所规范的宪政体制发生抵牾，对此，蒋介石采取“原有的中华民国宪法可以被冻结，但却不可以废止”的做法：从1949年开始，国民党就一直以两岸处于内战状态所以不能实施正常的宪政体制为由，制定“动员戡乱时期临时条款”，颁布“非常时期”法令体系，并使之成为“戡乱时期”凌驾于《中华民国宪法》之上的最高法律，而“戡乱戒严时期”实施长达40余年也不宣布结束，《中华民国宪法》就被无限期地冻结而束之高阁，人民的种种宪法权力就被无限期地剥夺。“临时条款”作为战后威权体制的法理依据而长期发挥宪法作用，国民党所一再宣称的宪法之治徒具虚名。但到20世纪80年代初期面临内外压力需要认真考虑政治开放时，宪政制度的内在调适弹性就充分地体现出来——因为从理论上来说，临时条款及其附属的非常时期法令，顾名思义终究是“临时的”，一旦外在的紧急情况逐渐消失，国民党很难拒绝回归常态宪政体制的政治主张，也就是说，台湾的政体转型在制度变革上存在着一个“回归宪法”的选项。蒋经国主导的国民党在内外压力下选择了主动推进而不是拖延或采取高压做法，把政治转型放在一个既定的制度轨道上朝向可预测的方向推进，避免政体转型中出现严重的政治动荡，对既有的社会秩序与经济秩序产生较小的冲击，走出一条“低社会成本”的转型之路，应该说，这是国民党宪政体制内所蕴涵的调适弹性发挥了正面作用。

