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    近年来，人们对教育的批评比比皆是，如学生负担过重，教师素质不高，教育收费不合理以及优质教育资源缺乏等。与此同时，人们把国民道德素质的下滑、犯罪的增多等问题也最终归结于教育上的问题。教育中出现这么多问题，其原因多种多样，其中，教育管理制度的不合理是非常重要的一个因素。
    一般来说，先进理念的引进相对较为容易，而建设实现先进理念的体制和制度则要困难得多，因而后者也就显得非常重要。表现在教育领域，虽然不断有先进的思想、理论被引进，但由于体制、制度建设的落后性，教育的现状仍难以跟上理论的要求。可以说，在我国教育领域，并不缺乏先进的理念，缺乏的是实现先进理念的制度。
    关于制度建设，前人做了很多有益的探讨。本文拟从公共选择理论的视角进行探讨。公共选择理论是现代政治经济学的一个分支学科，在西方经济思潮中，应当归属于“新自由主义的学派”。它于20世纪60年代初发端于美国弗吉尼亚大学的托马斯·杰弗逊中心，其理论的发起者是詹姆斯·M·布坎南(James M.Buchanan,1919-)和沃伦·纳特(C·Warren Nutter)，后经丹尼斯·缪勒(Denis C.Mueller)等得以成熟和完善。布坎南把公共选择理论称为是“不外是回到古典政治学家的姿态。”[1]
    较之传统理论，从方法论上来说，公共选择理论的主要特点是用交易经济学的理论与方法来分析政治过程。因为公共选择理论者们认为，人的经济活动和政治活动之间没有明确的界限，因此可以用分析经济的方法来探究政治问题。公共选择理论的一个重要贡献在于它跨越了经济领域和政治领域的鸿沟，用适用于经济分析的理论和假设来分析政治领域的活动，较之以前的理论是一个巨大的进步，并取得了很大的成功。受此分析方法的影响，我们也可以尝试用分析经济和政治的方法来分析教育管理问题，这也是坚持了公共选择理论所主张的人在不同活动领域中，其行为具有一致性的原则，就内容而言，公共选择理论在政府失灵、集体选择、经济人假设以及个人主义等方面都有独特论述，较之以前有很大突破，对我们分析目前在教育管理制度中存在的问题有重要借鉴作用。鉴于上述考虑，本文拟从公共选择理论的视角出发，对教育管理体制、教育制度改革过程中所出现的一些问题重新进行审视。
    　　一、关于政府的教育职能：“政府失灵”观点的启示
    公共选择理论首先承认政府存在的必要性，因为在人与人的交往中，需要承认对方利益的重要性。在一个复杂社会中，如果要保障全体公民的基础利益，就需要每个公民都让度自己的一部分权利给政府或是“君主”，由政府或是君主来出面维护全体公民的利益。
    但是政府也是由各个追求利益最大化的人所组成的，他们在决策和行事时，也是遵循自身利益最大化的标准。并且政府的行动过程是一个复杂的政治交易过程，人们之间有着复杂的相互作用，因而在政府活动中，经常会产生各种各样的矛盾，出现各种各样的不足和缺陷，这即是所谓的政府失灵。政府失灵主要表现在政府的寻租行为、政府的自我扩张以及效率低下等。所谓寻租，就是某部门通过特殊的途径得到国家的控制物资或享有某种特权或得到政府其他方面的庇护，从而做出对自己有利的行为。[2]它实际上是因政府自身的腐败而给某些人带来特殊利益的活动，它只能导致社会竞争的不公平以及社会资源的浪费。
    在对教育的管理中，政府的失灵具体表现为：第一，政府在对学校的管理中存在着统包统揽的现象。这使政府管了许多不该管的事情，如学校的财务、教师的聘任、职称评定等，造成政府自身负担过重，反而政府本来该管的事情没有管好，如对教育的规划、教育质量的监控等。政府的这种统包统揽同时也压抑了学校的办学积极性，使学校成为了政府的附属机构，失却了自身的独立性；第二，政府的失灵表现在教育资源的浪费上，在对教育的投入方面存在着本末倒置的现象。目前政府对教育的投入很有限，但是在有限资源的情况下，还存在着巨大的浪费现象。最后，政府失灵表现为政府自身的工作效率不高。现行的教育行政管理体制造成组织结构等级森严、操作程序标准化、办事效率不高、审批路径漫长等弊病，这些均和市场经济所要求的精练、简洁和高效相违背。
