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在温州，土地是重要的资产和融资工具，因此催生出突破现有制度的勇气和智慧。图为一个小区的业主在等待十年后终于拿到土地证。 （CFP/图）

乐清，隶属于温州地区，是中国市场经济发育最早的地区之一，温州模式的主要发源地。

当地地少人多，逼出了改革开放后最早一批出去闯世界的大小商人。许多至今还是农民身份的商人，早就将自家农房视为资金来源的一部分，抵押与转让在那里都已经存在多年。当地金融机构欢迎，司法机关亦有或明或暗的支持。

但乐清不断上涨的融资需求和建设扩张，渐渐被扼住咽喉——2000年以来，中央层面对农村土地制度不断明确化，这也就意味着原本模糊的空间日益收窄。比如，2008年住建部《房屋登记办法》，明确规定“农房不得跨村买卖”。

2009年，乐清市政府决心介入这些潜行经年的交易，对本市范围内农业户口之间的农房买卖，予以产权登记。

5年过去了，这项起初“只做不说”的地方试验或将阳光化：

2013年10月，十八届三中全会决定推进农地改革；一个月后，乐清农房试验经新华社内参报道后，中农办的调研组到了；两个月后，中央高层的肯定性批示下来了；2014年8月，乐清申报农业部第二批农村改革试验区，除了农房的跨村抵押和转让，还希望能试行宅基地从分配、管理到退出的一系列市场化机制。

“既然已经在水面下，做得还好，不如浮上来，阳光化。”蔡永固说。

出乐清城区，沿104国道向东南15公里左右，就是占中国低压电器市场三分之一强的柳市镇。镇中心一条不足50米长的小道“安平路”上，开了近十家房产中介。

“国有商品房、集体产权证的农房、没证的缺证的，什么房子都做。”其中一家“柳市房产”的总经理郑巨敏1990年代末就入行了，是当地最早的一批。

这么多年下来，郑巨敏经手的国有商品房并不多，“两三成吧”。繁华程度不输乐清市区的柳市，因为建制为镇，城市建设用地指标远远满足不了建设和居住的需求，大量农房进入市场。“柳市房产”租的就是一处六层“单间式”农房的一楼底层商铺。

无证农房的交易倒是占了近一半，郑巨敏为此设计了专门的格式合同，条款注明“待日后可办理房产证时，甲方无条件有责任协助乙方办证义务”。

导致无证的原因五花八门，常见的一种是农民在旧房改造时“少批多建”，也就是违章建筑。2014年4月南方周末记者在乐清采访时，距离镇中心不远的西凰屿村就在小规模翻建，一位村民正在自己的宅基地上盖房，计划盖八层，但能批下来的只有五层，“拿不到证也能卖出去租出去，肯定有人要，便宜点就是了。”

这也是“单间式”农房。顾名思义，就是占地面积很小、每层一到两间房，一直往上盖到八九层，远望像一根柱子。现在，相邻几户村民往往将宅基地“拼”起来，模仿商品房盖成一梯两户，可以盖得更高，楼梯等公摊面积也更小。

各种产权的房子也交错生长在柳市镇上，甚至同一个小区内。比西凰屿村再远一点的长道坦村内，有一个“红星花园”，A、B两幢都是16层高，外观房型一模一样。A幢是商品房，B幢的产权证就是集体性质的；一个卖七八千元，一个卖五六千元。

“对比北京，这里的商品房和小产权房的价差要小得多，这就是产权的硬度啊。”与南方周末记者同行的北京大学教授周其仁认为，这说明因为存在经年，当地民俗相对更认可这种产权残缺的房产。

如今，这几种不同产权的房产究竟各占多少，没有权威数据。蔡永固倒是觉得无证农房的买卖没有郑巨敏说得那么多，尤其是2009年乐清明确为全市范围内农业户口间的农房买卖办证之后。不过他也确认私下的跨村农房买卖早就发生了，“政府现在只是介入办证，为交易提供一种产权保障。”

