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论公共利益的法律边界
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一、视角：“公共利益”的基本内涵
笔者以为，要正确界定公共利益的内涵，首先必须把握认识问题的分析工具。自由主义理论主张权利优先于权力，个人权利优先于公共权力。显然，自由主义理论轻视公共利益，循之是无法正确界定公共利益的内涵的。社群主义以社群为思考问题的出发点，他们强调社群对于自我和个人的优先性，强调普遍的善和公共利益，倡导从“权利政治”转向“公益政治”。社群主义认为，个人的自由选择能力与各种个人利益都离不开个人所在的群体，因此，只有公共利益的实现才能使个人利益得到最充分的实现，只有公共利益才是人类最高的价值。显然，公共利益是社群逻辑发展意义上的一个概念，没有社群就没有公共利益。
通过对社群主义理论分析工具的考察，我们把公共利益的内涵与特点界定如下：
第一，公共利益内涵的公共性。自从有人类社会以来，公共利益就客观存在，而从人类有社群以来，公共利益才被客观正视。也就是说，公共利益与公众组成的共同体直接相关，代表着公众的利益，其中包含着为所有成员共享的公共属性。
第二，公共利益体现的抽象性。人们之所以会走到一起结成社群，不仅是因为他们拥有共同的需要，而且还拥有共同需要的观念。抽象性就是意味着一方面公共利益是从个人利益中分离出来的、与公众利益密切相关的一种独立的利益；另一方面，公共利益在表象上和深层次中都体现了一种人类共同追求并必须维护的善的价值，是使公众偏好与倾向体现某些基本的人际原则，从而展示人类社会共同的善。
第三，公共利益与政府关系的特殊性。一般来说，公共利益的主要供给者应该是政府，这是由政府的公共特性所决定的。但是，“政府并不是惟一的提供者”。在这个问题上，人们往往误以为公共利益只能由政府来维护、增进和分配，更误以为政府是公共利益的天然代表者和维护者，这就排除了政府以外社会主体的补充作用，同时也把人们的认识引入了误区。事实上，西方国家大量出现的志愿性团体、社区自治，以及“治理(sovernance)”概念的提出，都表明公共利益提供者的多元性，非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。而政府也会借公共利益之名，行非公共利益之实。
第四，公共利益享有者的非排他性。公共利益是从整体上有利于社群的一种利益，它具有明显的相容性以及享有主体的多元性和广泛性。公共利益不可能只提供给社群中某个人而不提供给其他人，必然同时为同一社群的成员所共同享有。公共利益不仅有利于某些人，而且有利于与他相关的其他所有人，公共利益也意味着增加新的受益者，并不会减少原有受益者的利益。
第五，公共利益决策的相关性。由于公共利益不仅有利于某个人，而且有利于与它相关的许多人，相反，公共利益受到损害时，同一社群的所有人也都受到损害。因此，它不仅需要某些成员的保护，而且还需要其他成员的扞卫。当涉及到公共利益时，不应该由某几个人说了算，也不应由哪个部门、哪个组织单独决定，而是应该尽量让与此有关的人都参与决策，让所有与此相关的社群其他人都发表自己的意见。
二、反思：公共利益的法律边界
我国新修订的《宪法》第十三条规定，公民的合法的私有财产不受侵犯；同时规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。在我国其他法律中也都有关于公共利益的前提设定。然而，问题是本来用于维护公共利益的法律，却被损害公共利益的人钻了空子；本来应该代表和守护公共利益的政府，却事与愿违地损害了公共利益；而本来应该分享公共利益的公民，却被“公共利益”伤害了自己。
因此，要完善有关公共利益的法律规范，关键是要明确公共利益的法律边界。而要正确界定公共利益的法律边界，必须梳理公共利益法律边界的指标体系。笔者以为，公共利益法律边界的指标体系主要包括价值指标、利益指标、实体指标与程序指标所构建的边界。
公共利益法律边界的价值指标，是指给社会与人类提供的善的环境，这个环境应该越来越有利于人类的生存和发展，越来越便利人们的生活与工作。因此，这个价值指标的定位要改变过去那种单纯从抽象的所谓“整体”利益出发的思维模式，更多地体现出以人为本的价值取向。改革开放这么多年，我们在理念上必须摆脱一个以虚拟主体为出发点的思维套路，把实现公共利益的目的牢牢地定位在实现“人”的利益的认知基础上，确立以人为重、以人为本、以人为先的思维逻辑，然后，再从制度上来合理安排人的眼前利益与人的长远利益、局部的地方利益与国家的利益、个别的部门利益与人的根本利益的关系。如果单纯从所谓的“整体”角度考虑公共利益，那么这种价值指标往往会导致公共利益的“假、大、空”；如果只顾人的眼前利益而放弃长远利益，只为局部的利益而损害其他人的利益，只考虑部门利益而背离了人的根本利益，那么这种价值指标往往会导致公共利益的残缺与畸形。只有从现实生活中的活生生的人作为实现公共利益出发点，这种价值指标才会使公共利益变得真实、客观、健康、理性。因此，这就需要我们在界定公共利益法律边界的时候，进一步调整价值理念，以人权理念作为公共利益的价值边界。
