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第參章  蒋经国晚年的国内情势

蒋经国在蒋中正过世之後，接掌中国国民党主席，并在严家淦继任总统之 後，被任命继续担任行政院院长。蒋经国担任行政院长後到担任总统时，实施一 連串的政治改革，这些施政在国内受到政治、社会、经济等各方面的影响，本章 试图从台湾当时面对的情势以及国民党内、社会等面向观察蒋经国如何因应变化 至他的施政。 第一节  社会与经济狀况

一、经济上的困难与开拓 （一）台湾经济的发展

台湾在韩战爆发後获得喘息的机会。国民党政权了解到，对於中国共产党拥 有人數數倍於国军的军队，台湾必须发展经济以支撑军事力量，并且获得台湾省 籍人民（以下使用俗称的“本省人＂以及相对的“外省人＂称呼）的支持。丹尼‧ 羅伊（Denny Roy）在《台湾政治史》一书中提到台湾经济的发展得力於兩大政 治基础：「第一，政府减少阻扰教育与企业发展的障碍，释放台湾经济潜力，开 启更高层次的社会经济动员，为个别家庭提供向上的契机。第二，政府的行政引 导。」同时，「国外援助对台湾战後经济也是个具有意义的因素。……某些台湾 最成功的经济政策是植基於，接受西方教育的中国年轻世代将外国人的好建议配 合当地条件而修整成的。」¹

台湾经济发展首先进行土地改革。「中国农村復兴聯合会」（简称农復会）规 划台湾土地改革计画，陈诚推动的动机在於削弱共产主义的潜在支持力量。土地 改革的三个步骤是三七五减租、公地放領、耕者有其田政策。原本理应大力反对 的地主们，因为国民党政权先前在二二八事件後的强力镇压而噤声不语，并且使 土地改革顺利进行。另外，台湾的经济也在美国每年提供一亿美元的非军事援助 2

与国民党的刻意发展之下稳健成长。政府推动经济提出的方针是「以农业培养

工业，以工业发展农业」。若林正丈分析：

（一）藉由放出四大公营事业，将地主的土地资本转成产业资本，这是民 间资本确实发展的一个出发点；（二）改革的结果，透过「肥料换谷制」 （用国家独占生产和进口的化学肥料，跟米谷实物作不等价交换）等方法 排除地主，国家直接（不经过市场）掌握农民的生产剩余，以供养庞大的

1. 丹尼‧羅伊着，何振盛、杜嘉芬译，《台湾政治史》，页 131-133。
2. 美国 1951 年开始提供台湾援助，至 1965 年 7 月停止。总计提供台湾 14.8 亿美元的经济援助 以及 45 亿美元的军事援助。

党国体制要员（实施对「军公教人员」的米谷配给制）；同时，透过低米 价政策等措施，使农业资本可能移向工业资本；（三）因改革而使获得土 地之农民提高生产意愿，同时配合利用美援推动技术指导，提高农业生产 性，使农村有过剩勞动力，以此累积未來丰富且廉价的产业勞动力（这是 台湾最优位的生产要素）。^[1]

台湾农业生产在 1952 年來到战前的最高水准，并且土地改革、币制改革也 在这一年完成，台湾经济脱離混亂，开始稳定发展。同时，政府开始了第一个「四 年经济建设计画」，并且在完成第一个计画後，继续推动連续的经济建设计画， 每四年为一期，以计画方式配合公、私资本及美援，发展台湾经济。而被国家控 制的农业盈余，则被投入发展勞动密集性工业，以用來作为进口替代的产品。以 政策口号來說，是「以农业培养工业，以工业发展农业」。

1961 至 1971 年，政府以「以贸易促进成长，以成长拓展贸易」做为政策， 奖勵投资，发展对外出口，将市场由国内发展至国外。配合实施对工业投资的租 税减免，设立加工出口区，引进外资并对外销产品实行退税。劉进庆教授更指出 1964 年为台湾经济第二个转折年，依据是：

