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近年来，特别是2003年中央提出“统筹区域发展”以来，中国的区域经济合作发生了显着的变化。一是区域经济合作成了国家战略，地区各自为政的发展也因之变化为区域内外合作、整合与协调发展；二是区域经济合作成了方方面面的共识，中央政府主导的区域合作变化为既有中央政府主导的区域合作，也有地方自发的区域合作；三是区域经济合作有了市场机制的牵引，行政主导的区域合作变化为既有行政主导的区域合作，又有市场主导的区域合作。而“十一五”规划纲要提出的“健全区域协调互动机制”以及“主体功能区”概念，则是中国进入这样一个新阶段的独特宣示，同时也是中国未来区域经济合作的一大看点。
　　多足鼎立已经成为区域经济的基本格局：全方位、多层次的区域合作全面铺开；区域合作逐步由垂直型向水平型转变
　　多足鼎立已经成为中国区域经济的基本格局：全方位、多层次的区域合作全面铺开；企业成为区域经济合作的积极参与者；区域合作格局逐步由垂直型向水平型转变。
　　长三角：城市集群互补型合作。长三角是中国的城市群，世界上最有活力的城市群之一，集吸引外资、对外投资、贸易、物流、金融等多项功能为一体，是最重要的重化工业和机械装备制造工业基地，最大的外向型经济综合体，也是重要的科研、教育和高新技术研发及产业基地。2005年，长三角以占全国1.14％的土地，创造了占全国17.2％的GDP、21％的地方财政收入、34％的进口总额和36 ％的出口总额，15.5％的固定资产投资额以及44％的实际利用外资额。长三角地区的经济发展很大程度上得益于其区域城市之间的经济合作，其基本经验表现在：各地政府联合推进区域协调机制的形成、培育区域共同市场和拓展区域经济合作的范围、促进形成特色鲜明的产业梯度、构建以主要设施建设为基础的现代化区域网络交通和通信体系。
　　珠三角：开放型异质性合作。珠三角目前有三个概念：一个是广东珠三角；另一个是“大珠三角”；第三个概念是近两年兴起的“泛珠三角”。目前广东珠三角已成为具有较强国际竞争力、高度外向的轻纺加工制造业基地和高新技术产业化基地，“粤港澳大珠江三角洲”经济综合体的直接腹地，以及拉动珠江流域经济共同发展的龙头。2005年，广东珠三角地区生产总值、地方财政收入、进口总额、出口额、固定资产投资额、实际利用外资额分别占全国的9.2％、8％、28％、30％、 8％、19％。广东珠三角的区域合作模式与其区位优势和发展历程密不可分，主要有以下几个方面特征：一是与粤港“前店后厂”式合作；二是通过CEPA（内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排）构筑经济一体化的新平台；三是区域内产业结构梯度层次有待提高；四是东中西部联动合作是一种异质性合作，互补性强。
　　京津冀：内向竞争型合作。京津冀被称为继长三角和珠三角之后中国经济增长的第三大引擎，是我国北方现代化程度较高的城市群和工业密集区。京津冀区域经济合作与长三角和珠三角相比却相对比较落后，经济的对外依存度相对较小，表现出明显的内向型特征，区域受行政区划的影响较大。近年来，京津冀合作有了明显的进展，在交通构建方面、产业转移方面、市场开放等方面的合作有了大幅进步，对外的辐射力强化。2005年，京津冀地区生产总值、地方财政收入、进口总额、出口额、固定资产投资额、实际利用外资额分别占全国的9.3％、11％、19％、9％、21％、15％。
　　东北地区：浅度竞争型合作。在东部地区区域经济合作发展的同时，东北地区也有自己的区域经济合作。党的十六大提出的支持东北老工业基地加速调整、振兴的战略决策为东北地区的发展带来前所未有的机遇。但是，东北地区国有经济比重高，市场意识相对薄弱，区域内市场分割、各自为政和地方保护主义相对于长三角、珠三角等经济圈而言更为严重，这些因素阻碍了要素的自由流动和区域内的经济合作，造成区域内部缺乏明显的产业分工，低水平竞争，资源浪费。近几年来，东北地区的区域内部经济协调得到加强，区域经济一体化进程有所加快。2005年，东北地区生产总值、社会消费品零售总额、进出口总额、固定资产投资额分别占全国的8.7％、9.2％、4.0％、9.4％。
　　中部地区：浅度互补型合作。中部地区包括河南、安徽、湖南、湖北、山西和江西6省，它承东启西、连南接北，是国家重要的商品粮基地、 能源原材料基地和制造业基地，也是中国重要的物资和产品集散交换中心和交通枢纽。近几年中部六省的经济合作有了起色，主要有以下两个特点：第一，以旅游业为契机，带动中部地区经济合作。如中部6省在2005年商定联合打造名城之旅、红色之旅、 长江之旅等旅游品牌。第二，中部六省发挥区位优势，共同发展。中部区域的生产力和城市空间布局总体上形成了两大经济带，即沿京广铁路轴线构成一个南北走向的纵向经济带；沿长江轴线构成一个东西走向的横向经济带。2005年，中部地区生产总值、社会消费品零售总额、进出口总额、固定资产投资额分别占全国的18.8％、19.4％、2.9％、 18.9％。
