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　　中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1672—6359(2006)04—0082—03
　　党的十六大报告提出必须提高行政效率，降低行政成本。长期以来，我国行政成本一直居高不下，引起了广大干部群众和专家学者的关注，对此学术理论界进行了广泛的探讨并取得了一些积极成果。本文拟就国内学者关于此项研究中的几个问题：行政成本的涵义与分类；行政成本居高不下的表现与原因分析；降低行政成本的对策研究以及行政成本研究的必要性与重大意义等加以归纳评述，以供学者研究时参考。
　　一、行政成本的涵义与分类
　　关于行政成本的涵义，学术界有不同看法，较为典型的有以下几种观点：(1)有的学者认为，行政成本即行政管理机关进行活动所需要的预算费用，包括行政支出（含国家机关经费和人民团体活动补助费）和外交支出。[1] (2)《现代政府管理大辞典》界定行政业务费为：国家行政机关为完成各项行政任务，维持其正常工作所必需的经费开支。[2] (3)应基于行政法学视角重构行政成本概念，所以行政成本应是行政法主体成本的简称，是行政法主体为实现对策均衡和社会利益最大化所付出的代价。[3] (4)行政成本就是在行政管理工作中为完成一定的有效行政行为所消耗的人力、物力和财力的总和，是所作出的可以用货币度量的价值牺牲。[4] (5)从狭义上看，政府行政成本是指政府的公共支出，如用于公共安全、公共机构、公共服务、公共工程、公用事业等方面的费用。广义的行政成本是指国家权力机关的执行机关在一定时期内，为履行其行政职能、实现行政目标，在行政管理活动中所支付费用的总和，包括政府在行政过程中发生的各种费用，以及由其所引发的当前和未来一段时间内的间接负担。[5]
　　基于对行政成本涵义的不同理解，学者们提出不同的分类依据和方法，主要有以下四种观点：(1)从成本发生过程看，行政成本可分为机构成本、运行成本、专门成本；按照行政决策过程，可分为设计成本、推行成本、调整成本；按照是否可以直接计算，可分为直接成本、间接成本；按成本的习性，可分为固定成本、变动成本和边际成本。[6] (2)行政的无形成本，包括行政者在行政活动中为实现行政目标所付出的时间、精力以及由社会所承担的某些付出。行政的有形成本，是指在行政活动中为实现行政目标所付出的人力、物力和财力。有形成本的特点是现实的物质性、直观性和可定量性。[7] (3)我国的行政成本由以下几个部分构成：一是组织静态成本，主要包括人力成本、物力成本和制度成本；二是组织运行成本，主要包括管理成本、监督成本及补救成本；三是行政衍生成本，主要包括机会成本、沉没成本以及激励成本。[8]
　　此外，还有的学者从行政法的角度对行政成本进行了分类。从行政法律关系主体看，可分为行政主体成本和行政相对方成本；从行政权运作过程看，可分为事前成本、事中成本和事后成本；从行政行为效力范围看，可分为内部行政成本和外部行政成本；从成本对象是否特定看，可分为抽象行政成本和具体行政成本；从行政权的拘束程度看，可分为拘束性成本和扩张性成本；从成本的表现形式看，可分为显性成本和隐性成本；从成本的自身特性看，可分为总成本和边际成本；从合法与合理与否看，可分为有效成本和无效成本[9]
　　二、行政成本居高不下的表现与原因分析