    关于政府在公共管理领域的功能，历史上的各派经济学家一直有不同的观点。公共选择理论者认为，为了使公共管理变得更有效率和效益，社会需要“小而能”的政府。在多中心、多层次、相互制约的官僚体系中，政府必须下放权力，尤其是决策权和行政责任应尽可能往下分，最大限度地让受到决策影响的人参与决策。[3]市场经济可以说就是一种将市场调节与政府调控相结合，以市场经济作为社会资源主要配置手段的经济体制，教育的准公共物品性质更决定了市场机制在教育领域拥有“合法”的身份。因而，在对教育的管理中，政府需要转变现有的管理教育的职能，弱化对学校的直接管理，引入市场机制对学校的管理。
    政府转变教育职能，首先政府要明确对教育的责任，即办教育，而不是管教育。办教育意味着政府要对教育尽责任、尽义务，尤其是义务教育，至少要投入足够的资金。政府要赋予学校充分的自主权，发挥学校自身的积极主动性，政府只要在教育管理中把住教育的质量关即可；政府弱化对学校的直接管理还意味着要进一步强化市场机制对学校教育的调节作用，应逐步开放教育市场。在发挥市场机制调节教育的过程中，政府要尽快制订、修订和完善相应的教育及与教育相关的法律、法规，维护学校在市场中的公平竞争。在当今市场机制发育还不是非常成熟的时候，可先成立若干管理中介机构来管理学校作为过渡。等市场发育成熟后，逐步让市场机制来调节与管理学校教育。
    　　二、关于“校长负责制”：“集体选择”观点的启示
    在中小学实行“校长负责制”是我国自建国以来经多次变更最终确定下来的学校管理制度，该制度对我国基础教育的发展起了重要作用。相对于以往，它理顺了学校的党政关系，使过去体制下书记与校长之间矛盾重重、内耗丛生、相互拆台、能量互抵的状况得到了明显的好转。理顺了职、权、责的关系，使学校管理效益明显提高，学校的教育教学质量得到了明显改善。但与此同时，实施校长负责制也带来了诸多问题，如实行“校长负责制”存在着校长个人说了算的现象，存在着校长的权力被无限扩大的腐败现象。这与实施校长负责制是为了使学校获得更好发展的初衷相背离。出现这些问题，既有校长个人的因素，更有体制方面的因素。
    公共选择理论认为，在与公众有关的集体选择中，并不存在“根据公共利益进行选择”的过程，只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。公共选择的结果如同企业行为的结果一样，是各个利益主体“博奕”的结果[4]。即如果仅由一个主体来制定政策或选取方案，那么他就会根据自己利益最大化的标准而不是根据公众利益最大化的标准来行事。依据这种分析，学校管理者——校长并不是学校全体教职员工和学生的“公共利益”的代表，校长也是追求效用最大化的个人。在面对复杂的、牵涉到个人利益的决策时，他就可能会首先从个人的角度而不是从教师和学生的角度出发做决策。那么学校的管理，就应当有全体利益当事人——校长、教职员工、学生（家长）以及私立学校的董事长共同进行，而不是校长一人说了算。
    在实行校长负责制的今天，学校的一切决策最终由校长说了算。为了避免校长在“公共决策和管理”过程中出现过多的“利己”行为，公共选择理论者（古典经济学家也持该观点）突出强调了规则、制度对管理者的约束作用。因而，在中小学实行校长负责制，为避免校长过多地采取利己的行动，学校就必须有相应的、切实有效的对校长行为的监督与制约机制。在对校长进行制约和监督时可采取以下方式：第一，校长必须依法行政。校长必须根据《教育法》、《劳动法》等的规定行使权力。尤其是在实施现代学校制度的今天，校长作为学校的法人代表，其对外代表学校，对内全面负责学校的管理，依法行政就显得更加重要；第二，切实发挥教职工代表大会在决策中的作用，建立教职工参与决策的机制；第三，校长定期向董事会和教职工代表大会汇报工作，接受董事会和教职工的质询；第四，建立校务公开化和透明化的机制，保障教职员工随时可以了解到学校领导的工作状况，并有得到解释的权利。第五，给社会中介组织提供机会，让他们共同参与学校的管理和对校长的监督。可以说，完善有效的监督机制既是一种制度成熟的重要表现，也是校长负责制真正落到实处的重要保障。
    　　三、关于教师管理制度：“经济人”假设的启示
