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　　〔内容摘要〕宪法规范不仅有制裁要素，而且制裁要素就在宪法规范之中，那种认为宪法规范只具有原则性而没有制裁要素或者认为宪法规范虽具有制裁要素，但制裁要素包含在普通法律规范之中的观点，是值得商榷的。宪法规范的基本特点是最高性、根本性、广泛性、原则性、适应性和稳定性；受宪法规范的基本属性即法律性所决定，纲领性不是宪法规范的基本特点，否则，将会弱化宪法规范的法律性，影响宪法规范的现实社会作用；根本性是宪法规范的内在本质属性，它决定着宪法规范的性质和地位以及宪法规范的诸多特性。
　　〔关键词〕　宪法规范　制裁要素　宪法规范最高性
　　〔作者简介〕胡锦光，1960年生，1986年毕业于中国人民大学法律系，获法学硕士学位，现为中国人民大学法学院副教授、在职博士生。
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　　　　　　一、关于宪法规范的最高性
　　宪法规范的最高性即宪法规范的地位和效力高于其他法律规范。具有最高的法律效力这是宪法规范与其他法律规范相比较，最显明的特点。与最高性相联系，有以下问题值得进一步探讨。
　　1.宪法规范最高性的根据。通说认为，宪法规范具有最高性的特点是由宪法所规定的内容决定的。宪法既然规定国家生活中最根本性的问题，其他法律只规定一般性的问题，这就决定宪法必然在国家全部法律体系中居于最高地位，具有最高法律效力。
　　我认为，通说的理解从本质上说无疑是正确的。但全面地考察宪法规范之所以具有最高性，除内容上的根本性要件外，还要具备一定的形式要件。其形式要件即与其他法律规范相比较，具有更为严格的制定和修改程序。缺少这一形式要件，虽具有根本性内容的法律，也不能成为最高规范。形式上的严格程序之所以能够有此种作用，在于它能够使这类法律获得比其他法律更广泛的民意基础。严格的制定和修改程序具有两方面的功能：一是从形式上赋予宪法规范的最高性；二是保障宪法规范的稳定。英国宪法即是最典型的实例。从内容上看，英国有规定国家根本制度、基本原则的法律，因而可以说英国有宪法；而从形式上看，这类法律未经过比其他法律更为严格的制定修改程序，在效力上并不高于其他法律，因而又可以说英国没有宪法。因此，宪法规范的最高性既渊源于内容上的根本性，又渊源于形式上的严格程序。
　　2.宪法规范的最高性与政党纲领的关系。在实行政党政治的现代社会，政党纲领（主要指执政党）在宪法规范的制定、解释和具体运用过程中起着非常重要的作用。但从宪法规范科学化的角度看，政党纲领的权威性必须从属于宪法规范的最高性，只有在宪法规范的组织活动中才能寻找政党活动的合法的依据。现行宪法中体现的“党必须在宪法和法律范围内活动”这一原则，实际上表明了宪法规范与党的活动之间效力等级问题。
　　　　　　二、关于宪法规范的根本性
　　通说认为，宪法规范的根本性是宪法规范的核心特点。这种认识无疑是正确的。根本性是宪法规范的内在本质属性，它决定着宪法规范的性质和地位，宪法规范的诸多特性，如最高性、原则性等，都是由它决定或派生的。
　　通说认为，宪法规定的是国家的根本制度，规定社会制度和国家制度的基本原则。因此，有的国家就把宪法称为根本法或基本法。我国宪法所规定的主要内容有：（1）国家的根本制度；（2）社会和国家制度的基本原则；（3）国家的根本任务和基本国策；（4）公民的基本权利和义务；（5）国家机关的组织和活动的基本原则及其体系。 这些都是国家生活中带根本性的问题。有学者认为，宪法规范的根本性主要表现在两个方面。除通说外，从法律形式上说，宪法是法律之法律，是母法。
