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　　打击国际恐怖主义已成为世界政治中心和国际形势中最大的热点和焦点，将对国际秩 序的发展变化产生重大影响。国际社会对必须反恐、打恐基本形成共识，但对如何打恐 和通过打恐建立什么样的国际秩序，则歧见颇大。美国力图建立由其主导的西化秩序， 即建立“美国体系”；国际社会的大多数国家主张通过打恐国际合作，建立旨在实现国 际关系民主化的国际新秩序。是否尊重国家主权、是否在平等基础上进行国际合作、是 否加强联合国的作用和是否遵循国际法，是两种秩序观的分水岭。
　　 一、反恐与尊重国家主权
　　在以民族国家为基本单位组成的世界上，尊重各国的主权和领土完整以及不干涉他国 内政，是国际关系最基本的准则，并已被写进了《联合国宪章》，成为建立公正、平等 和合理的国际秩序的核心。每个国家都无可非议地把维护本国的国家主权和领土完整视 为政府和公民的神圣使命。美国历年发表的国家安全战略报告和《四年防务评估》，也 都把维护美国的国家主权列为首要任务。但是，任何国家，不管它如何强大，都不应以 损害或侵犯他国主权来达到维护本国主权的目的，更不应依仗自己的强大来建立世界霸 权和霸权秩序，破坏国家关系的准则。这项原则应该同样适用于国际反恐斗争之中。在 反恐斗争中，维护本国的安全、国家主权和领土完整与尊重他国的安全、国家主权和领 土完整应该是同等重要的。
　　去年9月11日，美国遭受严重的恐怖袭击以及它决心进行打击和消除国际恐怖主义，理 所当然地应该受到国际社会的同情和支持。但是，美国政府在这场反恐斗争中的不少言 行不符合上述基本准则。
　　“9·11”事件发生后几个小时，布什总统就宣布：“我们不会区分从事这些活动的恐 怖分子和向他们提供居所的人。”紧接着，9月20日他在国会两院联席会议上的讲演中 又把这次恐怖袭击定性为“战争行为”，并宣称“从今天起，每一个国家不是与我们站 在一起，就是与恐怖主义分子站在一起，任何国家继续庇护或支持恐怖主义就将被认为 是美国的敌对国家。”这些话提出了若干与国际法和国际秩序有关的根本问题：第一， 恐怖活动能否定性为“战争行为”?第二，恐怖主义组织和恐怖分子与庇护或支持他们 的国家是否犯有同等性质的罪行?第三，打击恐怖主义是否可以同时打击甚至摧毁一个 国家及其政权?
　　恐怖主义组织和恐怖分子属于非国家行为体。按照联合国国际法委员会1979年7月拟定 的《关于国家责任的条文草案》第11条第1款的规定：“非代表国家行事的一个人或一 群人的行为，依国际法不应视为国家的行为。”该文第14条第1款还规定：“在一国领 土或其管理下的任何其他领土内成立的叛乱运动的机关的行为，依国际法不应视为该国 的行为。”(注：约翰·伊肯伯里的文章《美国在反恐时代的大战略》，载英国《生存 》季刊2001—2002年冬季号。)这个文件虽然是个草案，但联合国国际法院在审议20世 纪80年代尼加拉瓜控告美国支持该国反政府组织时把它作为判决的法律依据。根据这项 文件，国际法院最终判定，尽管美国犯有违反国际关系准则的罪责，但“没有证据证明 这些行为可以认为是美国的行为。”
　　可是，美国却把“9·11”恐怖袭击事件的责任从本·拉丹的“基地”组织扩至对阿富 汗发动了“反恐战争”。尽管有一部分国家从一开始就认为，美国不应打击阿富汗。也 有一些国际法学者对美国发动阿富汗战争的合法性提出质疑。但美国的战争行动已事实 上被合法化了。这就等于确认了布什政府提出的定义：“任何支持和庇护恐怖组织及其 恐怖行为的国家负有恐怖组织及其成员的同样责任。”如果这个定义被接受成为国际法 的定义的话，这就等于只要打着打击恐怖主义的旗号就可以对任何一个被认为是庇护或 支持恐怖主义的国家发动战争了。