宣纸、毛笔、小楷，直至今日，在乐清民间仍能见到这种用古老方式记录的农房买卖，充满着民间契约精神。 （南方周末记者 王小乔/图）

其实早从1986年起，乐清就曾开始为农房办理产权登记。按照乐清市住建局产权科何科长的说法，“县里没多少国有土地，早些年如果只管国有的房产，几乎没什么工作可做。”

时至今日，已在1993年升级为县级市的乐清，市区范围内仍有不少集体性质的土地。比如与蔡永固吃晚饭的饭店，距离市政府不到10分钟车程，也是一处农房。

早些年经过登记的农房均可转让和抵押，对受让方也没有限制。这与乐清的现实有关：

乐清现有户籍人口128万，其中农业人口就有116万，占了九成；与此同时，这片1223平方公里不大的土地上，人均土地面积只有0.32亩，近九成农民早已不再务农。

因为人均三分地的窘境而弃农从商的乐清人，在寻求做生意的本钱时，自然而然地将农房视为可变现的财产。抵押比转让更方便，给农村信用社打一张借条，压一本房产证，签一个抵押清单，就能贷出房子市价的五六成出来。

“市场有这个需求，为什么不做？”乐清农商行一位相关部门的负责人听行里的老人说起，至少从1998年起，其前身农信社就开始发展农房抵押业务了。“我们主要做集镇上的房子，资产很安全，坏账处置时，总有其它村里或者山上的农民来买。”

据不完全统计，2004年时，乐清金融机构的农房抵押贷款余额已近数十亿元。但就在此时，这桩生意戛然而止：《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发28号）发布，这份近年来国务院出台的关于土地管理规格最高的文件，尽管只提及了“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”，依然导致乐清暂停了农民住房抵押和转让。

中农办的乐清农房调研报告记录了这一次暂停后的转机——因为农房抵押已成规模，且不断有新的农户申请相关贷款，2005年4月乐清市人民法院会同国土资源局发布会议纪要，明确了农民住房抵押拍卖后，如受让人是该市户籍农民，国土部门可办理集体土地使用权变更手续。

在乐清农商行人士看来，这就解决了抵押的前置条件——抵押物可以售卖以保障债权人的权利，还产生了一条很智慧的“地随房走”——1995年颁布的担保法禁止将宅基地使用权作为抵押物，“那我们就地随房走，就是只登记房产，不登记土地，不违法，到现在都在这么做。当然，可能要补交一部分税费，并得到国土部门的认可。”

乐清农房抵押业务随后在2007年达到史上最高峰，全市贷款余额50亿元左右，其中乐清农商行占了大头，二十余亿元。

“如果没有农房抵押，乐清农村经济的发展不会这么好。六十多万人来乐清打工做生意，乐清出去的有四十多万，担保难、融资难的问题都可以解决。”前述乐清农商行人士说，他们也是受益者，这块业务成为其在当地抗衡国有四大行的一个重要砝码。

蔡永固也觉得，“这个房子银行愿意给他抵押贷款，老百姓做生意有资金需求；政府什么都不用做，老百姓的财产就增加了，为什么要阻止？”

因年代久远，加之系统更换、口径不同，乐清住建局只统计到了农房所有权、抵押登记的一部分，但依然可以窥见农房抵押之盛：在2008年当地农房买卖再次被叫停之前，乐清农房所有权登记不过14020件，抵押登记就有5577件，占到四成。

乐清市柳市镇“红星花园”，同一个小区，一模一样两幢楼，一幢盖在国有土地上，另一幢盖在集体土地上。 （南方周末记者 王小乔/图）

如果没有温州市中级人民法院自2000年以来与相关部门的持续沟通，乐清农房抵押转让第一次暂停后，转机不会这么快出现。

“多亏他一直在主导推这个事情。”蔡永固等多位当地人士都分别提到同一位关键人物，温州中院一位副院长，尽管名字他们都已经记不清楚。

“都说法院执行难，涉及到农房这块又特别特别难。没办法，我们只能去研究法律、去跟住建国土部门沟通，看能不能找到解决办法。”当南方周末记者辗转确认并找到这位副院长于伟时，他不好意思地笑了笑，道出原委。

