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　　　　一、财政监督中自由裁量权的合理性
　　从法学角度看，财政监督过程中存在自由裁量因素，因为法规制定者不能穷尽所有可能情况，而法规的缺位意味着自由裁量权的存在。实际上，考察一个财政监督的行政决定过程，它涉及到三个方面：一是发现与认定事实（确定自变量x）；二是选择适用法律规则（确定对应法则F，即选择法规部门制定的法规）；三是作出相应的决定（确定因变量y），这三个方面构成一种函数关系y=F(x)。
　　如果我们把法规制定部门给出的财政监督行政决定函数y=F[,1](x)理解为制度供给，则该函数y=F[,1](x)是离散型的因而制度供给也是不完全的；反之，财政监督行政过程是多样的，如果把财政监督部门的行政决定函数y=f[,2](x)理解为制度需求，则该函数y=F[,2](x)是连续型的因而制度需求也是完全的。显然不完全的制度供给对应着完全的制度需求，存在制度供求缺口，因而财政监督执法过程就不是“自动流水线”作业，制度真空引致自由裁量权。这样，财政监督行政决定的以下过程本身就包含着自由裁量的因素：①立法者不可能对事实x的性质、准确性程度、以及评估和取舍作出完备的前瞻性界定，但执法者必须发现与认定事实；②执法者在选择适用法规F时，既需要对F的内容进行理解，也必须对F相对于特定事实的相关性和可适用性进行判断；③在事实和法律基础上的决定y，受到执法者个人的价值判断、个性以及个人情感等因素的影响。
　　因此，法律的适用过程并非是一个简单的将规则适用于特定事实从而自动产出某个具体决定的机械过程。有理由认为：对财政监督过程中自由裁量权的容忍完全是一种无奈，因为法律规则的创立者无法为将来制定出无所不包的规则。正是从这个意义上，法律规则并不能完全消灭自由裁量，而是与其共存。如果说自由裁量权意味着“人治”，则现代法治政府都是“法治”和“人治”的结合。
　　　　二、对财政监督自由裁量权的限制
　　从英美法的传统来看，法规规则和原则乃是作为实践理性或经验的归纳积累起来，而非人们对将来可能发生之事的理性设计；从成文法传统来看，虽然制定法确实具有理性设计和指引将来的功能预期，但不能否认的是，成文法的局限性也在于它无法穷尽将来的多样性，因此，当某种超出现存的所有法律规则和原则涵盖范围之外的事实或情形出现时，对这些事项的处理将不可避免地涉及到自由裁量权。这种情况在行政过程中极为常见，特别是对于我国这样一个处在剧烈转型过程中的社会，旧的规则已经打破，而新的规则和原则尚处于酝酿之中，“无法可依”的情况将更加突出。但是，承认自由裁量权的理性并不等于认可所有的自由裁量权。实际上，财政监督过程中的许多自由裁量权是不必要的，甚至是自由裁量权的滥用，既表现在自由裁量的范围上，也表现在自由裁量的程度上。大量的自由裁量空间应当被法律的原则或规则所代替，或受法律规则和原则的指导。因此，要限制财政监督过程中自由裁量权，应当以去除不必要的自由裁量、限制绝对的自由裁量为起点，对合理存在的自由裁量权进行不断的提炼、合理化和控制，然后要求财政监督过程的公开化并加强对财政监督过程的监督，再辅之以对财政监督从业人员的职业道德教育。当然这永远是一个只有起点而没有终点的旅程。
　　1.通过对财政监督自由裁量的范围进行限制，为其设定边界，消除那些不受任何原则和规则指引的、过于泛滥的自由裁量权。立法机关虽然可以通过制定法规对财政监督自由裁量权行使的某种标准作出原则性的规定，但是很难提供那些具有实际操作性的标准，因为后者需要以行政的实际经验为基础。因此可从两个方面着手，一方面，通过立法机关明确制定“细化的”标准而试图“清除”自由裁量权；另一方面，鼓励财政监督机关以制定规则的方式进行“自律”，对自由裁量权进行“提炼”和“限制”。从法律实施的实际过程看，财政监督机关为了执行法律而制定的每一个法规或者规章，都将对其所拥有的自由裁量权之范围产生限制作用。例如，如果法律规定“确有必要时，行政机关可以采取……行为”，而财政监督规章或其内部的执法手册对“确有必要”的情形进行大致的规定或者明确化，财政监督者对于何谓“确有必要”这一问题的理解就由漫无边际的主观判断趋向于受一定标准限制的合理判断。随着财政监督个案的不断积累，并将积累起来的理性和智慧规则化，财政监督机关对于诸如此类的问题就可以进行不断的明确化，从而既促使自由裁量权范围能够以一种行政机关不断总结经验的方式得到限制，又使其具有一定的开放空间。因此，应当特别强调财政监督过程“内部控制”和“自我控制”，鼓励监督机关通过连续的行政立法，制定内部的“执法手册”、“工作人员手册”等来限制执法人员的自由裁量权利。
　　2.公开财政监督自由裁量权行使的方式和程序。行政法的一个核心任务就是对自由裁量权行使的过程进行合理的组织，通过程序的合理化来规范自由裁量和促进决定的理性化和正当化。不受监督的权力必然导致权力的滥用。从程序正义的角度看，公开乃是一项理性的人们无法拒绝的程序要求，因为公开本身就构成一种有效的制约机制；反过来，如果没有公开，所有防止权力滥用的机制的有效性都将值得怀疑。因此，公开的行政计划、公开的政策说明、公开的事实、公开的理由、公开的先例、公开与公平的非正式程序能使财政监督自由裁量权的行使产生理性，使相关的行政决定符合正义要求。
　　3.完善对自由裁量权行为的事后监督体系，建立财政监督工作激励机制和差错追究责任制。完善行政复议和行政诉讼有利于提高财政监督从业人员的责任意识，建立一套有效的因自由裁量权而产生的非正义进行校正与救济的体系。另外，要强化财政监督主体部门的激励与约束机制，防止监督检查工作中的不规范及随意性，对在财政监督检查、审理、执行工作方面做好的进行表扬，出现责任进行追究，并作为年度考核和提拔使用干部一项指标来衡量。
　　4.加强财政监督从业人员职业道德教育。“德”重于教化和劝善。如果说完善法规意味着“法治”，自由裁量权意味着“人治”，那么职业道德教育意味着“德治”。如果说法规的不完善意味着“人治”不可避免，那么“德治”则可在一定程度上制约“人治”。财政监督自由裁量权的滥用某种意义上是一个道德问题。勤政为民是对公务员行政职业道德要求。应强调“以德治国”，加强职业道德教育，要求财政监督人员忠于职守，实事求是，秉公执法。
财政监察武汉F61财政与税务吴仲斌20032003中南财经政法大学　吴仲斌 作者：财政监察武汉F61财政与税务吴仲斌20032003

网载 2013-09-10 21:42:17

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