公共利益法律边界的利益指标，是指给人类提供的物化和非物化的公共安全和公共福祉，是指给社会带来的公共产品。这种物化和非物化的公共福祉和公共产品，不仅体现出公共利益与个人利益的相容性，而且体现出公共利益与个人利益发展的一致性。因为公共利益的存在必须以确认个人利益为前提，如果离开了个人利益，公共利益就会变得毫无价值，也就是说，能够还原为个人利益的公共利益才是真实的；同样，如果离开了公共利益的发展，也失去了个人利益发展的根基与空间。从形式上讲，公共利益就是各社会成员共同的个人利益，它包含着社会成员将要享有的个人利益和已经享受的个人利益。需要强调指出的是，不管实现什么档次、水平、范围的公共利益，都不能以损害一部分人的利益为条件，更不能为少数人提供假借公共利益的理由和借口。因此，这就需要我们在界定公共利益法律边界的时候，明确规定一条在实现公共利益时不得损害相应私人利益的底线，这也是公共利益的最起码边界，不能逾越，如果不得已损害了，必须承担相应的补偿或赔偿责任。
公共利益法律边界的实体指标，一般由列举性条款、概括性条款和排除性条款构成。列举性条款规定哪些事项是公共利益，通过准确描述公共利益的各种现实形态，尽可能详尽例举公共利益的具体事项；概括性条款规定公共利益最起码、最一般、最主要的内涵特质，通过对公共利益表象最本质的描述，使公共利益具体事项具有质的透彻性与内容的补充性；排除性条款规定哪些事项不属于公共利益，这需要在法律条款上明确划定公共利益与非公共利益的界限，描绘假公共利益之名行实现地方利益、部门利益甚至是个人利益之实的形式、方法、手段等，如分清商业性开发与公共事业性开发的区别，并明确地将这些内容和事项排斥在公共利益的范围之外，这就是公共利益的法定界限。
公共利益法律边界的程序指标，是指实现公共利益公开、透明的路径与形式。在实现公共利益的过程中，政府的功能除了限于执行已经制定的法律，协调各方面利益关系以外，就是消除权力运作中的外部性因素与寻阻可能性。从公共选择理论的角度看，地方政府在实现公共利益的过程中完全有这种“搭便车”寻阻的可能性。政府固然是公共利益的代表者，但是，这种代表并不具有天然属性，必须由法律明确规定，政府与公共利益之间的连结必须由法治来保障，即赋予政府代表公共利益的法治性。面对政府在实现公共利益中“搭便车”寻阻的可能性，理性的态度是应当充分依靠和完善社会主体对政府权力的监督机制，充分尊重市场主体的自主性权利。对于私人空间，政府一般不应干预，如果涉及到平等、自由与公正时，政府绝不能在所谓的“公共利益”与个人利益之间做简单抉择，不片面强制性地实现公共利益，更不能用公共利益来压制个人利益。因为公共利益涉及到相关的所有人，虽广泛于个人利益，却并不天然地优于个人利益。因此，在界定公共利益法律边界的时候，必须把公共利益的内容公开，当决策或实现公共利益时，必须充分听取有关人士的意见，必须充分考虑到实现公共利益可能造成的影响与后果。充分估计到由政府行为实现的公共利益与可能对个人利益造成损害的比例关系，预先设定相应的补救措施与程序，以保证个人利益不受公权力的侵害，或者把个人利益的损失控制在最低限度，这是实现公共利益的形式要求。
我们在这里论证公共利益法律边界的指标体系，就是旨在为政府的公共服务设置一种制约和规范，从而把政府的行为规定在法律的框架内；同时，也是旨在把其他社会主体、尤其是精英主体与强势群体的行为纳入到法律的框架内，从而使所有社会主体都能充分平等地获得公共利益的阳光雨露。主体地位的平等、主体行为的规范、游戏规则的透明，运行机制的健全，共同目标的明确，是实现公共利江苏行政学院学报南京91～95C8新思路沈荣华/汪瑜/韩若铭20052005该文主要探讨了中西政治思想比较的正当性问题。针对近来对中西政治思想比较研究的两类质疑，文章明确指出中西政治思想比较本身具有正当性依据，并在分析反对中西政治思想比较研究的看法的基础上，为中西政治思想比较研究提供了理智的辩护，进而提出应该给予中西政治思想比较研究以合理的定位，这种合理定位依赖于两个内部条件和两个外部条件的具备。本文系上海市哲学社会科学规划课题“网络技术在现代社会中的政治效应分析”(01FZZ002)阶段性成果之一。滴石李颖
译者李颖，法学博士，中共中央党史研究室副研究员。(北京 100080)
School of Politics & Public Administration,Wuhan University,Wuhan 430072,Hubei,China
WANG Zhi(1972-),male,Doctoral candidate,School of Politics & Public Administration,Wuhan University,majoring in history of Chinese Communist Party/DING Jun-ping(1955-),female,Doctor & Professor,Doctoral supervisor,School of Politics & Public Administration,Wuhan University,majoring in history of Chinese Communist Party.任剑涛，哲学博士，中山大学政务学院院长、教授、博士生导师。（广东 广州 510275） 作者：江苏行政学院学报南京91～95C8新思路沈荣华/汪瑜/韩若铭20052005该文主要探讨了中西政治思想比较的正当性问题。针对近来对中西政治思想比较研究的两类质疑，文章明确指出中西政治思想比较本身具有正当性依据，并在分析反对中西政治思想比较研究的看法的基础上，为中西政治思想比较研究提供了理智的辩护，进而提出应该给予中西政治思想比较研究以合理的定位，这种合理定位依赖于两个内部条件和两个外部条件的具备。本文系上海市哲学社会科学规划课题“网络技术在现代社会中的政治效应分析”(01FZZ002)阶段性成果之一。滴石
网载 2013-09-10 21:38:20
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