2000年，于伟从乐清法院院长调任温州中院副院长，主管执行局的工作至2009年。执行债务纠纷案件时，城市的好办，有房子的直接拍卖，农村的房子就卡住了，住建和国土部门都说不能过户。弃农经商在温州又很普遍，类似债务纠纷成了执行工作的老大难，“积累了少说上万件”。

住建和国土部门的理由是，农房特别是房子下面的宅基地，诸多法律法规规定不能卖，再说一个人只有一次分配权，你卖了他住哪儿呢？

不过，周其仁教授指出，即使是在1962年颁发的“人民公社60条”（正是这一文件，规定将农村宅基地收归集体所有，不得买卖和出租）中，也承认农民的房子是其私人财产，是可以买卖和转让的，当时并没有规定受让方要受户口和地域的限制。

但现实中，因为种种原因，渐渐演变成为了农房不允许跨村买卖，2008年住建部更是对此进行了明文规定。

于伟和同事们查来查去，也没有找到一条明确禁止农房买卖的法律。“倒是有土地管理法第62条规定农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地不予批准，但这句话反推回去，是不是说可以买卖呢？”

秉持着“非禁即入”的法律精神，于伟和同事们开始慢慢地去磨，先是让住建部门接受法院处置农房的转让登记；随后在2005年中院和温州国土资源局出了会议纪要，在涉及农房抵押拍卖和农村集体建设用地的处置上，达成了默契。

但此时，房与地是分离的，产权还是残缺。

磨到2007年4月，“关于协助人民法院办理集体土地使用权变更登记暂行规定”终于解决了这个问题。温州国土局接受司法处置的集体土地使用权变更登记，但受让人必须是同一个县（市、区）内具有农业户口的人员。也就是说，司法处置农房的买卖双方必须都是乐清市内的农民，或者是温州同一个区内的农民。

自此，温州全境的跨村农房买卖，至少多了司法处置这样一个出口，尽管这个出口依然有条件限制。

于伟始终认为农房是农民的合法财产之一，是农民走向市场的要素之一：“很多观念是担心农民会因此丢掉唯一的住房，流离失所；我的理解是只要他自愿走向市场，那肯定是有所准备的，你不能说城市居民抗风险能力就强，农民的就弱，然后给他一种特殊保护，他的房子就不能抵押不能卖。这是不符合市场经济规律，也不符合改革方向的。”

积压的执行老大难问题解决了，附带着给农房抵押提供了条件，于伟自己也觉得，算是主管执行局期间“参与推动得最有意义的一件事情了”。

2014年4月，乐清市柳市镇西凰屿村，农房拆旧建新进行中，图中前方不远就是村民将宅基地联合起来盖的“联建房”。 （南方周末记者 王小乔/图）

农房抵押与买卖就此在当地迎来繁荣，但更大的危机也悄然袭来。

2008年，就在温州法院逐步解决了农村债务执行难问题，乐清农房抵押达到历史高点的第二年，住建部颁布了《房屋登记办法》，其中规定：“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理”。简单地说，就是明确了农房不许跨村买卖。办法出台之后，小产权房正在各大城市“野蛮生长”起来。

消息传到温州，金融机构强烈反弹，尤其是在温州民营经济最发达的乐清。

几十亿的资金已经用农房做抵押贷出去了，要是不能跨村卖了，将来坏账了怎么办？法院的会议纪要还作不作数？包括乐清农商行在内的金融机构及其主管部门纷纷向乐清、温州市政府打报告，力陈其间的金融风险和对民营经济的影响。

跨村买卖之所以有着现实需要，在于乐清早在1990年代就已经自然形成了柳市、虹桥、大荆、城关四个镇为中心的四大经济片区，农民身份的商人们一直在向所在片区的经济中心聚集。