　　人们也有权力问：按照美国政府的这个定义，现在在美国有不少受到美国政府秘密支 持甚至训练的反对他国政府的武装组织(实际上也就是恐怖组织)和恐怖分子，美国政府 应当承担什么责任?《印度斯坦时报》2001年10月31日刊登一篇题为《美国自家后院的 恐怖分子训练营地》的文章揭露说，在美国佐治亚州本宁堡有一个西半球安全组织(WHL SC)，对外叫做“美洲人民学校”(SOA)就是一个专门培养训练在美洲国家制造暴乱、屠 杀平民或推翻某大国不喜欢的政府的恐怖分子或叛乱分子的基地。它成立于1946年，其 经费来自美国政府。在美国还有不少这样的训练基地。美国政府是否允许国际社会对它 进行谴责和干预呢?不用说，答案肯定是否定的。美国政府一定而且已经在辩解说，他 们训练的不是恐怖分子或叛乱分子，而是所谓的“自由战士”。这是地地道道的双重标 准问题。
　　因此，只要这个双重标准问题不解决，在国际范围内的反恐只能是强权政治下的反恐 。弱国和小国的国家主权和独立将被某些有霸权野心的大国在反恐的借口下践踏和侵犯 。就像今天在巴勒斯坦发生的情况那样。这种反恐的实际结果是霸权主义和强权政治得 到进一步加强，它不但不能真正消除恐怖主义，反而会造成国际秩序的更加不公和不平 等，从而激起更加强烈的反抗和世界的不安宁。
　　恐怖主义组织和恐怖分子所从事的恐怖活动不等于是他们所躲藏的某个或某些国家的 行为，除非有足够的证据证明这些国家直接参与和帮助策划了恐怖活动。任何国家庇护 或支持恐怖主义组织和恐怖分子无疑是极端错误的，甚至犯有罪责，应受到国际社会的 严厉谴责和制裁，但不应轻易对其发动战争。即使要对其采取制裁或军事行动，也应经 联合国安理会讨论决定。任何国家不能借打击恐怖主义之名任意侵犯他国的主权和推翻 他国的合法政府。
　　 二、反恐与国际合作
　　“9·11”恐怖袭击事件使世界各国认识到恐怖主义对各国和国际和平与安全的严重危 害性。恐怖主义已成为当今国际社会的公害，反恐也就成了各国特别是大国共同利益的 汇合点。
　　国际恐怖主义是一种跨国暴力行为，早已被联合国列入全球性问题之一。这次“9·11 ”恐怖袭击发生在美国，明天可能发生在世界上任何一个国家和地区，更何况恐怖主义 活动在许多国家都时有发生，而恐怖分子和恐怖组织实施攻击之手段和目标难以预料， 他们暗藏在世界各地，神出鬼没，已超越了任何一国单独防御和打击的能力。因此，打 击恐怖主义必须要有有效的国际合作，否则难以成功，更不可能将其根除。从这个意义 上说，反恐又成为各国间特别是大国间合作的新基础。
　　美国也认识到这一点。“9·11”之后，美国很快就组织了国际反恐联盟，并为此迅即 调整了对俄罗斯、中国、印度、巴基斯坦和中亚国家以及联合国的政策，交付了长期拖 欠拒交的联合国会费。这当然不但有利于美国的反恐战争，也有利于它改善与其他国家 的关系。对此美国和其他一些国家的舆论纷纷发表文章认为，布什政府放弃了单边主义 ，重新回到多边主义，美国的反恐合作预示着整个国际合作特别是大国合作将得到进一 步发展，并成为未来大国关系发展的特点和主流。
　　但是，四个多月来美国的一系列言行表明，对大国间这种合作应予恰当估计。首先， 这次“9·11”恐怖事件促成的大国间新的合作势头主要是出于反恐共同利益和各自国 家利益的需要，而并不表明各国基本战略目标和立场的改变，也不表明各大国已经放弃 了地缘政治利害关系的考虑和传统安全战略安排，因此，大国间的合作仍然是有限的。 尤其是各大国与超级大国之间合作的广度和深度极大程度取决于美国的全球战略需要和 它对各国的态度。
　　更主要的是，美国在“9·11”之后对各国的政策调整完全以“要么与我站在一起，要 么就与恐怖主义站在一起”为分界线，说明它与各大国合作的局限性和单边主义。正如 美国布鲁金斯研究所的两位高级研究员埃沃·达德和詹姆斯·林赛德在他们的评论文章 中所说：“布什政府对多边行动的承诺是策略性的，而不是战略性的”。法国国际关系 研究所的资深分析家多米尼克·莫伊西评论说：“9·11”以来的事实表明，美国“建 立反恐联盟只不过是外交上的一个幌子，以便美国随心所欲地从盟友那里获得自己想要 的东西。”不仅上半年它在退出《京都议定书》、拒绝批准《全面禁止核试验条约》和 拒绝参加《禁止生物武器公约议定书》的谈判等方面采取的那些单边主义行动在“9·1 1”后没有任何改变，而且还有新的发展。例如，布什政府不顾国际社会的普遍反对， 宣布退出1972年《反导条约》，拒绝出席联合国召开的促使关于全面禁止核试验条约生 效会议等。法国的一位评论家指出：在布什政府中的某些实权人物看来，美国完全可以 使用武力来确立自己的领导地位，“不必顾及现有的条约和盟友的反对”。(注：《世 界人权约法纵览》，四川人民出版社，1990年版，第955、956页。)
