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　　“图书馆活动的本质，就是用最小的文献资源投入获取最大的社会利用效应”[1]，效率是公共图书馆追求的核心目标。但是，效率研究在图书馆学界并没有引起应有的重视。表现在：一是研究成果不多。在中国期刊网中，以“图书馆”和“效率”分别为一、二次检索关键词对论文题名进行检索，检索出1979年到2005年间的相关文章62篇，其中对图书馆的效率进行专门研究的仅有寥若晨星的几篇。二是研究层次不深。以前图书馆效率研究基本上是嫁接管理学的研究范式，而管理学主要是以企业作为自己的研究对象，其效率研究必然更多地体现企业的特征。公共图书馆显然具有不同于企业的特点。因此，深入研究公共图书馆的效率，就要在充分借鉴企业管理等的基础上，充分重视公共图书馆的特殊性，这正是本文主旨所在。
　　1　公共图书馆效率的特殊性
　　不同的行为主体具有不同的性质、组织特征和工作内容。因此，任何效率研究都必须首先回答“谁的效率”、“何种效率”等基本问题。高度重视公共图书馆的内在特性，充分体现公共组织、公共目标、公共服务的基本特征，是公共图书馆效率研究的基本前提。
　　1.1　公共图书馆效率地位的特殊性
　　管理学研究中存在“效率优位”，即效率被置于优先和至高无上的地位。对企业来说，高效率意味着低成本、高回报和高利润，效率至上无可非议。但“对许多公共组织来说，效率不是所追求的唯一目的，还存在着其它目标。……在世界许多国家中，公共组织是最后的依靠。它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会。”[2]对公共图书馆来说，“将最好的图书，用最小的成本，提供给尽可能多的读者”[3]一直是图书馆先驱强调的原则，“追求知识资源的最大利用是图书馆职业与生俱来并代代相传的精神特征”[4]。因而，公共图书馆与企业一样要追求效率。与一般企业不同的是，公共图书馆“代表了一种制度，一种保证社会具有起码的信息公平的制度”[5]，“政府设立和发展公共图书馆事业，就是为了实现社会的信息公平而作出的一项制度安排”[6]。因而，公平也是公共图书馆始终坚持的核心原则。同时，“对于图书馆来说，民主的理念是十分重要的，因为它是现代图书馆建立的基础，同时也是自身发展的保证”[7]。可见，公共图书馆不仅要追求效率，也要坚持公平与民主。这种多元的价值追求，一直并存在公共图书馆的制度设计中，共生在公共图书馆的职业追求中，印度图书馆学家阮冈纳赞的图书馆职业五法则中的第二法则即“每位读者有其书”、第三法则“每本书都有其读者”[8]就是对图书馆公平追求、效率追求的最好阐述。这样一来，图书馆人在实践中往往面临两难抉择：或者以损失一定的效率为代价而获得更多的平等；或者以放弃一定的平等为前提而谋得更高的效率。也就是说，公共图书馆价值目标的多元，必然带来多元目标之间的权衡、排序、取舍和效率地位的合理确定。而对这点的关注，是公共图书馆效率研究和效率评价的重要前提。
　　1.2　公共图书馆效率责任的多维性
　　企业效率决定于企业管理，政府效率决定于行政管理。但公共图书馆效率并不取决于公共图书馆自身管理。在公共图书馆领域中，存在着“政府、图书馆、读者三者的互动框架，这三者的关系即公共事务治理理论中的提供者、生产者、消费者的关系。”[9]政府作为公共图书馆服务的提供者，为公共图书馆的有效运行提供资源支持、制度安排。政府通过财政投入给公共图书馆提供的资源如人才、文献资源、技术设备状况如何，制度安排如法规是否健全、体制是否科学、政策是否妥当，以及对公共图书馆的激励监督是否充分，都影响着公共图书馆的效率。
　　当前图书馆存在的问题表现在公共图书馆的服务中，但根子还是在政府管理。尤其在政事不分的体制下，政府在公共图书馆的管理中处于相当关键的地位。从公共图书馆自身来看，它直接面对读者需要，对公共图书馆的效率负有直接的责任。从读者来看，他们作为公共图书馆服务的使用者，表面上与公共图书馆的效率无关。但问题的特殊性在于，读者与市场上的消费者不同，他们是公共图书馆服务的委托人，政府的权力、图书馆的服务都最终来自于公民的授权和委托，理论上对公共图书馆事业享有最终、最高的管理权利。当前维护读者的图书馆权利的讨论，鲜有来自读者方面的声音。从某种意义表明了读者参与和支持局限，也是当前图书馆事业处境困难的根本原因。可见，公共图书馆效率不仅仅取决于公共图书馆自身，也取决于政府和读者。在效率研究和效率评价中，必须界定三方的效率责任。
