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　　 一、完善财政转移支付制度的前提
　　政府间财政转移支付制度是通过中央财力的转移分配，以调控地方政府的施政行为，达到贯彻中央宏观调控的政策意图的目的，并调节地区之间财源分布的不平衡。其基本前提是，转变政府职能，科学划分各级政府的职能和事权。目前，我国各级政府的职能和事权划分尚未真正明确，还存在着事权划分不清、职能交叉重叠问题，难以避免事实上的摩擦现象以及重复建设问题。各级政府的主要职能尚未放在提供公共服务上，而且在承担经济建设任务的同时，又把一些本应由自己承担的公共事务转移给企业和社会，使政府职能与企业职能严重“错位”，也使企业不堪重负。由于这些问题的存在，使中央和地方不具有法律意义上的财政独立性，要建立一个规范的具有法律与契约性质的转移支付制度是十分困难的，因为各级政府的职能和事权划分不清，公共服务的范围和规模也就难以科学界定，转移支付制度的设计也就缺乏目标和依据。所以转变政府职能，科学划分各级政府的职能和事权，是建立科学化、规范化的现代转移支付制度的前提条件。因此，根据建立和完善社会主义市场经济体制的目标和要求，要加快各级政府职能的改革步伐，各级政府应将其主要职能放在提供公共服务上来，在加强宏观经济调控的同时，改变传统经济体制大包大揽一切事务的做法，消除对现有企业生产经营活动的不必要干预，真正把企业推向市场，使企业成为市场活动的主体。与此同时，政府要运用分配手段，强化社会公共投资，减轻企业的社会性负担，为社会各类企业创造公平竞争的环境。科学划分各级政府的职能和事权，对各级政府的职能进行界定，体现在财政方面，中央财政主要负责具有全国性的以及涉及全局利益的经费支出。地方政府由于面向基层，主要负责本地区范围内的社会公共服务和基础设施的建设。对于事权上交叉重叠的支出项目，则可根据受益原则确定一个合理的分担比例。根据事权与财权相统一的原则，按照各级政府所承担的公共事务的大小，合理确定其财权和财力，以提供和接受转移支付补助金的数量界限。这样在转变政府职能，科学划分中央与地方职能、事权和财权的基础上，逐步调整中央政府与地方政府之间的纵向不平衡和地方政府之间的横向不平衡，促进地方重大公共设施建设和社会事业的发展，体现中央对地方财政的政策协调与指导，促进区域经济均衡发展。
　　 二、规范财政转移支付制度的关键
　　我国的财政转移支付制度尚处于过渡时期，要建立规范的财政转移支付制度，关键是基数法如何向因素法过渡，而不是现在就如何实行因素法的问题。随着改革的深入，基数法应逐步摈弃，因为它片面强调既得利益的维护，不适应发展变化的客观实际，不能客观、公正地解决政府间财力合理分布的问题。但是，急于全面推行因素法也是不现实的，因为我国各地区经济发展极不平衡，情况极为复杂，许多因素呈现出不确定性，如果用因素法完全取代基数法，势必带来对既得利益的较大冲击。因此，必须加强对基数法如何向因素法过渡问题的可行性研究。要在不断创造条件，积极探索经验的基础上稳步前进，只有这样方可提高因素法分配补助金的效益。
　　在我国目前的条件下，必须把基数法和因素法有机结合起来，构成支出基数混合法。对那些明显不合理的财政收支旧基数加以适当的调整，对新基数要按特定的因素加以核定，然后按照由基数法和因素法计算的支出基数各取一定的百分比，构成混合支出基数，此后根据各方面条件的逐步成熟，逐步缩小旧基数的百分比，扩大新基数的百分比，逐步向完全的因素法过渡。由于我国现阶段管理水平较低，各地区自然条件等方面客观情况差异较大，加之缺乏必要的统计数据，因此，中央对地方转移支付应主要考虑那些影响较大的、可量化的、易于全国统一的客观的因素。值得注意的是，经过一个过程之后，在全国推行因素法，对于中国这么大的一个国家，是全国统一确定因素进行计分，还是根据经济发达程度分大区域确定因素及每一因素的分值再进行计分，这是一个值得探讨的问题。前者有利于贯彻效率的原则，而后者则更好的体现了效率优先兼顾公平的原则。
　　 三、财政转移支付的规模
　　从国际上看，世界各国转移支付的规模视各自情况不同而有差异。中央集权制国家，中央政府财权很大，集中的财力也很多，远远超出本级政府支出需求，而地方政府财权较小，财力不足完成事权所需，要求中央政府将大量的收入进行转移。如日本，中央政府集中了全国２／３的财力，但其事权只占到１／３，因此需要将一半的收入转移给下级政府。联邦制分权型国家，地方政府财权较大，中央政府集中的财力有限，因此转移支付的规模也相对较小一些。如美国，联邦政府资助州和地方政府的支出，一般是２０％左右。我们可以借鉴这些国家的成功经验，但决不能盲目照搬，应该从中国的实际情况出发，合理确定转移支付的规模。