　　关于宪法规范的根本性，我认为：
　　第一，根本性是宪法规范的内在本质属性，其外在的表现形式为宪法规范的最高性，即宪法规范的最高法律效力。因此，通说更为合理一些。
　　第二，宪法规范的根本性在于它规定的是国家生活各方面的根本制度、根本原则，是国家各种具体生活和制度的最终根据及渊源，具有根本的创制性。现行宪法序言规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力”。该宪法规定的根本制度是社会主义制度，根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。宪法除规定了这一根本制度外，还根据这一根本制度，规定了政治、经济、文化教育等方面的基本制度。从国家各种具体生活的运行和各项具体制度的建立看，除根本制度外，宪法所规定的基本制度也是最终根据和渊源，实际上也具有根本性。因此，宪法序言的规定有失全面。
　　　　　　三、关于宪法规范的广泛性
　　通说认为，宪法既然是国家的根本大法、国家的总章程，因此宪法规范所调整的社会关系的范围必然是非常广泛的。主要表现在两个方面：一是宪法规定的内容广泛；二是宪法调整的社会关系的主体广泛。也有学者认为，宪法规范的首要特点是在于根本性，不在内容的广泛性，有人认为比普通法广泛，这是不能同意的。从范围上看，宪法规范不是比普通法广泛，如民法、刑法、诉讼法等的具体规定，就不包括在宪法之内，宪法只是构成这些法律部门的根本、核心。
　　关于宪法规范的广泛性，我认为：
　　第一，它是宪法规范的特点之一。宪法规范所调整的社会关系的范围有逐渐扩大的趋势，这在资本主义国家宪法变化发展中，表现得较为明显，它是国家权力特别是行政权力作用范围逐渐扩大的结果。受社会主义国家职能所决定，其国家权力特别是行政权力自建立以来一直处于较大的状态，因而其宪法规范所调整的社会关系的范围不象资本主义国家有一个从小变大的过程。宪法规范与某一部门法所表现的法律规范相比较，广泛性是显而易见的。
　　第二，宪法规范广泛性与根本性的关系。有学者认为，宪法内容的广泛性，这只是宪法规范的特点之一，而宪法内容另一方面的特点则是带有根本性，宪法内容带有这两个方面的特点，这是宪法作为国家根本大法本身所决定的。我认为，宪法规范的根本性与广泛性是有层次的，它们既不是并列的特点，亦不是都由宪法作为根本大法所决定的。
　　　　　　四、关于宪法规范的原则性
　　关于宪法规范原则性的具体表现，学者有两种概括。
　　1.一种表现说。持此说者认为，宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。因此，从内容上说，它规定国家的根本问题；从范围上说，它涉及国家生活和社会生活的各个方面。对这样广泛、复杂的问题，宪法只能作非常原则性的规定，其文字表述也必须非常简明概括。否则，宪法就成了一部法律大全，就失去了它的国家根本大法的性质，就失去了治国安邦总章程的性质。这是宪法学界的通说。
　　2.两种表现说。持此说者认为，宪法规范的原则性除上述表现外，还表现在，宪法规范的构成要素（亦称逻辑因素），通常都不能规定法律后果部分。就是说，宪法规范往往只规定允许、禁止或者要求人们的行为的那一部分，而不规定违反该规范的要求所招致的法律后果的那一部分，具体的制裁办法由有关法律、法规规定。
　　关于宪法规范的原则性，我认为，
　　第一，这是宪法规范的特点之一。宪法规范的原则性与其他法律规范的具体化形成鲜明的对照。宪法规范面对它所应调整的广泛的社会关系，只能作出原则性的规定，即不可能也没有必要作出具体而详尽的规定。也由此可见，这一特点是由宪法规范根本性的特点所决定的。