　　西部地区：制度导向互补型合作。西部地区幅员辽阔，自然资源丰富，但相对东部和中部而言，“三农”问题相当突出、基础设施落后仍然是制约西部经济社会发展的薄弱环节；生态环境局部改善、但是整体恶化的趋势还没有完全扭转；经济增长方式粗放、环境和自然的约束严重、市场化程度不高、缺乏人才、资金、技术等要素是西部发展面临的问题区。从自然资源及生产要素的配置情况看，西部与东部以及中部具有很强的互补性，合作潜力很大。2005年，西部地区生产总值、社会消费品零售总额、进出口总额、固定资产投资额分别占全国的17.0％、17.0％、3.2％、21.7％。目前，道路运输区域合作、旅游合作是西部各省区进行合作的两个重要方面，未来合作前景看好。
　　区域经济合作的走向：大城市圈将成为区域经济发展的主导力量；产业跨区域转移加快并形成各具特色的区域分工
　　国家“十一五”规划，在区域发展中贯彻落实科学发展观，提出四类主体功能区的构想。该构想强调区域经济的协调发展，即国家通过宏观政策和宏观调控确保区域经济非均衡度的适度化，实现社会的稳定和区域经济的协调和可持续发展，也就是走非均衡协调发展或称适度非均衡发展的道路。
　　主体功能区构想的创新点在于：在提法上，更加重视区域发展的社会、生态要素；充分体现了突破行政区谋发展的理念；体现了长远战略思维；在政绩考评上更有针对性；体现了适度非均衡发展的思想。在区域政策模式方面，发生了四个重大转变：一是由平衡抑或不平衡的区域发展政策向把全国作为一个相互联系、相互依赖的整体进行统筹的一体化的区域发展政策的转变；二是由过去的重在地区之间资源配置的区域政策转向重在培育区域竞争优势的政策转变；三是转向经济、社会、生态协调的区域政策；四是从单纯侧重陆地向陆地和海洋协调发展的区域政策转变。根据不同区域的功能定位实施不同的区域政策，是一个很大的进步，表明我国区域发展战略出现了从“切块式”发展向更加讲求科学性、合理性转化的趋势。
　　主体功能区的新提法和区域政府政策模式的转变，意味着中国区域发展和区域合作的导向变化，即不再追求区域经济发展的均等化和同步发展，转而追求区域享受的政府提供的公共服务均等化；这种均等化落脚于人，取向共同富裕，期待即使生活在环境较差的区域的人，也能享受到更高一些质量的公共服务。
　　按照四类主体功能区和相关政策的导向，我们分析未来我国区域发展和经济合作将出现六大趋势：
　　第一，区域经济一体化不断加快，大城市圈将成为区域经济发展的主导力量。自20世纪90年代以来经济区域化已经与经济全球化成为世界经济发展的两大潮流，并且呈加速的趋势。主体功能区的提出，必然要求对不同功能区的政府采取不同的绩效评价体系，以往单纯注重经济增长的评价方式将得到改变，从而在一定程度上可以打破行政区划的经济限制，促进商品和生产要素的自由流动，推进区域经济的一体化。未来区域间的竞争，不再是单个城市的竞争，而是以都市圈为基础的区域间的整体竞争。大城市圈的形成和城市圈之间的分工、合作和竞争，将主导区域甚至全国经济的发展格局。大城市圈对经济社会的作用将进一步加强，并将成为最具活力和实力最强的经济体系。我国未来有不少城市群可望发展成为大城市圈，如长江三角洲地区、珠江三角洲地区、京津冀地区、胶东半岛、沈（阳）大（连）、武汉、渝蓉等大城市圈。这些大城市圈将成为我国技术和制度创新的中心，以及先进制造业的基地。它们的形成将有力促进我国产业国际竞争力的提高，并对亚太经济乃至世界经济的发展产生巨大影响。
　　第二，跨区域经济交流与合作将进一步加强，形成各具特色的区域分工和合作格局。通过专业化分工的深化和协作范围的扩大以扩大市场、提高生产和组织效率，是毗邻地区加强合作的内在要求。以功能区划为依据对全国进行区域划分，必然在各个功能区之间形成彼此不同的比较优势，辅之以差别化的区域政策，会有利于各地区发挥比较优势，形成各具特色的区域分工和合作格局，增强经济发展潜力和后劲，增强地区之间的经济联动。我们认为在未来10年到20年，全国由南到北有望形成由珠江经济带、长江经济带、陇海——兰新经济带、京津——呼包银经济带和大东北经济区构成的“四带一区”的经济协作基本格局。四条连接东西部的经济增长轴线和东北老工业基地的改造和振兴将构成中国区域经济增长的新格局。同时，珠江三角洲、泛珠江三角地区、长江三角洲、泛长江三角地区和京津等地区的一体化进程和合作也将进一步加速。
