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　　扶贫开发是建设有中国特色社会主义伟大事业的一项历史任务，也是广大农村跨世纪的一项伟大工程。经过多年努力，这项工程目前已进入冲刺阶段，如何打好攻坚战，顺利到达胜利彼岸，各级党委、政府肩负着重要责任。特别是对于某些条件恶劣，不适宜生存的山庄窝铺和一些资源少、人口多的村落，由于这些地区农民丰年解决了温饱，灾年返贫，温饱很不稳定，而且扶贫攻坚对这些地方来说，争取常规措施很难奏效，长远发展更无从谈起。那么，如何使这些偏远山区农民稳定解决温饱，脱贫致富，这就是扶贫开发工作的重点和难点，也是我们应该着力研究、努力探索和认真解决的一个重要问题。特别是随着扶贫攻坚逐步向深山区、边远地区延伸，扶贫移民搬迁越来越成为迫切需要解决的问题。本文根据个人对我省一些贫困县扶贫移民问题的初步考察和思考，谈一点粗浅认识与看法。
　　一、扶贫移民是改变偏远山区农民贫困现状的客观现实选择
　　国家实施《八七扶贫攻坚计划》以来，我省各级党委、政府特别是贫困县委、政府高举改革开放和艰苦奋斗两面旗帜，紧紧抓住扶贫攻坚工作不放松，采取了一系列扶贫措施，贫困地区人民群众的生活生产水平有了较大的提高，绝大多数贫困人口解决了温饱。然而地区差异又是必须承认的客观现实，有少数贫困人口居住在远离交通干线的山庄窝铺，自然条件恶劣，穷山恶水，居住分散，失去了基本的生存条件，短期内很难摆脱贫困。以国定贫困县榆社为例，该县地处太行山西麓中段，境内沟壑纵横、山峦起伏、地形复杂、又无可开采的矿产资源，是典型的干石山区。全县总面积1699平方公里，辖14个乡镇、336个行政村，总人口13.6万，其中农业人口12.1万，大部分散落在650余个自然村，其中居住偏僻边远山庄窝铺的就有160余个，占到总村数的1/4之多。这些地方，由于受自然、历史、社会等条件的限制，生产水平低下，依靠自身发展很难实现脱贫致富，而且还面临着亟待解决的五大危机。
　　1、脱贫危机
　　主要指由于客观条件的制约而造成了经济发展的特殊困难。表现之一是地理封闭，自我循环。由于他们地处偏僻、山高路远、交通闭塞，接受城市经济中心和辐射能量有限，与外界物质交往和知识传播不便，尽管这几年经过扶贫有所改观，但是，仍然笼罩着浓厚的自然经济色彩。表现之二是基础设施落后、生产方式原始。表现之三是粗放经营，生产链短。表现之四是挣钱门路窄，农民负担重。表现之五是农民文化素质和科技素质低，缺少技能。从以上五种表现不难看出，这些贫困村、贫困人口单靠自身的力量实现脱贫致富是无望的。
　　2、就医危机
　　贫困地区医疗条件很差，即使有卫生所，也大多缺医少药，农民吃药看病十分困难。特别是围绕山区农民的大骨节病、甲状腺等地方病，大部分患者又集中在这类山村。头疼感冒就不必说了，就是常见病也只能靠自身抵抗力了，能抗则抗，实在顶不住才找医生。而这些连“赤脚”医生也算不上的民间“郎中”又能怎样？谈医疗设施不行，谈医术就更不用提了。若是遇上个不负责的还可能发生“医治无效”的事。更何况出现突发病，其他什么疑难病症，这些医生就更束手无策了。而群众只好望病兴叹，听天由命。长期以来，由于路电不通，信息闭塞，经济、文化落后，因而山庄窝铺的农民普遍医疗卫生常识少，发病率高，常常因小病不治酿成大病，就近又无处就医，有的求助于神婆法师，结果使一些本来能及早治疗的疾病也被耽搁了。
　　3、就学危机
　　文化教育、科学技术在这些特困山区更呈现出一种极为严重的恶性循环状态。由于办学条件差，校舍不足，师资缺乏，学生入学率和教学质量低，老文盲没有消除，新文盲又不断增加，辍学现象在这些贫困地区显而易见。许多山庄窝铺找不到一名高中生，实现全民义务教育任道重远。