（1）台湾经济成长率从一九六四年开始进入兩位數字高增长，工业产值 首次超过农业产值；（2）一九六四年台湾的贸易收支第一次出现顺差，进 口贸易总值占国民生产总值比重第一次超过五○％；（3）台湾当局六○年 代初实行引进外资、面向出口的开放经济政策，到一九六四年开始产生效 果。台湾经济从此发生了由以内部循环为主导转向以外部循环为主导的结 构性的、质的转折。^[2]

1972 年至 1978 年，政府的政策是「调整经济结构，促进经济升级」。工业 政策以发展重化工业为主，推动出口扩张，以及第二次的进口替代。1973 年爆 发石油危机，以致於 1974 年整年的经济成长率仅 1.16％（參見表 2-1），不过由 於政府许多针对性的经济策略得宜，才使台湾安然度过危机。（台湾战後国民所 得统计资料參見附錄三）

表 2-1  蒋经国担任行政院长後台湾经济成长率逐年统计表

资料來源：中华民国行政院主计处中华民国统计资讯网

资料网址：http://www.stat.gov.tw/public/Attachment/511171894671.xls

1979 年至蒋经国逝世这段时间，政府主要政策是「加速经济升级，积极发 展策略性工业」。制订〈促进产业升级条例〉，由政府研发高科技後转由民间发展， 促进产业升级。并规划设立了新竹科学园区，发展高科技产业，将勞力密集性工 业转向为技术密集性工业。

（二）蒋经国面对的经济问题

1.农业部分

（1）农作物增长率停滞。台湾农业生产年增率，在 1971 年之後产生了停滞 的现象，1971 年的年增率为 0.5％。^[3] （2）农民家庭所得降低。农产品价格偏低，造成农民家庭所得降低。农家 所得占非农家所得的比例，由 1966 年的 69.7％，降低到 1970 年的 60.15％。

2.工业部分

（1）基本设施落後

台湾的基本设施，诸如港口、道路交通、通讯设备等已经不足以支持台湾经 济的发展。基隆、高雄兩港口，船舶等待进港卸货的时间，由 1969 年的八至十 二小时，大幅增加到 1973 年的超过二十小时。长程运输依赖的铁路货运，在尖 峰时间，基隆、高雄兩个火車站平均每天有 54.5％的货物无法运输。空运部分， 由於经济成长而导致运输量大增，1953 年至 1973 年的二十一年间，客运部分增 加一百倍，货运部分则增加五至六倍。^[4] （2）工业原料不足

台湾资源不足，许多工业原料诸如石化工业所需原油、钢铁工业所需原铁，

都需依赖进口，而经济的发长亦促使产业必须自国外进口更多的原料。例如钢铁 在 1967 年进口总值为 0.74 亿美元，至 1974 年增加为进口总值达 6.29 亿美元。

（3）电力不足

台湾工业用电量占总用电量的 80％以上，在七○年代初期已经有輪流限电 的情形，影响工业的发展。水力发电受到雨季变化的影响，火力发电则受限於能 源必须进口，因此受限油价与媒价波动而影响供电。

3.石油危机

1973 年 10 月 6 日，爆发了第四次以阿战争，阿拉伯石油输出国家组织（Arab

Organization of petroleum Exporting Countries），为了打击以色列及其支持者，这 些拥有石油供应主控权的石油输出国家实施石油减产与禁运，造成第一次石油危 机，使油价由以往每桶 3.011 美元大幅上涨近四倍至 11.651 美元，引发国际的经 济成长大幅萎缩。台湾在 1972 年的进口能源占了全部总供给量的 65％，石油进 口总值为 1 亿 7130 万美元，占进口总值的 6.8％，石油进口依存度相当高。^[5]因 此造成了底下的影响： （1）物价上涨。