　　真正的国际合作应该是平等协商、共同决策，并且是双向的合作。但美国的做法却完 全是单向的，其他各国只有支持美国反恐的义务和责任，却没有从美国那里得到同样的 支持的权利。
　　尽管中国从一开始就强烈谴责“9·11”恐怖袭击和支持美国的反恐斗争，但美国国务 卿鲍威尔和国务院发言人鲍彻竟然说：中国不要期望因为在反恐方面的合作而从美国得 到回报，美国不会因此而改变对台出售武器的立场。对于中国提出打击国际恐怖主义组 成部分的东突恐怖分子，美国置若罔闻，却毫无根据地一再强调所谓的“人权问题”。
　　新年伊始，美国又开始在车臣问题上对俄罗斯施压。今年1月10日，美国国务院发言人 理查德·鲍彻指责莫斯科在打击车臣穆斯林叛乱分子的战斗中“过度使用武力”，“继 续违反人权”。美国政府还在华盛顿接待了“车臣外长”伊利亚斯·艾哈迈多夫。俄罗 斯外交部严正指出：无论如何辩解，此类会见有悖于“俄美两国在打击国际恐怖主义方 面的合作及伙伴精神。”普京总统尖锐地强调：俄罗斯人的血和美国人的血一样蓝，鲜 明地反对反恐双重标准。
　　至于谁在“过度使用武力”，世界上只要没有偏见的人都看得很清楚，真正过度使用 武力的恰恰是美国在阿富汗的作为。《国际先驱论坛报》去年12月20日刊登了一份在世 界各地对政治、媒体、商界、文化和政府内有影响的人士进行的为期一个月的电话调查 报告，该报告说除美国本国人外，在被调查的其他国家的人中有一半以上的人认为美国 对阿富汗的打击“过分了”，62%的人认为美国发动反恐战争“主要是为了它自己的利 益。”
　　就是与盟国的反恐合作也是只有美国一家说了算，以不打乱美的反恐计划为准则。欧 盟国家在“9·11”恐怖袭击后立即表示“完全支持”美国的反恐战争，德、法、意等 盟国多次表示愿意出兵援助。美国却一直压着不让他们插手阿富汗战争，直到塔利班败 局已定，才开始同意它的欧洲盟国派兵支援，那也只给予他们从事维和和人道主义援助 的任务。美国曾驳回了英国及其他盟国关于派遣维和部队的提议，声称在美军中央司令 部做好准备之前不考虑向阿富汗派遣维和部队。美国的舆论直言不讳地说，美国这样做 一是担心盟国参战会妨碍它的行动自由，二是认为盟国另有所图，为了扩大自己的影响 。最近在组织驻阿富汗国际维和部队方面，尽管美国自己不派一兵一卒，却坚持要对派 驻阿富汗的国际维和部队拥有最终指挥权。因此，欧洲国家和日本、加拿大的舆论都纷 纷评论说，“9·11”事件反而加强了美国单边主义势头的发展。甚至连美国《国际先 驱论坛报》的文章也说，“美国不仅在军事上完全控制了它一手组建的反恐联盟，而且 在外交上占据了无可争议的主导地位。它在行动上根本不听他国的意见，而是推行精明 的单边主义。”德国《明镜》周刊2001年12月29日的一篇文章指出：“美国对真正的国 际合作不感兴趣。”
　　 三、反恐与联合国的地位和作用
　　国际恐怖主义既然是人类的公敌，又被公认为全球性的问题，联合国作为一个全球最 具代表性和最有权威的国际政治组织，应在反恐中发挥主导作用。按理说，这不应该成 为一个问题。
　　然而，从去年反恐斗争一开始，就在这个问题上出现了两种不同的观点和立场。中国 、俄罗斯、法国、埃及等绝大多数联合国成员国和联合国秘书长安南都反复强调，打击 恐怖主义应在联合国的框架内和按照《联合国宪章》和国际法行事，并认为应该组成一 个由联合国领导的国际反恐联盟。但是美国对广大联合国成员国的主张和呼吁不予置理 ，而坚持认为这个国际联盟只能由它来领导，联合国只能起着支持和帮助美国的作用， 而不是主导或领导作用。