　　4、成婚危机
　　由于这些村庄的生存条件差，姑娘因愚昧无知嫁不出去，小伙子因贫穷落后娶不到媳妇，在这类村“光棍多”是普遍现象。由于成婚难，产生了一系列连锁反映。即男多女少，性别失调，早婚、近亲结婚现象增多，造成后代呆傻、矮小、先天畸型，愚者相当普遍。
　　5、管理危机
　　主要是指这类山村，由于它固有的地处偏僻、交通不便、电话不通等不利因素，从而给管理上带来很大不便。
　　显然，偏远山区的自身条件与稳定脱贫致富的自身要求已形成强烈反差，解决山庄窝铺的“这些危机”问题，需要付出很大的人力、物力、财力。政府要解决条件极差的山庄窝铺人口的生活生存的问题，一方面国家扶持修路、通电、建校和改善吃水，就医条件，但由于这些地方地处偏僻，施工难度较大，投资数额也较大，而国家扶贫资金有限且难以承受。另一方面由于其居住人口少、效益低，即使解决了路、电等问题，但由于这些地方环境条件恶劣，生产条件难以改善，发展前途渺茫。即使投资也没有价值，这样就不如把这部分人实行移民形式搬迁到条件较好的地方，把有限的资金投放到环境较好的地区，以彻底摆脱其恶劣的生存环境。这种既节约资金，又能让农民世代走出大山、走向富裕的办法，我们何乐而不为呢？
　　二、政府引导扶贫移民工作的实践与成效
　　早在政府组织有计划的移民之前，偏远山区的农民为了改变其生存环境，自发移民屡见不鲜。但个人行为的移民在实际迁移中遇到的重重阻力、经济的窘迫，以及在移入地受到的精神压力切实是存在的，也是不可避免的。然而政府行为的移民，是有计划、有组织的外迁移民，与个人行为移民相比有以下几个好处：
　　1、帮助外迁移民解决了户口迁移难、批地修房难、承包土地难等问题
　　政府为了引导移民，出台了许多相关的优惠政策，如统一办户，免收或延收宅基地费，补助建房资金、土地开发款、新垦土地免征农业税等，这些措施的实施极大地减轻了移民的负担。
　　2、政府的适当补助和相关的优惠政策，减轻了移民的负担和后顾之忧，提高了移民搬迁的积极性
　　边远山区的农民本身较贫困，思想又较保守，如果没有政府的积极引导和支持，他们贫穷落后的观念很难改变。
　　3、建立移民新村和村民小组方式减轻了移民由于外迁带来的精神压力与社会压力，使移民有一个逐步适应外部环境的过程
　　由于长期在山里生活，移民走出山外，巨大的反差，会使移民一下子难以适应新环境带来的各种压力。而建立移民新村，由于是群体迁移，相应地可以减轻移民的心理压力，使他们逐渐适应新环境。
　　4、小村小庄通过统一规划建立移民新村后，一次性地集中解决了路、电、水、教等“五难”问题，使农民的基本生存、生活条件得到改变和改善，为走上脱贫致富之路奠定了基础
　　5、有组织、有计划的移民，消除了移民对迁出地、迁入地的后顾之忧
　　在调查研究的基础上，有组织、有计划的建立移民新村，利用荒滩、弃耕地的开发，可使立地条件较好的迁入地资源得到充分利用，减轻了由于盲目外迁使迁入土地压力增加的问题。另外，有计划的外迁，有利于政府通过相关政策与措施的实施来统一解决迁出地的遗留耕地和资源的利用问题，解决迁出地土地荒芜、资源的浪费给国家造成的损失。
　　正是基于上述考虑，我省从1996年开始对一些条件极为恶劣，缺土缺水缺资源、通电通路难度大，采取常规性的措施难以解决温饱问题的特困乡、村、户，在全省进行移民搬迁的试点和推广。1996年省委、省政府在《山西省“九五”期间实现扶贫攻坚目标的实施意见》中提出了“有计划地实行移民并村试点”。确定了“政府引导，群众自愿，自筹自建，适当扶持”的原则。省里出台了按每搬迁1个贫困人口给予1000元建房补助的引导政策。1996年全省下达1000万元的移民扶贫资金，当年共移民解决温饱1万人，整体搬迁了1个乡。