二

从1970年代开始，在外在支持弱化，而“内部合法性”逐步衰退时，国民党采取了通过“本土化”政策、开放“中央”层级选举等举措，在进一步满足台湾地区人民的政治参与要求、强化对内“合法性”方面，表现出较高的调适弹性。
国民党的本土化政策启动较早。威权统治时期，党“国”体制内的主要职位与政治资源都由外省籍精英长期垄断，在面对政治体制改革的历史问题时，国民党面临的最大威胁是潜在的省籍矛盾，也就是居于少数的外省人与处于多数的本省人之间权力分配的矛盾，以及隐含在省籍矛盾背后的国家认同分歧，因为民主化过程必然会引发将政治权利由外省集团手中重新分配给本省人的政治诉求，也可能引发国家认同危机，反对势力便会运用这两个矛盾来凝聚本省籍选民的支持，并威胁国民党的执政地位。所幸的是，“国民党的领导者很早就开始重视这些矛盾，并采取细腻的政治设计来冲淡省籍对立的潜在威胁……蒋经国早在70年代就开始加速国民党内权力结构的本土化，大量延揽本省籍青年才俊进入党与政府体系工作”⑧。蒋经国主政后，立即采取了几项措施开启国民党“本土化”的进程，对此后台湾地区政治发展产生了较大影响。
第一，大力吸收台籍党员，使国民党成为以台湾人为主体的政党。国民党在迁台之初仍具有精英型政党的特质，党员人数占人口比例很低，党员的背景主要是政府、军队、国营事业的干部以及知识分子(主要是中小学教师)。随着岛内政经环境的快速变迁，国民党从20世纪60年代以后开始调整党员招募政策，放宽入党资格以扩大群众基础，强调只要接受中国民族主义号召的社会力量都是国民党的社会基础。70年代初蒋经国主政后，为了使国民党适应一个已经多元化的社会，更加强调“党必须以群众为基础，为根本，为重心”，要“向下扎根”，“开拓党的群众基础”，并且大力推动国民党的“本土化”、年轻化和专业化政策，为国民党补充台籍党员新血液。在原有招募党员重点部门的基础上，开始重视成长快速的社会部门，如随着工业化而来的新兴社会阶层——企业经营者、自营商、专业人士、劳工以及关键性的社会部门，例如新闻媒体、文化事业、学校、宗教团体等，也都成为组织发展的重点。这些措施使国民党的省籍比例及社会成分发生很大变化，到1975年，台籍党员人数已超过五成，达52.82％，到1988年更达70％。⑨
第二，在国民党中常会和“行政院”部会首长中增加台籍比例。在蒋经国担任“总统”的10年间，国民党中常会的“本土化”呈现逐渐提升之势，台籍人士所占比例从1950年代的11％上升到1988年十三届一中全会时的51.6％，⑩1993年十四大时的61％。“行政院”台籍人数增加至7位，在党部方面，台籍人士也逐步进入党务主管部门。这些人士对“以党领政”、一向由非台籍人士掌管党机器的国民党而言是前所未有的突破。(11)
第三，实行“国会”增额选举。“国会”全面改选一直是台湾岛内反对势力的主要政治诉求之一。“全面改选的政治整合功能，对一般国家来说在理论上是没有疑义的，但对从大陆来台的国民党政权而言，则意味着政治区域的重新确定。如果实施‘全中国代表性’的全面改选，大陆人民事实上无法投票；若由来台大陆各省人民投票，则又会出现‘代表性’问题。如果全由台湾地区选举，全面改选将改变政权的性质，对国民党政权的‘合法性’基础冲击极大。”(12)权衡利弊得失，从1972年开始，国民党政权采取有限度的“中央民代”增额选举的策略，到1991年“万年国代”废除前，共举办了三次增额“国大代表”和“监察委员”选举、六次“立法委员”选举。增额选举由于选举区域括及政权实际统治的全部区域，形式上是一种反映选民整体意志的选举，因此有助于缓和国民党政权“法统”地位所产生的代表性矛盾，无疑是一种体制内自我调适的重要举措。
第四，“开放地方”。“封闭中央”与“开放地方”并行，在台湾的威权体制内形成了完全异于其他威权政体的二元精英结构，是国民党威权本质与“民主自治”形式相混杂的产物。为了笼络地方层次的本土社会精英，强化对本土的政治控制，1950年开始，国民党政权就陆续开放台湾乡镇、县市议员和乡镇长、县市长的普选，1959年开放台湾省议员选举，省主席与直辖市长则由中央政府直接任命。这种地方自治虽然是“不遵宪法的应急自治、削去省级的限制自治、缺省两权的不完全自治与紧缩财源的控制自治”(13)，但却通过这种地方自治和地方选举，使国民党政权可以成功地在地方层次维持一种“有限度的多元主义”，可以将选举的竞争逻辑转化成维持地方政权合法性、政治控制与“选择性吸纳”的有效工具，使得国民党在面对反对势力的民主改革要求时，拥有相当大的迂回空间。
与国民党本土化相伴随的是国民党的民主化。作为执政党，国民党被迫在岛内推动民主改革的同时，自身也实行了民主改造，导致国民党无论从党的属性，抑或是它所仰赖的阶级基础和社会基础，以及在台湾政治生活中的地位与作用都发生了实质性的变化。在1986年民主转型正式启动后，尽管国民党的执政地位逐渐失去威权体制的法律荫庇，而必须定期接受民意检验与反对党的公开挑战，尽管在政治开放的过程中，国民党的社会支持基础逐渐受到侵蚀，反对党的竞争压力持续上升，但在政治转型启动后的前14年里(到2000年大选失去执政权)，国民党基本上能够透过竞争来维持它在政治上的支配地位，经历四次“立法院”选举均能成功维持其多数党地位。虽然在2000年的“总统”大选中从执政党沦为在野党遭遇空前挫败，但是导致这次挫败的主因是国民党的内部分裂，而非民进党的政治版图大幅扩充。选后连战所领导的国民党、宋楚瑜领导的亲民党以及更早由国民党分裂出来的新党，三党联成的“泛蓝阵营”加在一起的政治势力仍明显超过民进党，在“立法院”多数时间仍控制2/3至过半的席次，因而仍具主导政策的能力。同时，原来在国民党主导下所建构的宪政秩序也并未出现断裂，民进党政府的权力行使仍受到既有宪政体制的约束，(14)这与国民党自身具有较大调适弹性有很大关系，“政治革新”就是对民众政治诉求的妥协让步，台湾的政治禁锢随之松懈。当民进党上台执政宣布台湾“宁静革命”完成时，他们恰好忘记了台湾政治发展史的一个重要事实：台湾政治民主化进程中的政党轮替“宁静地”完成，是与国民党统治后期的这种妥协让步相关联的。这种让步以及两蒋时期国民党政府对台湾经济的贡献，既是当时国民党政治合法性的基础，也是政党轮替后“蓝军”仍然保持政治集团动能的根本原因。(15)