　　第二，宪法规范不仅具有完整的构成要素，而且其制裁要素明确、具体。宪法作为根本法，与其他法律规范的作用方式、作用领域、作用对象是不同的，其制裁措施也与其他法律有所不同。应当改变那种只有追究刑事责任、民事责任、行政责任，才算是制裁的看法。认为宪法规范的构成要素通常都不能规定法律后果部分是宪法规范的原则性表现之一，是值得商榷的。
　　　　　　五、关于宪法规范的纲领性
　　通说认为，虽然宪法和纲领是两个东西，不能混淆，但也不应把两者对立起来。从世界各国和中国的制宪经验看，宪法和纲领的内容是可以互相渗透的，宪法和纲领之间并没有不可逾越的鸿沟。宪法之所以要规定纲领性的内容，这是因为：（1 ）宪法和法律都必须真实地反映客观现实，必须反映正在现实生活中发生着的变化以及这种变化所趋向的目标；（2）宪法用法律的形式规定国家的总任务，以便做到有章可循； （3）制宪和其他立法工作一样，都应有科学预测。制宪工作的科学预见性越强，宪法的各项规定就越能反映客观规律，也就越能保持宪法的稳定性。宪法具有纲领性的意义还包括一种宪法对本国人民来说是本国过去革命经验的总结，对还未实现这种革命的国家人民来说就有纲领性质。
　　我认为，纲领性不应当是宪法规范的特点。理由是：
　　第一，法律规范的基本功能是要成为人们的行为规则，因而法律规范必须明确、具体。宪法规范是法律规范的一种，而且是居于最高地位的法律规范，作为人们的最高行为规则，也应当是明确、具体的，能够起到规范人们行为的作用。而纲领则是现在还不存在，需要进一步努力奋斗，将来才能实现的目标、完成的任务及其行动步骤。纲领带有号召性，属宣言性质。正如斯大林所说：“纲领和宪法有重大的差别，纲领上说的是还没有的东西，是要在将来获得和争取到的东西，相反，宪法上应当说的是已经有的东西，是现在已经获得和已经争取到的东西。纲领主要是说将来，宪法却是说现在。”可见，纲领性与宪法的规范性是有矛盾的，纲领性的内容和规定无法规范人们的行为，也就无法起到最高规范的作用。
　　第二，在现代法治社会，宪法的法律性应得到充分肯定。宪法的功能不在于或至少不主要在于政治宣传，而在于建立法治的权威，并维护这种权威。这就要求在正当性基础上的宪法必须具有适用性，通过某种途径发挥自己的特殊功能。在许多国家建立了司法审查制度或者宪法诉讼制度，用以保证宪法的适用性，发挥宪法作为最高规范的作用。在社会主义国家也建立了由最高国家权力机关监督宪法实施的制度。不具有适用性的宪法，仅仅是纸面上的宪法或政治宣传品。而宪法适用性的基础在于宪法的正当性和规范性。纲领性规定必然损害宪法的规范性和严肃性，降低宪法的适用性。
　　第三，社会主义国家对宪法作用的认识，偏重于政治性，而忽视其法律性。因而宪法中具有较多的纲领性规定。就我国而言，1954年宪法反映了中国社会由新民主主义向社会主义过渡的特点，是一部过渡时期的宪法，因而宪法中既要规定过渡时期的制度和政策，又要规定过渡的方向和目标。正如刘少奇当时所说：“宪法不去描写将来在社会主义社会完全建成以后的状况，但是为了反映现在的真实状况，就必须反映正在现实生活中发生着的变化以及这种变化所趋向的目标。如果不指明这个目标，现实生活中的许多事情就不可能理解。我们的宪法所以有一部分条文带有纲领性，就是由于这个原因。”1975年宪法和1978年宪法是在“文化大革命”中及结束后不久制定的，带有明显的极左思想的痕迹，许多规定超越社会实际，纲领性大于规范性，使其不具有完全实施的基础。同时，从当时社会所处的政治背景看，显然偏重于宪法的政治性。