　　1.3　公共图书馆效率衡量的复杂性
　　在企业管理中，效率一般被界定为投入与产出的比率。企业效率的衡量，以投入与产出的量化、标准化为前提，并最终转化为成本与利润之间的货币化比率，而公共图书馆的效率衡量要复杂困难得多。
　　公共图书馆的“服务产品”是在图书馆员与读者的互动中实现的，读者的服务需求千差万别，具有复杂性、动态性、多样性和差异性，将图书馆服务“标准化”既不可行也不科学。服务具有无形性、不可储藏性、与消费过程的同一性。公共图书馆服务不通过市场交换来实现，不能转化为统一的货币尺度，缺乏可供参考“市场价格”，对其效率进行衡量十分困难。
　　公共图书馆满足读者需求、提高读者素质、促进经济社会发展的作用、对社会公平的保障作用等，都是潜在的、长期的，难以进行量化。因此，公共图书馆的效率不可能是具体的产出与投入之间的准确比率，必须将数量与质量、功能与价值统一起来，用系统效率观来研究和评价。一方面，公共图书馆效率有一定的数量比例。如在一定的资源投入条件下读者服务的数量、图书和期刊的利用率、文献上架的时滞等等，都可以在一定程度上反映公共图书馆效率，因而可以作一定范围内的定量分析和对比。另一方面，公共图书馆效率具有质的规定性。公共图书馆以公益为使命，以公平为原则，把公共图书馆服务效果与公共图书馆的目标、性质、功能结合起来，将“资源使用效率最大化”与“公共图书馆目标实现最大化”结合起来，借助社会价值判断，进行定性分析和评价。
　　2　公共图书馆效率低下的特殊成因
　　从实践来看，公共图书馆服务的效率低下。例如，“湖南图书馆目前拥有藏书314万册，但仅拥有持证读者38723人，只占长沙市民的1.92%，书籍的利用率也相对较低，为36.3%。与持证率、利用率低的状况相比，图书馆购书经费却在逐年增加，至2005年，全年购书经费已达350万元。这两者的差距展现出了图书馆资源的闲置和浪费。”[10]企业、政府部门和公共图书馆都存在着低效率现象，但低效的原因不同。与企业、政府相比，公共图书馆受到不同的制度制约，面临不同的体制环境，具有不同的组织特征。
　　2.1　公共图书馆资源供给的体制性浪费
　　资源配置的合理程度是影响图书馆效益的主要因素之一[11]。我国的图书馆是由国家投资的，在改革开放以来一段时间里，行政支出首先相对集中于经济建设，包括公共图书馆在内的各种公共事业投入相对不足。在条块分割的管理体制下，总量原本不足的资源还被分散在各种行业、各个层次的图书馆中，馆际协作协调、资源共建共享涉及的点（图书馆）多、线（同一系统的管理层次）长、面（不同的系统、不同的地区）广，具有相当的操作难度。因此，“多年来馆际协作并没有取得实质性成果，由此造成社会资源无形中的浪费十分惊人。”[12]
　　在行政主导的体制下，决策者直接影响公共图书馆资源供给。当决策者的利益与读者需求不符甚至相悖的时候，就容易出现供不应求或供过于求的现象，使图书馆资源供给出现结构性失衡。诸如，高层面的公共图书馆越建越大，但服务网点极少；在图书馆评估前，为了藏书达标，突击购书，甚至因巨额书款购不到所需图书，将书商仓库积压多年的“残渣余孽”一扫而光，甚至将其它文献收藏单位剔除的旧书捆载而去，滥竽充数[13]，都是有限资源的浪费，效率低下的重要因素。
　　2.2　公共图书馆服务需求难以准确把握
　　公共图书馆对读者需求的把握越准确，资源配置、提供服务的针对性越强，其效率也就越高。从政府的角度看，“公共图书馆服务既可以通过市场也可以通过政府提供，既可以成为私人产品也可以成为公共产品”[14]。但公共图书馆服务的公共提供与市场提供缺少如同义务教育和非义务教育那样清晰的区分标准，是一个具有相当弹性的边界。在边界既定的前提下，公共图书馆的需求还受到一个地区经济文化状况、居民文化素养、生活方式等多方面的影响，具有明显的差异性、动态性和复杂性。因此，政府要准确把握读者的需求相当困难。从个体需求看，“在公共产品均衡格局中，消费者的需求曲线是虚拟的，而消费者如果没有现成的市场价格体系作为参照系，实际上很难准确描述出自己真实的需求曲线”[15]。