　　美国对联合国的要求主要是：第一，通过美国提出的反恐决议案，使美国的反恐战争 合法化；第二，在美国认为适当的时候进行人道主义救援，包括粮食援助和医疗等，但 不得妨碍或影响美军的行动；第三，在摧毁塔利班政权后帮助组建新的临时政府，实际 上也是美国在起主导作用；第四，安理会通过向阿富汗派遣国际维和部队的决议，但这 支部队的指挥权不是授予联合国而是英国，其最终决策权又是在美国手里，也不是联合 国。由此可见，联合国在这次反恐中的作用仍然是有限的。
　　在发动对阿富汗战争的问题上，按照《联合国宪章》的规定，必须经过联合国安理会 的授权才可以对一个主权国家发动战争，但是，这次美国再次绕开了联合国。美国国家 安全顾问赖斯声称：这是美国“自卫的权利，无需联合国授权。”最近，美国国防部副 部长在有43个国家代表出席的慕尼黑国际安全政策会议上再次拒绝了多数与会者的呼吁 ，强调美国在反恐问题上“无需联合国授权”。
　　今年1月29日，布什总统在国情咨文中又点了伊拉克、伊朗和朝鲜三个国家的名，称它 们为“邪恶的轴心”，并威胁说它们将是美国下一个打击的目标。布什总统这些言论不 仅遭到这三个国家的强烈谴责和反对，而且已经引起了联合国广大成员国的担心。日本 《读卖新闻》把布什的《国情咨文》称做“战争演说”，是值得令人深思的。
　　上述一系列事实表明，反恐的领导权如果只是掌握在某一个大国的手中，联合国只是 它利用的一个工具，国际反恐就会被引入仅仅为这个大国一国私利效劳的歧途。反恐斗 争即使“取得了胜利”，世界秩序将变得更加不公平和不合理。因此，联合国能否在反 恐中真正发挥主导或领导作用，是关系到人类在21世纪内应该建立一个什么样的国际新 秩序的大问题。这是国际社会和联合国面临的一个现实而又严重的挑战。
　　 四、反恐与国际法
　　反对国际恐怖主义应该在国际法的基础上进行。只有按照国际法行事，反恐才不会被 滥用。然而，迄今在打着反恐名义进行的阿富汗战争中，存在诸多违背国际法和国际公 约的情况。
　　首先是对平民的保护问题。早在去年11月9日，联合国人权委员会关于阿富汗问题的特 别报告员贾马尔·胡赛因在为安南秘书长准备的一份报告中，就列举许多关于美军飞机 多次轰炸平民区，造成许多无辜平民伤亡，其中有相当一部分是妇女、儿童和老人的事 例。美国飞机还违反日内瓦人权公约轰炸了医院、学校以及存放国际红十字会援助的食 品的仓库和参加前往庆祝阿富汗临时政府成立大会的车队，炸死多名长老和着名人士。 该报告指出美国的这些空袭违反了国际人道主义法。
　　第二，关于如何对待在阿富汗战争中的俘虏问题。布什政府一再声称，这些人是“非 法战斗人员。不是战俘，美国不会给予他们战俘待遇。”他们正受到非人道的虐待。美 国看管人员强行给他们服药、剃发、蒙上眼睛、捆绑起来关进露天牢房，跪在地上。国 际舆论一片哗然，已经遭到包括美国的盟国在内的国际社会的普遍谴责。欧盟外交政策 高级代表索拉纳、负责对外关系的委员彭定康和德国外交部等都先后发表谈话或声明， 批评美国对待阿富汗战俘的方式，强调“无论他们的身份以后会有什么变化，现在他们 应该被当作战俘对待。”欧盟负责对外关系的委员彭定康还指出：“我们关心的是公正 ，而不是复仇。”
　　国际法学界认为美国目前对待阿富汗塔利班和“基地”组织战俘的方式是对人权的公 然违犯。英国王室法律顾问迈克尔·曼斯菲尔德说：“美国将这些俘虏认定为非法战斗 人员的做法没有法律依据。”法律顾问斯蒂芬·索利说：这些战俘受到的待遇“严重违 反人权准则，简直令人无法理解。”国际红十字会已要求美国政府遵守日内瓦公约的条 款，停止对塔利班战俘的暴行。英国《独立报》1月14日刊登作者亚斯明·阿利巴伊— —布朗给布什的一封公开信说：“我在日内瓦参加了一个国际人权研讨会，许多与会者 听后十分惊讶，想不通美国为什么竟然不明白这些愚蠢举动对世界新秩序的危害。”