　　第四，政治纲领的内容是可以被宪法所吸收形成宪法规范的。例如，美国《独立宣言》中的许多重要原则和主张曾被1787年宪法及其后的修正案所吸收；《人权宣言》后来被确认为法国1791年宪法序言；《被剥削劳动人民权利宣言》被作为1918年苏俄宪法的序言；我国共同纲领中的许多内容被1954年宪法所确认。但是，通常是在纲领中的内容成为现实之后，才有可能形成宪法规范。换言之，原属于纲领中的内容在形成宪法规范之后，即失去了纲领性。
　　　　　　六、关于宪法规范的适应性和稳定性
　　通说认为，宪法规范的根本性与原则性，决定了它比一般法律规范有更大的适应性。只要客观形势的变化没有引起国家根本制度的质的改变，尚未达到完成国家根本任务的程度，宪法所作的原则性的、概括性的规定，仍然能够适用。宪法规范的适应性的表现方式在各国呈现着不同的情况。美国宪法颁布至今已二百余年，没有作根本修改，只是适应客观形势的变化，增加了一些修正案。我国从1954年宪法制定以后，虽然经过多次修改，但宪法中的许多基本规范如关于国家制度方面的许多规范、关于公民基本权利义务方面的许多规范、关于国家机构方面的许多规范、关于国家标志方面的许多规范并无根本改变。这也是宪法适应性的表现。
　　关于宪法规范的适应性和稳定性，我认为：
　　第一，一个国家的宪法颁布并实施以后，通常能够在较长时间内承受因客观形势给政治、经济、文化、社会等方面带来的变化，适应这种变化，发挥着实际作用，表现出相对的稳定性。与其他法律规范相比较，宪法规范的这一特点也是较为明显的。少数种类的法律规范存在的时间可能较长，但从总体上看，宪法规范的修改频率较其他法律要曼，其修改的范围也要小一些。
　　第二，宪法规范具有适应性特点的主要原因在于宪法规范的原则性，即宪法规范的根本性决定了原则性，而原则性又决定了它的适应性。从理论上说，宪法规范的原则性越强，其适应能力也就越强，反之，其适应能力也就越差。但是，从实际可能上说，宪法规范的原则性太强，宪法作为最高规范的调控能力就会减弱。因此，制宪者从政治统治的需要出发，即要判断宪法规范总体的原则性程度，又要判断规范具体制度的原则性程度的差异。例如，关于政治制度的宪法规范，各国宪法都作了较为适度的原则性规定。相比较而言，关于经济制度的宪法规范，其原则性一般较强，这是因为，政治制度一旦确定之后，其变化的幅度一般较小，而经济制度特别是经济政策确定之后，其变化幅度就较大。因此，关于政治制度的宪法规定就可以较具体一些，而关于经济制度的宪法规范就应当更原则一些。我国宪法关于经济制度的规定就是典型的实例。制宪者从社会主义原理出发，认为社会主义国家的主要职能在于组织经济文化建设，因而宪法中关于经济制度的规定非常具体，相应地其适应性就较差，1988年和1993年两次对宪法所作的修改，主要在于经济制度部分。我认为，这是制宪及修宪时的一个失误。
　　第三，宪法规范的适应性是指宪法规范适应社会变化的能力。宪法规范与其他法律规范一样，都必须与社会实际相适应，也只有与社会实际相适应，才能发挥应有的作用。否则，就会变成形式意义上的规范，阻碍社会的进步和发展，失去规范的价值。在这一点上，宪法规范与其他法律规范是相同的，只不过宪法规范能在更大的幅度内适应社会实际的变化。
　　第四，一部宪法实施以后，通常能够在较长时间内不作变动或不作较大的变动，宪法规范的这种稳定性主要取决于以下因素：
　　（1）宪法规范的原则性和适应性。宪法规范适度的原则性， 既能保证宪法规范的调控能力，又能使宪法规范具有较强的适应能力。宪法规范的适应能力越强，就越能保持宪法规范的稳定性。如前所述，宪法规范的适应性取决于它的原则性，而原则性一定意义上又受制于宪法规范应具有的调控能力。因此，宪法规范比其他法律规范虽更具有稳定性，但这种稳定性不可能是绝对的。