在市场供给与公共供给并存的条件下，读者的需求满足还存在着可以相互替代的选择。一般来说，他们不会刻意去区分自己的需求哪些部分应该通过市场获得，哪些部分应该通过公共图书馆获得。即使他们能够正确界定这种需求的边界，准确描述自己的需求，他们也未必会如实地进行表达。因为，公共图书馆服务是基本免费的公共服务，“经济人”出于“搭便车”的动机，往往具有夸大需求的倾向。即使他们高度自觉，坚决不“搭便车”，我国也缺乏规范化、制度化的公共需求表达机制。可见，对政府和图书馆来说，准确把握读者需求的确存在着客观困难，公共图书馆服务供给与公共图书馆服务需求的确很难匹配，这就为公共图书馆的低效率埋下了“伏笔”。事实上，现实中公共图书馆服务的供给很大程度上不是根据读者的需求，而是根据一个地方的财政实力、领导人对图书馆事业的重视程度以及经验判断。也就是说，供给主要并不取决于需求，而是主要取决于供给能力、供给的意愿。当我们衡量一个地方公共图书馆发展水平时，依据的往往是“人均购书经费多少元”、“人均书刊拥有量多少册”，至于这“多少元”、“多少册”是高于当地读者的需求还是低于当地读者的需求，似乎也并不是大家所关心的问题。这些现象，从实践的角度证明了公共图书馆需求把握的困难，以及这种困难所引发的对读者需求、效率价值的漠视。
　　2.3　对政府和公共图书馆的监督激励不足
　　“人民与政府的授权与被授权关系，实际上是一种委托—代理关系”[16]。因此，读者与政府、政府与图书馆之间在本质上都是委托—代理关系。在这种委托—代理关系中，政府、公共图书馆都处于垄断地位。正如公共选择学派所言，垄断免除了公共组织的外部竞争力，也就免除了提高效率和服务质量的内在动力。同时，地位的垄断还伴随信息的垄断，在信息不对称的情况下，“如果代理人得知，委托人对代理人的行为细节不很了解或保持着“理性的无知”，而自己能采取机会主义行为而不受惩罚，那么代理人就会受诱惑而机会主义地行事。”[17]因此，读者的权益要得到有效的保障，就必须要有一系列的制度安排、运行机制和规则对政府和公共图书馆进行有效的监督激励。但是，我国人民与政府、政府与公共图书馆之间的关系还是一种泛化的委托关系。政府在发展公共图书馆事业方面究竟承担着哪些责任、要达到什么标准并不明确，读者和公共图书馆如何参与、如何监督政府还缺乏相应的制度安排，政府对公共图书馆也缺乏法律化、具体性的要求。在目前的条件下，政府和公共图书馆不会因为效率高而直接受益，也不会因为效率低而实质受损。因而缺乏改善服务、提高效率的外在压力。
　　2.4　公共图书馆管理科层化
　　在现行体制下，公共图书馆在很大程度上处于行政“附庸”的地位。许多方面缺乏管理自主权，预算的编制、资源的使用、人才的进出等等，都必须按照主管行政部门规定的程序和规范来进行操作，在一定程度上影响公共图书馆的运作效率。从公共图书馆本身来看，我国“公共图书馆的组织一般按活动内容将图书馆分成不同的单元(unit)，再将这些单元组成责权分明的等级式结构。”这种结构存在着许多弊端，如“决策过于集中、管理环节过多、机构对外界的变化反映不够灵敏、不能适应现代图书馆所处的复杂多变的外部环境”等等[18]。在这种组织结构下，公共图书馆管理具有明显的专业职能部门化、控制层级化和运作规范化的特点。公共图书馆的管理和馆员的行动要遵照等级原则和职责分工原则，依靠权力层层控制、照章办事，长期的实践在公共图书馆形成了规则为本、程序至上的管理意识，使得公共图书馆的管理日益科层化、行政化。而在实践中，这种科层化管理、行政化趋向往往与图书馆工作的专业化相矛盾。因此，公共图书馆“附庸”的地位、公共图书馆组织的官僚特征、公共图书馆管理的科层倾向，使它在效率追求方面具有天然的局限性。
　　3　提高公共图书馆效率的途径
　　既然公共图书馆的效率具有自身的特殊性，提高公共图书馆的效率就需要一些特殊的机制。针对公共图书馆面临的特殊环境、特殊体制和组织特征，提高公共图书馆效率的途径主要是：
　　3.1　优化资源配置