国际油价上涨，造成运输成本增加，工业成本上升，也使得全球物价上涨，

台湾进口物资价格上涨，造成外汇支出增加，台湾制品亦难逃上涨的命运。1960 年至 1972 年间，趸售物价涨幅平均为每年 2％，消费者物价涨幅不超过 3％。但 是 1973 年趸售物价上涨 22.86％，消费者物价物价上涨 8.17％；1974 年的趸售 物价上涨 40.58％，消费者物价物价上涨 47.47％。

（2）外销市场收缩。

物价上涨造成外销市场萎缩。1973 年出口总值 45 亿美元，进口总值 38 亿 美元，顺差为 7 亿美元。但是石油危机爆发後的 1974 年，出口总值上升至 56 亿 3899 万美元，但是进口总值大幅上升至 69 亿 6576 万美元，造成了 13 亿 2 千多万美元的逆差。 （3）经济成长率下降。 參見前表 2-1，1973 年的经济成长率为 12.83％，下降至 1974 年的 1.16％。

（三）解决问题与规划未來

1.农业

蒋经国担任行政院长後，於 1972 年 8 月 17 日在行政院会上指示拟订办法鼓 勵农业生产和减轻农民负担。蒋经国成立策划小组，省、市政府配合经济部、农 復会，自 1973 年至 1979 年 6 月底止，投入约 200 亿元，执行加速农村建设的 1440 个计画。而在 1976 年因应石油危机而启动的「六年经济建设」，对於农业 部分也提出了发展方向，并且自 1973 年至 1978 年 6 月底，动用 120 亿余元於提 高农民生活与改善生产环境上。而依据台湾省政府统计，1974 年到 1983 年十年 间，投资於基层建设的经费为 469 亿元，农业建设为 451 亿元，农村公共投资则 占了农业建设经费的七成。而在蒋经国担任总统後，1982 年 11 月 4 日，行政院 院会上通过了〈第二阶段农地改革方案〉，包含了(1)提供扩大农场经营规模之长 期低利购地贷款；(2)推行共同、委托及合作经营，扩大农民生产规模；（3）加 速办理农地重划；加强推行农业机械化。^[6]

2.十项建设

因应当时国内基础建设不足，蒋经国於 1973 年 11 月 29 日宣布，在〈第六 期经济建设计画〉（1973 年实施，预计结束於 1977 年，但是因为石油危机，而 於 1975 年终止）之外，在五年内完成九大建设专案。^[7]後來又为了解决供电问题 而加上核电厂工程，成为现在常見的「十大建设」一词。这十项建设为：属於重 化工业的高雄煉钢厂、高雄造船厂、石油化学工业三项；属於交通建设的中山高 速公路、西部铁路电气化、北回铁路、台中港、苏澳港、桃园国际机场六项；以 及核能发电厂。总经费在初时估计约需 50 亿美元，即 1974-1978 五年间平均每 年 10 亿，相当於当时外汇存底的 40％，流通货币的 60％。以向国外银行借贷及 发行外债、建设公债等因应、有些甚至由工程的承包商提供。^[8]期间數次追加预 算，最後总支出为新台币 2076 亿 4400 万余元。^[9]

十项建设实施的同时，正好是石油危机造成物价上涨，民间投资意愿低落的

时期，蒋经国不但没有停止兴建十大建设，反而继续推动，投入的大量公共投资， 刺激了经济的復苏（參見表 2-2），创造就业机会外（參見表 2-3），亦完成了许 多经济基础设施的更新与兴建。而当时有许多的国际观察家认为台湾没有办法完 成这个计画，他說：「今天不做，明天将会懊悔。」^[10]对於十大建设造成的影响， 劉宜良写道：「事实证明，没有当年的远見和魄力，後期经济的起飞，和工业产 品结构的升级，那就是缘木求鱼。」^[11]不过，当时担任财政部长的李国鼎认为， 蒋经国内阁是一个「大有为的政府」，却不愿意「大有为的收税」，只能落得「好 大喜功」的称号。^[12]因此十项建设的推行是在事先没有足够经费下完成的。