　　（2）比普通法律更为严格的修改程序。 各国宪法通常都用专门条款规定了严格的修改程序，以保持宪法规范的稳定性。从理论上说，宪法的修改程序越严格，宪法规范的稳定性就越强，但从实际作用上看，严格的修改程序在两类国家起着实质性作用：一类是多党制和两党制国家。在这类国家，通常一个政党在议会中难以取得修改宪法所需的绝对多数席位。在多党制国家尤其如此。一类是联邦制国家。在这类国家，修改宪法通常要征得联邦成员国的同意，而宪法规范又往往是各种利益妥协的产物，因此要取得多数联邦成员国的同意并非易事。在既是实行多党制或两党制又是实行联邦制国家，要修改宪法，其难度更显而易见。而严格的修改程序在两类国家只起着形式意义上的作用：一类是军事国家。在这类国家，军人操纵着政权或政权虽由文人掌握但军人随时可以干政，军人可以随时废止宪法或中止宪法的效力，实行军事管制，严格的修改程序起不到丝毫的限制作用。一类是一党制国家。这类国家的政权由一党所控制，宪法也主要体现着一党的意志，严格的修改程序也起不到丝毫的限制作用。这类国家宪法的稳定性并不在于严格的修改程序，而在于该政党对宪法作用与权威的依赖性。从理论上说，一党制国家宪法的稳定性要强于两党制或多党制国家，因为宪法所反映的政治力量对比关系变化不大。但实际上这类国家宪法的稳定性较差，因为政局变动或最高领袖个人意志的任意性，容易造成政策缺乏连续性，也较难形成适应社会实际的宪法规范。
　　（3）宪法规范内容的科学性和合理性， 以及制宪权主权的合法性地位。正确反映社会实际的宪法规范，客观上其适应能力必然较强；同时，具有合法性的制宪权主权所制定的宪法，代表着国家的权威，从思想意识上和政治心理上易为人们所接受。我认为，这是宪法规范稳定性的基本前提。
　　我国宪法自1954年制定起至今，已作过3 次整体修改（1975 年、1978年及1982年）、4次局部修改（1979年、1980年、1988年及1993 年），其稳定性不能算强。究其原因，主要是：（1 ）宪法规范没有客观地反映社会实际，适应性差。1954年宪法客观地反映了当时中国社会处于过渡时期的实际情况，但1956年完成过渡全面进入社会主义社会以后，宪法并没有及时修改，使一部分宪法规范形同虚设；1975年和1978年宪法中的较大部分规范没有客观反映社会实际，不得不进行较大的修改；现行宪法较客观地反映社会实际，但关于社会经济制度部分的规范落后于社会实际，也不得不进行修改。（2）对宪法依赖性不强， 政策连续性差，导致宪法修改。1954年宪法所确定的基本政策甚至基本制度，到1957年以后特别是“文化大革命”中发生了较大变化，整部宪法形同虚设；现行宪法与1975年及1978年宪法所确定的基本政策亦有较大差异。随着对宪法依赖性的加强，宪法现实适应能力的提高，中国宪法的稳定性将会有所改善。＊
　　　　　　〔参考文献〕
　　〔1〕张庆福：《宪法学基本理论》，社会科学文献出版社1994 年版。
　　〔2〕许崇德：《中国宪法》，中国人民大学出版社1989年版。
　　　　　　　　　　　　　　（责任编辑　郝春力）
　　
　　
　　
中国人民大学学报京41-46D411宪法学·行政法学胡锦光19961996 作者：中国人民大学学报京41-46D411宪法学·行政法学胡锦光19961996

网载 2013-09-10 21:48:12

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