　　转移支付的规模由转移支付所要实现的目标和政府所能实施的宏观调控能力决定的。也就是说，一方面取决于我国各级政府财力划分过程中的纵向非均衡程度，各地区间经济发展的不平衡速度以及地方政府提供的区域性公共服务的受益溢出程度；另一方面取决于财政实施宏观调控所能提供财力的可能性。根据事权和财权相统一的原则，一级事权要有一级财权作保障，现阶段由于中央政府和地方政府之间职能和事权划分不清，还存在交叉重叠问题，中央和地方没有形成真正的分级管理，因此，中央政府和地方政府在财力划分过程中还存在一定程度的纵向不平衡，同时，由于我国各地区经济发展差异较大，情况复杂，特别是一些贫困地区和少数民族地区的公共服务水平仍然较低，加之各地方政府自身“造血”功能存在较大差距，所以地方政府之间还普遍存在较大差距，还普遍存在着横向不平衡问题。还要看到，现行财政体制中，中央财力不足，资金分散，可用于转移支付的资金十分有限，有限的资金制约了转移支付的规模和范围。另外，政府的预算体制尚不统一，为准确了解政府公共收支的规模、服务水平等带来很大的困难，为准确计算公共服务领域政府的收支数据造成很大的障碍，也为确定消费性转移支付和投资性转移支付的范围增加了难度，当然也会降低转移支付的有效性。
　　从中国的现状分析，如果转移支付的规模安排过大，与传统体制和做法反差太大，地方不易接受，管理上也恐难跟上，因而，风险是比较大的。但是，如果转移支付的规模过小，一是不能较好地保证中央的宏观调控；二是似乎也不值得为此而建立一个成本较高的比较规范的转移支付制度。为此，我国财政转移支付规模的确定既要考虑调节我国政府间财政分配的不平衡，实现公平目标的需要，又要考虑充分调动地方积极性，提高我国经济运行的效率。这就要求转移支付的规模要适度，比例要适宜，既要确保中央政府有能力资助贫困地区和少数民族地区，以保证这些地区的基本公共服务达到全国最低标准水平；又要防止规模过大影响各地区发展经济的自主性和积极性。所以，笔者建议，在一定时期内选择中等偏小规模，中央对地方转移支付的数额占地方财政支出的比例逐步争取达到４５％左右为宜。首先在最基本、最必要的公共服务项目上，开始实现全国服务水平的均衡，然后，再根据中央政府可用于转移支付的财政资金的增加，以及预算体制的统一，逐步扩大转移支付的范围。此外，转移支付内部的一般性补助和专项补助间的支付量度也不是均等的，它们之间也存在着一定的比例要求，也要按照循序渐进的原则适度确定，如果比例不适宜，同样会导致发展效率的减损。
　　 四、规范财政转移支付制度的基础
　　一定的转移支付制度总是建立在一定的财税体制基础之上，因而，转移支付制度的规范，也就有赖于财税体制的规范。其基础是转移支付制度的规范必须与现行财税体制的进一步完善配套进行，要充分估计财税体制在进一步改革中的各种可变因素。尽管我国税制改革已经迈出了较大的步伐，取得了一定的成就，但在税种划分、税基确定、税收征管等方面仍存在着种种问题。税收领域中的这些问题既影响各级政府收入能力的准确核算，也影响国家财务的集中及各级政府税收收入和转移支付能力的增长。尤其是中央政府在实行分税制后，尽管能够拿到收入增量中的大部分，但与其在整个财政转移支付体系中所担负的重任相比仍不相称。因此，规范转移支付制度，必须以现行财税体制的进一步完善为基础，深化税制改革，加强税收征管，堵塞税收流失，增加各级政府、尤其是中央政府财政转移支付的能力。
　　在财税体制的深化改革中，应当特别重视地方税体系的进一步完善，加强税收征管工作。健全的地方税体系对于促进地方财政收入增长，促进税制结构合理化，稳定中央与地方的分配关系，设计系统的转移支付体系有着积极的意义。目前，应把城市维护建设税作为一个独立的税种分离开来，开征土地增值税，同时房产税、车般使用税、城镇土地使用税、屠宰税、契税等也都需要结合当前新情况，尽快修正和实施，从而健全地方税收体系，提高地方财政收入的稳定性。加强税收征管，建立一个以现代化技术手段为依托的纳税申报、税务代理、税务稽查相结合的现代税收征管新体制，以堵塞税收流失，增强各级政府的财力保障，提高其宏观调控能力。
　　 五、财政转移支付的法规建设
　　转移支付制度作为政府预算体制的一个重要组成部分，和其它财政体制一样，同样需要以法律为依据。我国现行财政转移支付制度缺乏明确的、规范的法律规定，带有很大的随意性。因此，在改革和完善我国财政转移支付制度的过程中，还必须加快转移支付制度的法规建设。通过法律形式把转移支付的原则、形式、目标、模式，标准规定下来。法制管理的核心是要建立转移支付预决算制度，从预算的收支测算、编制、审批、执行和决算等各个环节都要规定严格的司法程序。此外，还要建立监督体系，如专项补助金使用责任、项目执行结果的验证制度、审计制度等。把财政转移支付制度建立在法制约束的基础上，使宏观性的财政分配做到有法可依、有章可循，避免人为因素的消极影响，以保证我国财政转移支付制度公平合理，顺利运行。＊
　　
　　
　　
江西财税与会计南昌18-20F61财政与税务李勇19971997江西财经大学财税系 作者：江西财税与会计南昌18-20F61财政与税务李勇19971997

网载 2013-09-10 21:35:03

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