　　美国政府对此却依然一意孤行，还辩解说塔利班政府是没有得到国际普遍承认的非法 政府，所以这些俘虏属非法战斗人员。但是，1949年的日内瓦国际公约则规定，所有交 战国家的士兵被对方俘虏后都应被视为战俘。《关于战俘待遇的日内瓦公约》还明文规 定，战俘“系指落于敌方权力之武装部队人员和其他民兵及其他志愿人员”，其中包括 “未经拘留国承认之政府或当局之正规武装部队人员。”可见美国辩解是没有国际法律 依据的。
　　布什总统于去年11月还签署一道命令，指示设立特别军事法庭对这些战俘进行秘密审 判，无需遵循有关法律原则和证词的规则。这也是违反国际法的。西班牙《世界报》援 引人权观察组织负责人的话说：美国的这个政策“就是彻底修改国际法。美国不想与任 何国际法或条约联系在一起，但又要求其他国家尊重国际法。”这是霸权主义的表现。 按照日内瓦国际公约规定，“战俘在任何情况下不得由不能保证一般认为必要的独立与 公正之任何法庭审判。”所有战俘都享有自行选定合格辩护人或律师为之辩护、召唤证 人、要求出示证据等权利。国际社会认为，对国际恐怖主义分子的审判应该由联合国专 门设立的国际犯罪法庭来进行，以保证审判公正。哈佛大学国际法教授安娜玛莉·斯劳 特说：用一国的军事法庭审判外国战俘是不公正的。设立国际法庭来审判塔利班和“基 地”组织的战俘不仅可以保证审判的公正性，而且可以体现审判的合法性和国际社会反 恐的团结一致。
　　第三，关于制定国际反恐公约的问题。上述一系列问题都说明当前需要在联合国内制 定和通过一个国际反恐公约的必要性和迫切性。这项国际反恐公约应包括恐怖主义(非 国家恐怖主义和国家恐怖主义)的定义、打击国际恐怖主义的法律规范、庇护和支持国 际恐怖的国家的责任、对国际恐怖分子的处理(国际法庭设立、司法程序、判刑等)、反 恐国际合作和联合国的主导作用等。
　　这样一项国际反恐公约应该对所有国家具有约束力，使国际反恐合作机制化，从而确 保国际反恐斗争遵循《联合国宪章》和国际法准则，有利于建立一个平等、公正、合理 的国际政治、经济新秩序，而不是被利用来为某一国私利服务，更不应成为由超级大国 主宰的单极秩序的法理基础。
　　“9·11”事件在一定意义上是单极独霸政策的一个恶果，也表明这一政策行不通。尽 管美国凭借超强实力，希冀通过打恐战争建立单极世界秩序的图谋在一定时候和某些方 面可能有所得，但到头来终归是一枕黄梁。由一、两个超强国家主宰国际社会和人类命 运的时代毕竟已成历史。从长远角度看，无论经历多少艰难曲折，世界战略格局多极化 、国际关系民主化和以之为基础的国际政治、经济新秩序终将成为时代主流。
　　
　　
　　
国际问题研究京27～32D7国际政治钱文荣20022002“9·11”事件后，打恐已成世界政治中心和最大焦点。国际社会的大多数国家和 美国对如何打恐和通过打恐建立什么样的国际秩序歧见颇大。是否尊重国家主权、是否 应加强联合国的作用、是否在平等的基础上加强国际合作和是否遵循国际法是两种秩序 观的分水岭。美国通过打恐，希冀建立单极独霸国际秩序的图谋可能有所得，但最终将 是一枕黄梁。国际政治、经济新秩序终将成为时代主流。反恐/美国/国际秩序新华社世界问题研究中心研究员、中国联合国协会常务理事。北京 100803 作者：国际问题研究京27～32D7国际政治钱文荣20022002“9·11”事件后，打恐已成世界政治中心和最大焦点。国际社会的大多数国家和 美国对如何打恐和通过打恐建立什么样的国际秩序歧见颇大。是否尊重国家主权、是否 应加强联合国的作用、是否在平等的基础上加强国际合作和是否遵循国际法是两种秩序 观的分水岭。美国通过打恐，希冀建立单极独霸国际秩序的图谋可能有所得，但最终将 是一枕黄梁。国际政治、经济新秩序终将成为时代主流。反恐/美国/国际秩序

网载 2013-09-10 21:42:33

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