　　由于图书馆体制、政府的决策偏好与读者的需求偏好之间的差异以及读者需求把握的困难性，我国的图书馆资源配置还存在着一定程度的盲目性。提高公共图书馆效率，必须优化资源配置。图书馆资源配置要在“兼顾效率和公平的前提下，权衡国家、地区、部门、组织和个体用户的信息需求，有先后、有缓急、有侧重、有倾斜、有计划地合理配置信息资源。”[19]它包含单个图书馆资源的优化配置和图书馆整体资源优化配置两个层面，包括人力资源、文献资源、设施设备资源、财力资源配置等内容。图书馆资源的优化配置，关键在于要以满足读者的需求为标准。尽管读者的需求难以准确把握，但这并不意味着我们不可以有所作为。在实践中，优化图书馆资源的配置可以从解决供需矛盾来入手。从供求数量矛盾看，图书馆事业目前还不能完全满足读者的需要，这与政府投入不足有关，但更重要的原因在于资源不能共享。“就中国的发展而言，各类图书馆所有资源总量是相当可观的”，因为不能实现共享，“形不成规模效应”[20]。所以，要“打破馆与馆之间、系统与地区之间的界限，形成相互依存、相互合作的信息资源分布格局，提高信息保障能力，实现资源共享，从而使每个组织和个人都能够在一定范围内最大限度地利用信息资源。”[21]从供求结构矛盾来看，“公共产品的短缺在很多场合体现为结构性短缺，是供求结构的失衡，是供不符求”[22]。因此，要合理确定文献信息、人力资源、设备设施等的资源投入比例，优化资源的地域结构、行业结构、层次结构，从学科、语种、类型、品种、复本、数量、质量等多个方面形成文献资源的合理布局，尤其要重视城市社区图书馆的网点建设，根据农村群众的实际需要加大农村公共图书馆（室）的发展力度。从供求时间矛盾上看，读者往往是在闲暇时间、节假日利用图书馆的，要根据读者利用图书馆的时间规律，科学安排图书馆的工作时间，尽可能地提高图书馆的利用效率。
　　3.2　建立治理结构
　　提高公共图书馆效率，需要在政府、公共图书馆、读者之间形成既相互配合又相互监督制约的关系。因而，建立公共图书馆治理结构是提高公共图书馆效率的重要途径。治理的概念并没有统一的定义。但是，它所具有的一些核心要件是大家公认的：治理意味着政府组织已经不是惟一的治理主体，治理承担者扩展到政府以外的公共机制和私人机构；治理中的权力从单一向度的自上而下的统治，转向上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系；形成多样化的社会网络组织，从事公共事务的共同治理[23]。在西方发达国家，图书馆治理机制已经形成，“Librarye。vernance是一个在英文中比较常见的概念”[24]。比如在美国，“政府对图书馆没有一个统一的管理机构，图书馆系统的管理主要是依据法律（法规）实行行业学会（协会）自主自律和图书馆委员会宏观管理，“图书馆之友”等社会团体对图书馆的支持与监督，馆长行使图书馆内部行政和业务管理权”[25]。可见，美国“基本上已经处于治理主导型的管理图书馆范式，而我国尚处于统治主导，但治理型管理范式也在逐步孕育的阶段”[26]。借鉴公共治理理论和美国公共图书馆管理经验，从我国的现实出发，建立公共图书馆治理机制，一是扩展图书馆学会的功能，充分发挥学会促进行业自律和管理、学术研究和交流尤其是读者需求研究方面的作用，使之成为图书馆的“代言人”；二是建立以读者为主体的社会团体，参与对公共图书馆的监督和管理，参与政府公共图书馆决策，使之成为读者的“代言人”。在此基础上，通过法律化、制度化、规范化的方式，清楚界定政府、图书馆以及图书馆学会、读者以及读者团体之间的权利和责任，健全决策、服务、监督等部门既相配合又相制衡的管理机制，建构政府负责、社会协同、公众参与的管理格局，形成政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的管理网络。
　　3.3　打破垄断地位
　　垄断是造成公共产品生产效率低下的重要原因。因此，打破垄断，引进竞争，一直是许多国家公共产品生产理论研究和实践探索中的重要课题。目前，世界各国所采用的公共产品生产方式主要有以下几种：政府部门直接生产、国有机构生产、政府采购—合同承包、特许经营、以补贴优惠政策引导私人部门生产、合作组织生产等等[27]。不管其具体形式如何，其总体的思路都是在提供与生产相分离的基础上，在公共产品的生产环节引入市场体制，把政府的公共责任与市场的竞争机制结合起来，提高政府公共产品供给的有效性。公共图书馆服务具有公共产品的性质，公共图书馆是政府提供公共图书馆服务的一种具体形式，但显然不是唯一的形式。