表 2-2  十项建设投资对加速经济成长之贡献

（单位：％）

资料來源：行政院经济建设委员会，《十项重要建设评估》，页 5。

表 2-3  十项建设对创造就业机会之贡献

单位：人

资料來源：行政院经济建设委员会，《十项重要建设评估》，页 6。

3.因应石油危机

蒋经国在 1974 年 1 月 27 日颁布了〈稳定当前经济措施方案〉，以因应石油 危机带來的物价上扬和通货膨胀等问题。方案依据：（1）必须巩固经济发展之基 础；（2）必须保持国家财政之健全；（3）必须照顾大众生活之利益；（4）必须增 进军公教人员之福利等四项原则，分兩方面处理。解决能源短缺方面：限制石油 供应，以及限制用电量。财政金融方面：从积极方面充裕财政以支援发展，消极 方面防止通货膨胀以协助稳定。^[13]

4.工业升级

政府在 1980 年为了配合经济长期发展的需要，实施了「十年经济建设计 画」，其中为了因应我国勞力密集性工业因为工资上扬而渐渐失去竞争力的事 实，而将工业升级列为重要项目。实际作法包含了改善工业结构、加强人力发展、 加强技术发展、加强财力支援及扩大民间參与等五项。^[14]主要是希望将我国工业 由勞力密集性升级至资本及技术密集性工业。

在这样的目标下，政府在 1973 年 7 月 1 日成立了工业技术研究院，将经济 部底下的聯合工业研究所、矿业研究所聯合起來改组为财团法人，可以自由选择 仪器设备以及聘请优秀人才。工业技术研究院成立後，投入资金及人力开发积体 电路，藉由积体电路引导电子业发展，促使工业升级。

而蒋经国在 1978 年 12 月 30 日及 1982 年 2 月 8 日召开了兩次的全国科学技

术会议，蒋经国在第一次会议上提到召开会议的原因： 全国上下都已经确认，我们的经济结构正在迅速转变之中，工业的脱胎换 骨，更是当务之急。我们不但已投资於资本密集的重化工业，要更加速、 加强技术密集工业在国内向下紮根、向上成长。因此，技术的引进、应用、 发展和创新，是最高优先的课题，而整套科学技术研究发展体系的建立和 充实，更是我们不可或忘的重点任务。^[15]

第一次会议的主要决议是：建立能源、材料、资讯及生产自动化四大重点科 技；大量扶植与延揽海内外学人；建立海内外的科学顾问制度；设立新竹工业园 区。^[16]而第二次会议的主要决议则是：增加科技经费由国民生产总值的 0.6％增 至 1％；增加生物技术、光电、食品及B型肝炎控制等四项重点科技；加强培育 与延揽科技人才。^[17]

蒋经国的经济措施，促使台湾的经济持续发展，这得力於经济计画的规划与

实施。蒋经国对於经济建设计画有这样的說法：

我们的计划性的自由经济，才能符合国民的利益。 所谓「计划性的自由经济」，自由，在保障每一个人的私有财产及其应得 的利益。计划，则在使国民更富、国家更强，兩者非但没有冲突，并且把 不协调的、有浪费的人力与财力，做更适当的运用。^[18]

而最终目的，是希望达到均富的社会。他在行政院院会上說过：「今後经济 发展应切实遵行民生主义的原则，谋求达成均富的目标，使国家财富和民众财富 均有增进。」^[19]而在 1976 年 11 月 13 日中国国民党第十一次全国代表大会报告 时亦說：

我们今天民生建设和国民经济的指标──均富，就是要於富中求均，於均 中求富，均和富没有先後，而必须同时并举。所以我们要以各种平易的、 合理的经济手段，求国家资源的有效发达运用，求每个人的才能的充分发 挥，求偏远地带的优先开发，求低收入者的所得提高，求奢侈糜爛风气的 自我压制，这种理性的扩充和物慾的分限，就是『建设之首要在民生』的 首要作为。自由基地社会贫富的所得级距，最高百分之二十与最低百分之 二十之间，二十年來，已由十五与一之比，缩短到了四、四与一之比，循 此渐进，一定会走上民生主义的盛轨，那亦就是一个最安全、最乾净、最 健康和最发奋的社会的來臨。^[20] 二、台湾地区的社会变迁