三

2000年台湾地区领导人选举中，国民党丧失执政权沦为在野党，这对退台后执政长达50余年的国民党无疑是巨大打击，如果不能“脱胎换骨”、“浴火重生”，国民党将有可能走上组织萎缩的命运。2000年6月，连战在国民党第十五次“全国代表大会临时会议”上当选党主席，开始着手对国民党进行大刀阔斧的改造，到2001年7月国民党十六全大会时基本结束，历时一年多。从十五全临时会议通过的“国民党改造案”和“党章修订案”，到十六全大会修订通过的“国民党党章”，国民党明确了“本党是基于三民主义的理念，以建设台湾为人本、安全、优质的社会，实现中华民国为自由、民主、均富和统一的国家为目标”，以此理念凝聚党员，重新定位国民党为“全民民主政党”，大力推进党组织的民主化、精简化、年轻化。改造集中几个方面进行：一是办理党员重新登记，以期“重振党魂”。除去失联党员、名义党员，国民党从过去号称200万党员精简为此次重新登记后的97.3万余人，其中新征党员近11万人。二是从制度层面落实党内民主，“透过民主的游戏规则，同志之间可以公平竞争，更可避免因竞争而导致分裂”，重要措施是实行党主席直选和改进提名制度。2001年3月24日举行了国民党历史上的首次党主席直选，连战以97％的得票率当选，投票率达58％，“这样的投票率和得票率具有双重重要意义”，“代表本党这一次的党员重新登记相当的扎实，所有党员同志都对党的东山再起抱有很高的期待”。新的提名制度规定国民党参加各项公职选举的提名人，应经过党内的初选，由党员投票及民意调查各占50％来决定，以充分结合党意与民意。三是推动组织再造，以“清除官僚组织的习气，强化组织的弹性与灵活度”，提高整体战力。经过调整，中央党部原有18个一级直属机构调整为4个委员会，中央二级幕僚单位也由原来的51个精简为26个，党的专职干部编制员额由2427个减为2198个，省党部及各级党部党员大部调拨基层服务，以充实地方党部人力。四是落实党产信托，订定排黑金条款，清理党产，创造清新形象。五是保障青年、妇女、弱势团体在中常委、中央委员及各级党部之选举名额，特别在各大专院校和高中职校成立自治性学生青年团体，以吸引青年人的认同。(16)
2004年大选的再次挫败，让国民党人痛切认识到继续推进党组织改造的迫切性。国民党决心经过这次“脱胎换骨”的改造，摆脱多年执政的积弊，以一个全新的政党形象在2008年大选中重新执政。从几年来的实践层面观察，这次一直在持续的改造已初见成效。随着民进党执政业绩乏善可陈，弊案被接连曝光，近来的多次民意调查结果显示，国民党的民意支持度已超过民进党，一路上升，特别是在2005年底的“三合一”选举中，国民党更是斩获颇丰，一举夺得21个县市长席位的12席，2009年以来更是在“立法院”获得88个席次，超过民进党成为“立法院”第一大党，再加上蓝营各党的席次，居主导地位，加之“善尽在野职责”、“理性制衡，责任监督”的宣示更是赢得一定的人气。马英九当选国民党主席后所引发的“马英九效应”(对国民党清廉形象的塑造)，和38岁的林益世当选国民党青年团总团长兼国民党副主席所引发的“林益世效应”(对国民党年轻化的期许)，再次给国民党加分。至此，国民党实现了“体面的再生”。如此，在2007年台湾“民意代表”选举和2008年“总统”大选中国民党的确有了一个良好的表现，重新夺得执政权，这将成为国民党自身发展中的一个重要转折点，对台岛政局和两岸关系也将产生重大影响。
从民主化的角度来看，一个新兴民主社会出现政党轮替现象是很正常的，民主竞争体制本来就蕴涵了政党轮流执政的可能性，因此任何政治体制改革都有其风险性和不可预知性。国民党在1980年代主动回应政治改革压力，本可以有效掌握改革的进程与幅度，建立起支配性一党体制，长期享有民主改革的政治成果。但由于国民党内缺乏民主竞争机制，加之李登辉在国家认同上的一意孤行和党外力量介入党内冲突，国民党内部的分裂就无法避免了。国民党的内部分裂对于其内部凝聚力与选举动员实力均构成严重的损伤，而且一次比一次严重，最终导致在2000年台湾地区领导人大选中的挫败，这一结局并不是民主化转型的必然选项，个中原因值得国民党深思。

注　释：
①朱云汉：《国民党与台湾的民主转型》，《二十一世纪》2001年6月号。
②《解放日报》1947年1月3日。
③张晋藩、曾宪文：《中国宪法史略》，北京：北京出版社，1979年，第190页。
④萨孟武：《中华民国宪法草案之特质》，《东方杂志》1946年第33卷12号。
⑤《中华民国国民政府公报》第222册，第743页，见秦孝仪主编《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第7编2，台北：中国国民党中央委员会党史委员会，1981年，第743页。
⑥张君劢：《新宪法施行及培植之关键》，《再生周刊》第184期，1947年。
⑦郑大华：《重评1946年〈中华民国宪法〉》，《史学月刊》2003年第2期。
⑧朱云汉：《国民党与台湾的民主转型》，《二十一世纪》2001年6月号。
⑨林吉朗：《中国国民党辅选政策之研究》，政治作战学校硕士学位论文，1981年，第94页。
⑩《中国时报》(台北)1988年7月15日。
(11)孙代尧：《台湾威权体制及其转型研究》，北京：中国社会科学出版社，2003年，第212页。
(12)孙代尧：《台湾威权体制及其转型研究》，北京：中国社会科学出版社，2003年，第214页。
(13)金泓凡：《台湾的政治转型》，香港：香港社会科学出版社，1998年，第267页。
(14)朱云汉：《国民党与台湾的民主转型》，《二十一世纪》2001年6月号。
(15)范晓军、林晓光：《试析台湾政党政治的“在途”特征与中长期趋势》，《台湾研究》2003年第3期。
(16)林丰正：《新形象再出发，新动力挽狂澜》，《近代中国》第144期，2001年。