　　广灵县位于我省东北部，地处永定河上游，太行山脉东端，全县共14个乡（镇），212个行政村，159万人，总面积1283平方公里，2/3以上是黄土丘陵和干石山区，其中张岔乡是最偏远、最贫困的一个，该乡具有11个行政村，319户，1519人，全部处在海拔1400-1800米的高寒山区，自然环境和生存条件十分恶劣。1996年广灵县张岔乡利用废弃农场整体搬迁后，当年搬迁，当年解决温饱，人均收入达到1185元，人均占有粮食达到635公斤，效果很好。1998年底我省扶贫移民采取“重点突破、以县规划、分片实施”的政策，又重点对太行山区的代县、榆社、平顺、和顺、五台、天镇、繁峙7个贫困县，以县为单位大规模扶贫移民。经过两年左右的项目实施，除平顺县因本县不具备安置移民所需条件，需在其它县跨县选址建移民新村难度大外，其余6县基本完成移民任务，从调查汇总情况看，效果很好（见附表）。有的县移民人口到新址定居后，已开始了正常的生产生活活动，并取得了明显的脱贫效果。
　　代县将新高乡西岭、凤凰观、步山观、小峪4个山庄窝铺60户203人集中移下山建起移民新村西凤村后，目前户户建起了三到四间新房，人均有了0.85亩好耕地，户均猪两头以上，在山上发展羊500只，大畜400多头，全村总产水稻15万斤，人均收入达到1500元以上。榆社、和顺县是1998年省确定的移民重点县，笔者不久前曾到这两县对移民工作进行了调查。和顺县地处太行之巅，省境东陲，是革命老区。全县辖15个乡镇，330个行政村，13.6万人，其中农业人口11.8万人，1998年省里将和顺县确定为全省移民重点县，批准了和顺县移民并村的规划，共涉及13个乡镇，232个行政村，15个自然村，772户，2880口人。榆社县1998年列入扶贫移民规划的共34个村，865户，3174口人。上述两县经过两年的努力，基本完成了移民搬迁任务。已搬迁的贫困农民深有感触地说：移民搬迁决策好，符合俺老百姓的心愿，新村住人，旧村养牛，脱贫致富不用愁。和顺县化南沟村有120口人，原来是全县最偏僻的一个山村，距乡政府就有20华里，是一个行路难、上学难、就医难、成婚难的典型贫困村。为改变该村的生产和生活条件，顺利实现搬迁，经县里协调，乡政府把乡办农场的200亩土地拿出来，让该村移民搬迁。这样除建房占地之外，留给村民还有一亩多地，不仅能就近解决农民吃饭问题，而且还可利用旧村原地，继续发挥原房住地与外界隔离的优势，进行制种，人均收入可达1000余元。农民高兴地说，祖祖辈辈想搬迁，如今终于实现了；还有的人说，政府的扶贫政策好，既搬迁又致富，这才叫真正的两全齐美。
　　由此可见，由政府引导的有计划、有组织的移民扶贫，是一种顺应民意、合乎民心的积极选择。
　　1998年全省安排太行山七县扶贫移民实施情况

县　　　计划移民情况　　实施移民情况　　 建新村移入　　 小村并大村移入　　　移出人名　　　乡　村　户　人　乡　村　户　人　建新　新村　新村　并入　并入　并入　口占原　　　　数　数　数　数　数　数　数　数　村个　安置　安置　大村　　　　　　　计划%　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 数　 户数　人数　个数　户数　人数五 台　25　80 1106 3700 26 80 1106 3700　 8　 263　　907　 72　 843　2793　　100%繁 峙　 2　29 579　2000　1　1　488 