　　学者们充分利用大量的数据、图表，通过比较的方法指明行政成本居高不下的现状。关于行政成本居高不下的表现，最为典型的观点是，国家行政学院教授杜钢建指出中国是全世界行政成本最高的国家。此外较为典型的观点还有以下几种：(1) 2006年3月6日《中国青年报》报道，从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍。而且近年来行政管理费用增长还在大跨度上升，平均每年增长23％。[10] (2)有的学者认为，一是财政供养人口多，工资成本高；二是政府机构庞大，行政营运成本高；三是政府越位严重，招商成本高；四是政府人员变相寻租，接待成本高；五是职务消费缺乏约束，灰色成本高。[11] (3)有的学者认为，一是政府管的范围太宽，加大了行政成本；二是决策失误，造成重大损失；三是钱权交易，腐败盛行；四是行政人员不作为，造成重大损失；五是办事拖拉，相互推诿；六是文山会海，走形式；七是工作方法简单粗暴，上访群众增多；八是机构臃肿，人浮于事。[12] (4)有的学者认为，在组织方面，主要表现为机构臃肿、人员庞大、政企不分、政社不分、部门职能交叉重复、人浮于事；在管理方面，由于我国行政行为的规范化程度低，充满了不确定性、随意性和惰性，导致政令执行不畅、作风飘浮守旧；从执行方面看，不少行政人员的素质欠佳，离国家公务员的法定标准仍有不小差距。[13]
　　学者们主要从理念、制度、机制、操作等方面就行政成本居高不下的原因进行了细致的分析，较为典型的有以下几种观点：(1)有的学者认为，一是体制方面，包括政府权力的不合理配置是行政成本居高不下的权力根源，政府机构臃肿，办事效率低下；二是观念方面，包括政府及公务员的行政理念错位，政府及公务员缺乏较强的“成本意识”；三是操作方面，包括政府机关运营成本过高，办公成本过大，办公过程对行政资源浪费严重，对行政职务消费缺乏有效的约束机制。[14] (2)有的学者认为，中国的政治体制、党政领导体制、财政体制等都与行政体制一起影响着行政成本，我国现行的农村就业制度、社会保障制度的完备程度也与行政成本相关。[15] (3)有的学者认为，一是内部原因，包括行政组织设置不科学，人员增加且结构不合理；行政成本没有纳入单位和行政人员的考核范围；管理思想和手段落后，不能适应形势发展要求。二是外部原因，包括法制化程度不高；经济发展水平制约着行政效率的提高。[16]
　　此外，还有的学者指出，我国行政成本偏高的原因，从性质来看，主要有：一是机制性原因，包括政府行为具有垄断性质，行政绩效评估操作困难，行政成本与行政收入关系间接；二是观念性原因，包括行政成本观念弱化，行政法治意识淡薄，行政价值观错位，政府角色定位不准；三是行为性原因，包括决策失误与缓慢，评价主体不当、评价失真，行政执行中的浪费严重，间断行政提高了行政成本；四是制度性原因，包括人事制度不科学，审批制度存在缺陷，现行财务预算制度存在弊端；五是结构性原因，包括职能结构不合理，层级结构不合理，人员结构不合理，权力结构不合理。[17]
　　三、降低行政成本的对策研究
　　学者们在厘清行政成本的涵义与分类、原因与表现的基础上，对如何降低行政成本进行了深入的研究，大部分学者主要从转变政府职能、提高决策水平、推行电子政务以及强化成本意识等方面提出了降低行政成本的措施。
　　有的学者提出要降低行政成本，必须建立“五种政府”：一是转变政府职能，建立适度政府；二是真正精兵简政，建立廉价政府；三是强化预算约束，建设透明政府；四是推进依法行政，构建法治政府；五是借鉴企业精神，建立仿企业政府。[18]
　　有的学者提出以“五大保障机制”降低政府行政成本：即组织保障，深化行政管理体制和推进机构改革；思想保障，强化公务员的行政成本控制意识；物质、技术保障，加强政府办公自动化系统的建设；制度保障，转变绩效评估方式；法制保障，贯彻实施《审计法》。[19]。
　　有的学者认为提高行政效率、降低行政成本的关键是要把好“六关”：一是人员编制关，要精简机构，合理编制；二是行政决策关，要完善政府行政决策机制，实行科学决策；三是公务用车关，要改革公务用车管理办法；四是公务接待关，要改革管理机制和公务消费办法；五是行政管理关，要明确职责，充分依靠科技；六是监督考核关，要将行政成本列入考核奖惩。[20]