    传统上，人们眼中的教师是“人类灵魂的工程师”、“燃烧的蜡烛”、“学生成长的铺路石”等等，好像教师都是一个个自我牺牲、自我奉献、不食人间烟火的圣者，是只追求精神享受而不重视物质享受的君子，国家也以相应的政策来对待教师。但是现实生活中，一方面，普遍存在着因教师工资低、待遇差，人们不愿意做教师、瞧不起教师的现象。这导致长期以来我国师资队伍的质量不高，教师队伍留不住人才，严重制约了基础教育质量的提高。另一方面，部分教师的师德低下，利用自己工作之便接受学生及家长的贿赂，有些教师甚至强暴自己的女学生，教师体罚学生的现象更是司空见惯，这些都已经引起了社会的强烈谴责。造成上述问题的原因有多种，笔者以为，对教师人性不切实际的假设——即“圣人”假设便是其中重要的一条。有鉴于此，这里借鉴公共选择理论关于政治领域和经济领域的“经济人”假设的思想，或许能够有助于我们重新思考教师管理的对策。
    对“经济人”假设我们并不陌生，但在公共选择理论出现以前，“经济人”假设只在经济活动中得到运用。从事经济活动时，个人都是追求自我利益最大化的理性人。在政治领域，个人则被假设成一心为公、毫无私利的“慈善家”。而在教育领域，教师被假设成为“燃尽自己，照亮别人的蜡烛”、“到死丝方尽的春蚕”等。公共选择理论认为，这样的假设是一种“反论”[5]，并且非常愚蠢。公共选择理论者认为，从事政治活动或公共选择的人和从事市场活动的人一样，都是追求个人利益最大化的人，无论是从事经济活动还是从事政治活动，其行为都具有一致性（注：当然，这种追求个人利益的行为只要在一定的法律制度的制约下，就能够产生有利于整个社会的利益，不管交易双方是有意识的还是无意识的。）。那么依据这种分析，教师在学校活动中，也是追求自我利益最大化的个体，也在计算着自己的利益得失，也以利益的标准来行事。
    在一个复杂的社会中，如果对这些“经济人”进行有效的管理，就需要“允许个人（每一个人）在各种可供选择的制度约束中作出信息灵通的和有经验依据的选择。这些约束是为所有当事人彼此承认和接受的，并且尽由君主从外部强制实施的。”[1]就要求我们在对教师管理时，必须重视规章制度在教师的生活以及教师之间交往过程中的重要作用，让教师在享受自由的同时更要受到相应的制度约束。并且，从逻辑的角度而言，受到制度的约束是享受自由的先在性条件。
    值得注意的是，在制定有关教师的规章制度时，应做到以下几点：第一，在制定有关教师的规章制度时，必须有教师的参与，这样才便于“教师彼此承认和接受”，而不是像以前的“一切由领导说了算”。因为公共选择就要最大限度地让受到决策影响的人参与决策，即让参与者享有公共决策的最终决定权；第二，在制定有关教师制度时，要把教师看作是一个有着各种实际需要，同时又有各种优缺点的人。他们有着人类一般的基本需求，有着普通人的优缺点，其行为遵循自我利益最大化原则；第三，针对教师工作的性质具有较高的专业性的特征，所制定的教师制度要给教师相对充分的选择自由，能够使教师“做出信息灵通和有经验依据的选择”。
    此外，在管理教师时，从管理方式的角度而言，不仅可以使用说服教育的形式，也可以使用奖惩的形式。在对教师的奖励方面，不仅可以使用精神激励的方式，同时还要有物质激励的形式。尤其是在实行市场经济的今天，物质激励是促使教师成长与发展的重要手段。
    　　四、关于管理中的“集体主义至上”观念：“个人主义”方法论的借鉴
    在公共选择理论的视野下，个人是一切价值的源泉，个人价值是一切民主的出发点，个体利益和需要的满足是分析经济过程和政治过程的基点。个人主义的观点并不否认社会和集体的重要性，不过，个人主义仅仅把社会和其他大于个人的社会构成单位看作是个人的集合，而不是超越或凌驾于个人之上的东西。任何团体的“权力”都是从其成员的权利中引伸出来的，应是个体自愿的选择和同意的产物。需要指出的是，公共选择理论仅仅是方法论上的个人主义，它不同于作为组织活动的规范的个人主义。
    每个人都从个人的角度出发，重视个人利益的实现，社会之所以还能够健康地存续和发展，是因为“人的利益都是各不相同的”[5]。这样，人们可以通过交往，即以交易的形式来获得自己所想得到的利益，让度自己不需要而别人需要的利益，从而达到实现各自的利益的最终目的。当然，在交易的过程中，人们必须遵循一定的规则，这些规则使得个人在追逐自身利益的时候不损害他人或者整个人类的根本利益。这也即是我们经常所说的以市场为导向的社会必定是一个尊重个人主体性的社会，必定是一个法治社会的原因所在。