2000　 1　 488　 2000　　　　　　　　　　 100%代 县　 9　51 1045 3080　9 51 1045 2014　 4　 532　 2014　 6　　493　1725　　121%平 顺　 5 279 1637 6125　4　4　80　 322　 4　　80　　322　　　　　　　　　　　5%榆 社　11 34　 865 3174　11 34 812　2983　10　 270　 1075　 24　 542　1908　　94%灵 丘　 7 25　 740 2600　 7 28 523　2195　 6　 319　 5294　 38　 204　 901　　84%和 顺　11 72　818　2880　11 30　247　3292　23　568　 2553　 7　　129　 739　　114%总 计 70 570 6790 23559　67 220 4108 18231 56 2540　10165　147　 2361　8066　 77%

　　注：代县、和顺县超出省下达计划移民人口数的原因，系代县、和顺降低每迁移一个贫困人口，扶持1000元标准所致。
　　三、扶贫移民应注意把握和处理好几个问题
　　我国偏远山区的农民温饱问题正处于攻坚阶段，对某些条件恶劣不适宜生存的山庄窝铺，采取搬迁式移民扶贫的方式，不时为一种扶贫的有效形式。但在实际工作中要根据我国的具体国情，尤其是农村贫困山区的实际，把握和处理好几个问题。
　　1、在扶贫移民的指导思想上，要坚持一个基本原则，处理好三个关系，做好三个结合，走递进式迁移之路
　　扶贫移民是针对贫困山区特困人口解决温饱，实现脱贫目的的一种扶贫措施，不同于库区移民、救灾移民、国家重点工程建设移民、矿区因土地塌陷进行的移民。扶贫移民遵循的一个基本原则就是要坚持“政府引导、群众自愿、自筹资金、适当补助”。即首先要由特困山庄窝铺群众提出申请，由政府帮助选择移民搬迁地点和制定生产发展开发规划。搬迁所需资金采取在搬迁户自筹为主的基础上，由集体补一点（设备、建材），地方帮一点（宅基地，建材运输资金），省里帮助一点的办法，多方筹资解决。
　　处理好三个关系：(1)引导与主导的关系。对政府引导工作的范围必须加以界定，政府不是主导，更不是包揽。一般来讲“主导”是指政府行为由始至终，在整个过程中，居主导地位，起决定作用，负主要责任。而“引导”是政府在思想和行动上起导向作用，以移民自身行为为主的方式。两者的工作渠道、工作内容是完全不同的。在我国当前条件下，采用政府引导的原则将更加有利于迁移。
　　(2)自愿与强制的关系。在政府引导下提倡自愿可充分激发农民的活力，而强制则能避免素质低下体弱多病的农民不愿或不能迁移的问题，所以在必要的时候须将群众自愿与强制性迁移结合起来。
　　(3)补助与自助的关系。移民扶贫必须自力更生，但必要的补助会减轻移民物质上和精神上的双重压力。在目前情况下，适当的补助应以启动农民积极性为标准，以便在物质利益刺激下鼓励贫困农户移民。
　　做好三个结合：一是整体移民与分散移民相结合。整体移民必须注意移民的惰性心理和“有钱办不好事”现象。而分散移民必须注意明确责任，为谨慎安全起见，必须把责任书签订入户。二是国家扶持与自力更生相结合。移民的贫困户经济实力差，国家扶持是必要的，但仅仅依靠国家有限的补助还不够，要想真正告别贫穷，必须要有自力更生，艰苦奋斗的精神。三是长远利益与眼前利益相结合。即从国家和农民的长远利益出发，站在真正为人民服务的高度，切实有效地做好移民工作。
　　走递进式迁移的道路，可从两个方面理解。一方面，先提倡分散移民，能分散尽量分散，而后再以整体移民解决剩余农户。另一方面，无论哪种迁移方式，都不能盲目从事，更不能操之过急，而应因地制宜，量力而行。