“这条法规真的不适合我们这些民营经济发展比较快、城镇化融合比较早、人口流动比较大、土地资源又比较紧缺的地方。”蔡永固直言。

如何在地方遭遇的现实市场和中央法律法规的限制之间找到妥协或者平衡，就这么摆在了乐清乃至温州市政府的面前。

于伟记得《房屋登记办法》出来后，当年曾跟着温州市政府组织的一个考察小组去过绍兴新昌。原本是想就农房买卖和抵押去“取经”，结果对方说“就是从你们温州的金融机构和法院学来的啊”。

回来后没多久，温州市组织了一次专题会议，以会议纪要的方式规定，为解决更多的农民个人融资难的问题，选定瓯海区、龙湾区试点农房抵押，其它各县（市）的试点方案，由政府批准后实施。

乐清迅速落实了会议纪要的精神，允许农房抵押，乐清[2009]2号文规定“债务人无力偿还时允许法院处置抵押的农房，相关部门要配合办证工作”。

进一步的，2009年7月，乐清市委（2009）4号文件又悄然放开了农房跨村交易——“对持有集体土地使用权证和房产证的农村房产，允许在市域范围内农业户籍人口间转让。”

根据乐清市住建局提供的数据，从新政开始后到2014年7月，总共为44864套农房做了产权登记，5111套农房做了买卖登记，7539套农房做了抵押登记。

乐清的现实，是当地政府顶着违法风险去试验地方土政策的背景。

但对于这项试验，乐清市政府最初几年的态度是，只做不说。直至今日，当南方周末记者问及2009年的文件时，仍有政府官员表示，“我们没有这份文件”。

涉及农村土地政策，稍有风吹草动即会引发外界的高度关注，以及应该往哪里走的争论。2013年8月，温州农村产权服务中心挂牌半年后出台的一项办法，就曾戏剧性地引爆舆论热点，而后紧急辟谣。

这项《农村产权交易管理暂行办法》划定了12类未来可在该所交易的农村产权，其中包括了农村房屋所有权和农村集体经营性建设用地使用权，“具体细则尚待进一步研究制定”。

温州农村产权服务中心总经理董文立深知兹事体大，反反复复跟法制办、国土局等相关部门沟通，最后特意在这两块产权前面加上了“依法可以交易”几个字。不过，这份文件还是引发了大量媒体报道，并被普遍解读为“农村土地政策有所突破，温州农房可在市域范围内交易”。

紧接着，温州市政府紧急辟谣，表示农房仍然仅限于本村内交易。

不过，这一次，乐清农房试验没有“躺枪”，也没有停步。

两个多月后，十八届三中全会召开，“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”写进了全会决定。随后，乐清迎来了调研组，并获得高层批示，乐清相关政府官员感觉，是时候“拿个盔甲过来，让干部也安全点”。

蔡永固开始着手申请试点：先是向省里申请农房抵押转让试点，2014年8月又进一步申报了国家农业部的第二批农村改革试验区。除了农房的跨村抵押和转让，还希望新批宅基地也可以跨村做调剂，可以有偿配给、有偿选位、有偿退出等等，也就是在宅基地从分配、管理到退出整个流程上提出了适应市场经济的创新机制。

最新的消息是，由国土资源部、农业部等参与制定的土地改革总体方案已成型并提交审议，有望在中央农村工作会议上推出。

乐清正渴望着能搭上这一趟改革快车。

【链接】 乐清市有关农房买卖的规定：

农民住房抵押或转让需同时满足4个条件：

一是农户拥有房屋所有权证及集体土地使用权证；
二是农户出具非唯一住房确认书；
三是农户出具不再申请宅基地承诺书；
四是村集体同意并出具非唯一住房证明。
同时，规定受让方必须是该市农业户籍的农民。

农民住房转让需缴纳契税、营业税等税费（总税率约6.3%），还要向农民所在村缴纳基础设施配套费，每宗0.5-1.2万元不等。

——摘自中农办《浙江乐清市农房跨村交易情况的调研》

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南方周末
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南方周末 2015-08-23 08:42:39