    目前，在我们国家，对个人主义方法论存在着相当大的误解，一提起“个人主义”一词，人们便把它与利己主义和自私自利联系在一起。其实，利己主义和自私自利不是个人主义造成的，而是人们对个人自由的一种滥用。
    在当前我们国家的教育管理领域中，主要奉行“集体主义”的管理理念，当然，这样的教育管理理念有其合理性的一面。但是如果仅仅这样做，就有可能导致在一些事情中剥夺了“少数”教师和学生的权利。因为集体主义坚持“少数”服从“多数”的原则，这样，“多数”的意见和权利得到了落实，而“少数”人的权利就遭到了忽视。如果在一个学校内，某些儿童在很多事情上都属于“少数”中的一员的话，那么这些儿童的权利就没有实施的保障。如果如此，怎么能够确保我们今天所大力倡导的“一切为了儿童，为了儿童一切，为了一切儿童”的新基础教育的理念？怎么能确保整个社会民主制度的实施？
    相对于当今以集体主义为主旋律的教育管理理念，在教育管理中适当借鉴公共选择理论关于个人主义方法论的思想，就要求管理者真正实现“以人为本”的管理思想，在管理过程中兼顾每位教师和学生的利益。即使当个别教师和学生的利益和整体利益相冲突时，只要他们的要求不会损害别人的利益，不违背法律的要求，就应当给予满足。只有如此，才能满足全体学生和教师的需要，才更利于他们个性的发挥以及创造力的实现。具体而言，从学生的角度出发，就是要承认每一个学生都是成长的主体，教师要充分尊重每一位学生，让每个学生都得到自由充分的发展，而不是一味地去规范学生的思想和行为。要容许学生标新立异，而不是一味地强调统一和整齐。从教师的角度而言，教育管理者要充分重视教师的利益和需要，重视每一位教师的发展，并给教师充分发展的空间，使教师的主体性得到张扬。
    总之，借鉴公共选择理论来分析教育管理活动，就分析方法而言，打破了学科之间的界限，坚持了人的活动在经济、政治和教育领域具有一致性的原则；就内容而言，公共选择理论启示我们，应该更加客观现实地看待教育领域内的现象，采取更加切合实际的对策来解决教育领域内的问题。可以说，公共选择理论为教育管理理论的发展以及教育管理实际问题的解决提教育理论与实践太原17～20G1教育学田爱丽/张晓峰20052005教育管理制度的制约是导致教育问题产生的一个重要因素。公共选择理论使用分析经济活动的方法来分析政治过程，其关于制度建设的观点为审视现行教育管理制度提供了新的视角。其中，“政府失灵”的观点要求政府转变职能，弱化对学校的直接管理；“集体选择”的观点要求对行政领导如校长的权力进行监督和制约；“经济人”假设要求我们重新认识教师的特性，并依此制定相应的教师管理制度；“个人主义”的方法论则对现行管理中“集体主义至上”的观念提出了质疑。教育管理制度/公共选择理论/反思基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(03JZD0027)张东生/何华峰赵成亮/张丽Memories of a Friend in the Park田爱丽，华东师范大学教育管理学院博士研究生；（上海　200062）
    张晓峰，华东师范大学教育管理学院博士研究生。（上海　200062） 作者：教育理论与实践太原17～20G1教育学田爱丽/张晓峰20052005教育管理制度的制约是导致教育问题产生的一个重要因素。公共选择理论使用分析经济活动的方法来分析政治过程，其关于制度建设的观点为审视现行教育管理制度提供了新的视角。其中，“政府失灵”的观点要求政府转变职能，弱化对学校的直接管理；“集体选择”的观点要求对行政领导如校长的权力进行监督和制约；“经济人”假设要求我们重新认识教师的特性，并依此制定相应的教师管理制度；“个人主义”的方法论则对现行管理中“集体主义至上”的观念提出了质疑。教育管理制度/公共选择理论/反思基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(03JZD0027)张东生/何华峰

网载 2013-09-10 21:35:11

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