　　2、移民工作要注重实事求是
　　从移民宣传发动到迁出、迁入地的选择，各级政府引导移民工作的运作，都要抱着对党、对人民高度负责的态度，坚持实事求是，只有这样才能真正把好事办好，才能保证政府行为的负面效应降到最低。
　　(1)思想宣传工作要切合实际。贫困山区农民思想比较保守，留连故土意识很深，必须在耐心细致地思想工作基础上，出台一系列优惠政策，通过利益驱动，促进移民工作的顺利开展，同时移民宣传工作也要实事求是，不要把迁入地和政府工作宣传得过于理想化，以免过高的期望与现实落差太大时农民心理承受不起，思想负担过重，影响移民工作的进一步开展。
　　(2)迁出、迁入地的选择更要切合实际，不要为完成任务的而敷衍了事。迁出地要限制在贫困程度深、温饱问题难以解决的偏远山庄窝铺。迁入地的选择更要慎重周密，其选择是否得当直接影响移民的成效，一定要选择那种能使移民的生活生存条件彻底改观、立地条件明显优于原地、并有长远的发展前景的地区。只有这样才能保证移民的后期工作顺利进行。
　　(3)领导作风要实事求是。加强领导是移民工作能否顺利进行的保证。作为一种大规模的有组织、有计划的移民工程，政府工作的责任重大，不言而语，同时，调查研究、宣传发动、制定方案、新村新房建设等，方方面面的工作做得好与坏都直接影响着移民工作的成与败，这就要求我们各级政府领导要有严谨务实的工作作风，全心全意为人民服务的思想，同时，要有一套良好的运作机制作保证。
　　3、放宽有关政策
　　在移民运作过程中需要放宽一些政策。
　　(1)宅基地审批：土地部门对扶贫移民宅基地审批要给予特殊照顾，不能受原宅基地指标限制，同时要简化手续，方便搬迁。
　　(2)林区搬迁户搬运原有财产时，经过审查确系自有木材，各木材检查站要凭证（乡村或林场审查证明）给予免费放行，不收木材出山费和其它任何费用。
　　(3)移民迁入新居住地3年内，县乡要免收农业税和农林特产税，让移民有一段休养生息的时间。
　　(4)要允许搬迁农民在进入新定居点后，继续保留原山庄窝铺房前屋后私有林，直至成材后经过批伐为己有。允许经营畜牧业的农户可继续在原山庄草场放牧。
　　(5)搬迁户户口迁移手续的办理要从实际出发，在搬迁期（一般一至三年）可以根据搬迁户意愿继续由原乡管理，直至农民在新定居点正常生产、生活之后，再办理迁移手续。
　　(6)搬迁户迁出地的债权、债务要进行实事求是的处理。与集体的往来债权债务有条件的可一性结算清楚，一次性清偿有困难的，要完善手续，逐年清理。搬迁户欠银行信用社贷款的，银行信用社可在新迁入地逐步催还或者转到新迁入地行社帐户，由新迁入地行社处理。
　　4、要妥善处理好由于移民带来的弃耕地和资源的利用问题
　　由于移民外迁留下弃耕地无人耕种，原有的一些经济林与资源无人管理。为了避免因移民造成人力、物力和自然资源的浪费，政府应根据实际情况，因地制宜出台一些相关政策和措施对遗留问题进行解决。在实践中有以下几种形式可以借鉴：
　　(1)拍卖。通过拍卖的方式，可使遗留下的土地、荒山得以治理。
　　(2)包租、转让。即对遣留下来的耕地荒山由团体或个人包租进行开发利用，转让使用权，农村特产税、农业税由包租方承担。
　　(3)兼并。可以采取大村并小村、富村兼并弱村的办法进行移民开发。这种方式一方面使小村小庄摆脱贫困状态，另一方面也扩大了村镇规模，适应农业产业化发展趋势的要求。选择的好，兼并不但可带动被兼并者走出困境，还可使贫困村长期低效使用的土地和无法开采的矿产资源与兼并者丰富的资金、技术、人才资源珠联璧合，产生强大的互补效应。所以，在双方自愿的情况下，实行大村兼并小村的移民方式不失为解决遗留资源问题的一种好办法。