　　有的学者从细节处着眼，提出降低行政成本的十个办法：一要坚持以人为本，认真调整现有的财政配置结构，减少行政管理经费在财政预算中所占比例；二要出台相关政策和法规，禁止党政机关设立小金库、公款旅游等；三要限制政府机关异地开会行为；四要对办公楼建设用地、装修标准及使用面积有所规定，并要出台惩治措施；五要实行科学合理的用车制度；六要管好接待费用；七要妥善安排考察费用；八要严控首长基金和首长批条经费；九要解决政府超编、减少政府冗员，建设节约型党政机关；十要从领导干部带头做起，坚决反对浪费。[21]
　　四、行政成本研究的必要性与重大意义
　　关于行政成本研究的必要性，学者们指出：(1)研究行政成本是市场经济发展的客观需要；是立党为公、执政为民的根本要求；是建立廉洁高效政府的基本要求；也是政府机构改革深入发展的需要。[22] (2)研究行政成本问题是行政管理科学化的内在要求；是行政管理法制化的迫切需要；是行政管理现代化的强烈呼唤。[23] (3)降低行政成本是建立经济型政府的客观要求；是减轻人民的负担、转变政府作风，重塑党和政府在民众中的威信的必然要求。[24]
　　关于行政成本研究的重大意义，学者们认为：(1)行政成本的提出，是中央对行政过程的经济性可控性，行政结果可预期性的新观念，是对行政的投入产出关系，对行政工作的效益、效果、效率的新认识，是把经济方法运用于行政领域的新突破；行政成本的提出，是对成本主体意识的再明确、对民众与政府两者关系的再认识，这为深化行政体制和政治体制改革奠定了坚实的基础；行政成本的提出，预示着我国的行政管理将告别传统，踏上现代化管理的道路。行政成本概念的提出，已经引发了行政管理的革命。[25] (2)控制行政成本对于提高政府运作效率和宏观经济效率、优化资源配置、降低市场交易费用以及反腐败等具有重要的现实意义。有效控制行政成本是加强党的执政能力建设的重要举措；有效控制行政成本有助于防止行政机构的再度膨胀；有效控制行政成本有利于抑制腐败。[26] (3)有的学者认为，必须从执政能力的高度认识行政成本问题，行政成本与党的执政能力密切相关，行政成本体现了执政党“执政为民”的理念；体现了执政党驾驭社会主义市场经济的能力；体现了执政党廉政建设的能力；体现了执政党的决策能力。[27]
　　五、研究中存在的问题与几点建议
　　归纳起来，近年来国内学者对行政成本问题的研究取得了一定的成果，研究领域不断拓展，研究深度日益加强，此项理论研究已经引起了党和政府的高度关注，温家宝总理在今年的政府工作报告中已经提出必须“降低行政成本”，落实科学发展观，提高执政能力，建设资源节约型社会。在研究中需要特别注意以下几个方面：一是要避免研究内容一再重复，一些文章观点雷同，降低了其学术价值；二是要避免研究方法单一，应该大胆运用其它学科的研究方法，从多学科的角度、多种思维方式来加深研究力度；三是研究中的新观点、有争议的观点较少，在这方面应该继续加强。
　　本文认为，行政成本问题还有待各个学科领域的专家学者进一步加强理论研究。第一，加强比较研究工作。例如，通过与国外政府行政成本的比较，通过与我国政府的各个时期的行政成本的比较，重点研究在加强党的执政能力建设的新形势下我国行政成本面临的新情况、新问题。第二，应当加强研究的系统性和纵深性，如对中国共产党三代领导集体的关于行政成本的思想作出全面、细致的梳理，弥补目前研究中尚无专着的缺憾。第三，在当前和今后很长一个时期内，对行政成本的研究，思想理论界的学者应当在理论体系构建上多下工夫，使理论研究工作不断迈上新台阶。
中共济南市委党校党报82～84D4中国政治卫刘华20072007
行政成本/回顾/展望
近年来，行政成本问题引起了社会的广泛关注，学术界对其进行了深入探讨并取得了一些积极成果。学者们的研究主要集中在下列方面：行政成本的涵义与分类；行政成本居高不下的表现与原因分析；降低行政成本的对策研究以及行政成本研究的必要性与重大意义等。当然，对此问题的研究尚需进一步深入。
作者：中共济南市委党校党报82～84D4中国政治卫刘华20072007
行政成本/回顾/展望

网载 2013-09-10 21:57:52

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