在充分发挥公共图书馆作用的基础上，要逐步探索政府对生产者的多元选择，打破公共图书馆的似乎与生俱来而且一劳永逸的垄断地位，在各级公共图书馆之间、各个系统图书馆之间，在某些项目上甚至可以在图书馆与其它文化服务企业之间营造竞争格局，促进公共图书馆降低服务成本、提高服务质量。从国外的实践看，20世纪80年代以来，“英、美一些地区已经开始尝试其它管理模式。承包(outsourcing)模式便是较引人注目的新模式之一。这种模式与以前局部范围的业务承包（如后勤工作的承包）不同，它将整个图书馆的运行都承包给私营公司。”[28]可见，公共图书馆服务可以是政府提供、图书馆生产，也可由政府提供、私营公司生产。显然，在失去垄断地位的条件下，公共图书馆将会有更高的服务效率。
　　3.4　开展绩效评估
　　绩效评估即运用科学的方法、标准和程序，对行为主体的业绩、成就和实际效果作尽可能准确的评价，“绩效管理是提高公共部门生产率的有效工具”[29]。“20世纪40年代起，图书馆界就引入图书馆绩效评估”[30]，“其目标一般有四个基本方面，即经济、效率、效果、公平。”[31]在各国实践的基础上，“国际标准化组织(International Standard Organization, ISO)于1998年颁布了一项国际标准—ISO 11620 Information and Documentation Library Performance Indicators, 1998。该标准列5大类29项指标，就图书馆服务的满意度、读者服务、技术服务、推广服务、人力资源利用等方面对图书馆进行绩效评估，以期了解图书馆服务的效益和效能。”[32]前已述及，公共图书馆服务的质和量难以测定和量度，公共图书馆监督激励低效，绩效管理就是为此作出的针对性的努力。公共图书馆绩效评估，能够提供公共图书馆及其馆员绩效方面的信息，鼓励和促进公共图书馆之间、公共图书馆各部门和个人之间开展绩效竞争，有助于政府和公众对公共图书馆的监督，还可以诊断公共图书馆和馆员个人服务中存在的问题并提出针对性的改进措施，从而推动效率和服务质量的提高。目前，不管从理论上看还是从实践中看，图书馆绩效管理仍然很不完善，但是在我国的公共图书馆评估中借鉴其理念和方法不仅是可行的也是必要的。
　　3.5　建立激励机制
　　内在激励不足，是影响公共图书馆效率的重要原因之一。在实践中，公共图书馆有一些激励措施，比如优秀馆员的评定、行政职务的提升、专业职称的评定等等。优秀馆员的评选“一次性”激励，行政职务的提升激励范围有限，专业技术职称的评定很大程度不是以工作业绩为主而是以科研水平为主。因此，这些激励措施对大量的服务工作还起不到实质性的激励作用。同时，公共图书馆还面临许多制度性的障碍，如公共财政规则、统一的工资制度以及公众舆论方面等，这使得激励机制的创建变得更加困难。显然，改善图书馆的工作质量和效率不能仅仅依靠精神的崇高，更需要制度的激励。否则，优秀人才的流失和“不求有功但求无过”的工作导向将成为公共图书馆效率的致命“硬伤”。公共管理理论就公共部门的激励机制提出了许多具体形式[33]，如：绩效工资制。针对个人设立的奖励制度，其核心是设法把报酬和工作业绩结合起来；结果取向的预算制度。就是按照工作的实绩和公众的满意程度进行拨款，而不是按上年度的预算和开支进行拨款；功绩制。按照用人惟功、用人惟贤、优胜劣汰的原则，进行职务的升降、岗位的调整。有些图书馆实行的竞聘上岗的制度，即属此类。主动借鉴这些办法，加大激励力度，才能激发广大馆员的主动性、积极性和创造性，从而强化公共图书馆提高效率、改善服务的内在动力。
图书馆杂志沪8～13G9图书馆学、信息科学、资料工作席涛20072007
公共图书馆/效率研究/公共组织/公共管理
公共图书馆效率地位、效率责任、效率衡量具有不同于私营部门的特殊表现。公共图书馆体制性浪费、读者需求难以把握、监督激励不足是导致效率低下的特殊成因。因此，优化资源配置、建立治理结构、打破垄断地位、开展绩效评估、完善激励机制，是提高公共图书馆效率的针对性措施。
作者：图书馆杂志沪8～13G9图书馆学、信息科学、资料工作席涛20072007
公共图书馆/效率研究/公共组织/公共管理

网载 2013-09-10 21:41:51

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