　　(4)退耕还林还草，搞好生态环境治理。对部分土地极度贫脊、资源贫乏的地方可以申请经国家批准，退耕还林还草。一方面我们要根据移民迁出地的生态地理条件，按“宜林则林，宜草则草”对迁出地进行退耕还林还草。另一方面要坚决杜绝其它农户再搬迁进规划移民迁出区内居住。
　　5、要把移民开发与小城镇建设有机地结合起来
　　要从调整历史上形成的小农经济居住方式出发，把发展小城镇与建设移民新村有机结合起来，创造条件实施移民开发。
　　小城镇是农民发挥聪明才智、开创新事业的基地，是农村人口渴望改变自己命运、改变自己产业身份、有机融入现代社会的希望。小城镇建设是农村经济完全摆脱自然经济状态、实现工业化的突破口，是最终解决农村和农民问题的有效途径。我们要以扶贫移民开发为契机，加快乡镇所在地的小城镇建设，以此来带动贫困县经济社会结构的重新调整，以及社会资源、人力资源和自然资源的重新组合。
　　6、扶贫移民要限定在一定范围内，防止运动化
　　移民扶贫虽然是一条脱贫致富的捷径，但他不能过度放纵。针对我国生产力发展水平的局限，必须把它限制在那些自然条件十分恶劣，地理位置过于偏僻，长期处于贫困状态的极少数山庄窝铺。否则，移民范围过大，一方面造成大面积土地荒芜，一方面给财政扶贫造成过大压力，结果是该扶的没有扶，不该扶的扶了，这就违背了移民开发式扶贫的初衷。
　　7、抓好对移民新村村民的指导教育、技术培训工作
　　刚移民来的村民，由于长期生活在深山老林里，一般过着自给自足的生活方式，与外界接触少，思想观念落后，对先进技术认识掌握能力差，到了大村大镇后，一时难以适应新的生存环境，这就要求我们必须对这部分村民加强技术教育和培训，掌握脱贫致富的基本本领。为了妥善解决这些问题，笔者认为，主要应遵循以下思路：即以“扶上马，送一程”作为总的指导思想，通过为新建村在技术资金还有政策等多方面的扶助，充分调动群众自身的积极性，使他们能早日走上自力更生进而稳定脱贫的道路。在具体操作中，应采用“科技文化扶贫”的方式，从提高个人素质入手，坚持“治穷先治愚，扶贫先扶人”，通过群众自身素质的提高来把穷根彻底拔掉，从而为脱贫致富提供最根本的保障。
　　8、注意防止懈怠心理，抓紧搞好基层班子建设、党建工作等后续工作
　　整体扶贫移民是一项极其复杂的系统工程，搬迁仅仅是其中的第一个环节，一个步骤。但在实际工作中，县乡对这一点在认识上还不足，存在着“一搬了之”的思想误区，以为只要搬迁下来后就会很自然的实现温饱，从而心存懈怠，不注重做搬迁后的后续工作，结果给实际工作带来了消极影响，甚至导致整个搬迁的失败。另外，整体搬迁后，基层班子也面临着诸多的新情况、新问题，对此，县、乡党委、政府要加强和完善村级基层班子的建设工作，充分发挥村级党组织的核心领导作用，针对搬迁工作出现的问题，及时做出相应对策，化解运作中出现的各种矛盾，引导群众有序的开展各项工作，锲而不舍地引导移民户进行扶贫开发，使他们早日过上安定富裕的生活。
　　总之，扶贫移民工作是一项实践性强、涉及面广、难度大的工作，但也是一项探索性工作，我们应该不断总结经验，解决矛盾，把这一利国利民的工作做好、做细、做扎实。
《农经研究通讯》太原28～36MF1体制改革赵俊超20012001赵俊超 山西省扶贫办副主任。 作者：《农经研究通讯》太原28～36MF1体制改革赵俊超20012001

网载 2013-09-10 21:44:26

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