自国民党政府來台之後，社会逐渐变迁，以下根据《中华民国史‧社会志（初 稿）》^[21]一书的内容制作表格以显示变化。

表 2-4  台澎地区 1946 至 1991 年人口數

资料來源：《中华民国史社会志（初稿）》上册，第一章：人口，页 79-80。

表 2-5  战後人口教育程度及不識字率与学龄儿童就学率统计表

单位（％）

资料來源：《中华民国史社会志（初稿）》上册，第一章：人口，页 115。 說明：1.教育程度其他一项，系指私塾或自学（自修）者。

2.学龄儿童指 6 至 14 岁儿童。

3.不識字率中之人口數，不包含学龄儿童人口數。

从表 2-4 及表 2-5 可以看得出來，随着台湾情势的稳定，人口數也稳定的上 升。同时因为教育政策的推展与规划，台湾地区的民众教育程度也逐渐提高，不 識字率降低，让国民知識水平的提升提供产业经济升级的动力。

表 2-6  1951 至 1992 年台澎地区人口职业组合比率演变表

（单位：％）

资料來源：《中华民国史社会志（初稿）》上册，第一章：人口，页 118-119。

表 2-7  台湾地区就业人口行业比

（单位：％）

资料來源：《中华民国史社会志（初稿）》上册，第六章：社会阶层与流动，页 508。

表 2-6 与表 2-7，显示台湾地区的职业结构，随着政府推动工业化发展，逐 渐由农业转移至工业，提供工业所需的人力与资金。而第三類型产业的商业与服 务业亦在 1980 年代後期超越农业与工业，成为台湾产业经济的主力，显示台湾 已经迈向已开发国家之列。而土地改革後消失的地主阶级，不是转向都市的工商 业者便是没落，农村多余人力转向都市的工商业後，使得社会阶层产生流动与变 化。工业化带來了大量的勞工阶级，企业的干部、技术人员亦随之增加，再加上 为數众多的中小企业主与军公教人员，遂组成逐渐扩大的中产阶级，成为蒋经国 主政时期的改革力量。

表 2-8  1951 年至 1991 年平均每人所得

（单位：元）

资料來源：中华民国行政院主计处中华民国统计资讯网

资料网址：http://www.stat.gov.tw/public/Attachment/511171894671.xls

表 2-8 则显示台湾平均每人所得由 1951 年的 137 美元，提升到 1976 年的突 破一千美元，此後更是一路上升，显示台湾地区的人民平均生活水平已由贫穷逐 渐脱離，人民基本生活水平逐渐上升。同样地，随着经济结构的变化，台湾地区 也显现出都市化的的现象，表 2-9 可以显示在台湾地区的都市化情形，人口向都 市集中，满足都市人力的需求。

表 2-9  台湾地区人口五万以上及人口兩万以上市镇人口 占总人口數比例演变表

资料來源：《中华民国史社会志（初稿）》上册，第五章：都市与农村，页 331。

表 2-10  台湾地区全国性人民团体數及个人会员數

资料來源：《中华民国史社会志（初稿）》上册，第七章：人民团体，页 691。

表 2-11  台湾地区政党依成立年份统计

资料來源：《中华民国史社会志（初稿）》上册，第七章：人民团体，页 759。

从表 2-10 与表 2-11 可以看到，在戒严令实施之後，国民党政府限制人民的 许多自由，集会结社自由亦被限制，从表 2-10 的人民团体數与表 2-11 的政党數 目就可以知道，人民在政治权力上被国民党政府严格控管。但是到 1987 年时， 政党成立的數目开始增加，1989 年与 1990 年成立的政党數甚至突破二位數，这 与蒋经国宣布解除戒严後，国内政治氛围开放有关。

葉集凯 2013-08-28 15:58:24