　　第三，区域经济合作的水准进一步提升，形成对新的区域经济合作的牵引。主体功能区的提出，必然要求定位不同的功能区致力发挥自己的优势。对工业化程度较高的地区而言，这些地方应该加强功能区内产业链的分工，将劳动密集型产业向重点发展区转移，尤其是向地域相邻的地区转移，以垂直的产业链分工为纽带，进一步加强优先发展地区与重点发展区的物流和要素流动。
　　以长三角为例，目前的长三角，部分优势产业需要升级，原有的传统产业需要转移，表明了长三角的扩散效应已经发挥作用，目前急需的是一个更大的经济腹地，能够为长三角的进一步发展提供更为丰富的土地资源、廉价的劳动力以及市场。并且，长三角拥有丰富的产业资本和金融资本，也有雄厚的民间资本，已经显现出资本外溢的趋势，而安徽、江西这两个中部省份正好可以提供这样的资源，并且具备相应的交通条件，在地域文化上也比较接近。
　　第四，产业转移的速度进一步加快，出现一些新型的产业分工。由比较优势决定的产业的跨地区转移，是发达地区保持竞争力和进行产业结构调整的需要。国际产业链向中国转移，由过去转移加工制造业，到现在转移公司总部、市场营销机构、营运中心等整个产业链。在这种背景下国内的产业转移也会加快。现在有一个新的态势，就是大家都在发展同一个产品，但是产业链的阶段不一样，比如长江三角洲，公司总部、运营中心在上海，一般的加工制造，可能会扩散到周边地区去了，零部件，又在另外一个地区，按照产业链的不同阶段进行分工。也就是说，我们产业发展在空间上是分离的。最后因为公司总部、产品研发、市场营销集中在大城市，会形成一些区域管理控制中心。长期看，这样的模式会牵引跨地区产业转移加快。跨区域产业转移有利于建立合理的产业分工体系和优化资源配置效率，将成为实现经济结构调整和生产力合理布局的重要途径。
　　在生产要素和部分产业由东向西、由中心城市向周边地区转移扩散的同时，包括高端劳动力、资本、部分产业、部分产业的高端环节（比如研发、营销和公司总部等）也将进一步由中西部地区向沿海地区转移。中心城市的积聚效应也将进一步加强。同时，东部向中西部的产业转移在近期也将主要集中在原材料加工、农副产品加工和部分高耗能产业上。中西部地区特别是西部地区的环境压力将逐步增大。
　　第五，各类开发区会呈现出一种融合的趋势。为了更加积极参加对世界范围内稀缺资源的争夺和市场分割，参与国内产业结构和经济结构的优化和调整，开发区在开发发展方式上将实现区域经济共同发展并向机制、体制联动转变；在资本集聚方式上由单一向多元化转变；在投资环境上由重点建设向综合建设转变；在行政管理方式上由事务型管理向法制化管理转变。针对我国的具体国情，开发区从功能特征上大致可分为三种类型：即北京为代表的科技工业园区型，它的科技成果转化功能相对突出；以上海为代表的产业基地型，比较突出传统产业的改造，呈现出依托大企业、大项目的发展模式；以苏州、青岛为代表的新城区型作为多功能的综合性区域，为高新技术产业的发展提供了一个完整的工作生活环境。今后，随着开发区功能的综合化，这三种类型开发区之间的差距将逐渐缩小，呈现出一种融合的趋势。
　　第六，区域合作从各地方政府主导转变为企业主导，大企业在跨区域资源配置中的作用更加突出。以前编制五年计划的时候侧重产业的角度，今后随着政府职能的转变，五年规划将逐步转向以空间为主，由重产业转向重区域，产业规划则会逐步淡出舞台。产业与产业的和谐以及区域与区域的和谐是和谐社会的重要内容。所以，“十一五”区域经济发展的新亮点，从全局的角度来看，是新一轮的区域合作。这次新一轮的区域合作，是从上个世纪90年代后期开始活跃起来的。与上个世纪80年代相比，新一轮区域合作从各地方政府主导转变为企业主导。企业将逐步成为区域经济合作的主体，成为地区经济协调发展的支柱：企业需要的资源可以通过市场行为获得；企业合作从服务业的合作开始逐步推向全产业；合作将更多地采取项目合作的方式。
　　从体制上消除限制区域之间要素自由流动的制度根源，取消阻碍要素合理流动的区域壁垒，加大区域的开放程度，加大互动发展力度
　　目前区域经济的合作虽然取得很大的进步，但广度和深度不够。主要原因是：市场经济主体不平衡影响区域合作主体的有效运作；地方政府的行政力过强制约区域合作的内容和方式；大城市对周边辐射作用不强；产业同构和低水平竞争现象严重；合作规范化有序运作机制不健全。
　　为了进一步推进区域经济合作，应跳出行政区划的框架，从体制上消除限制区域之间要素自由流动的制度根源，取消阻碍要素合理流动的区域壁垒，加大区域的开放程度；应及时制订和实施有关的法规和政策，改革财税制度，重构政府绩效评价体系，推动和规范地方政府间的区域经济合作，保障合作各方的合法权益，使区域之间的合作能够顺利进行下去，达到各展所长，优势互补，共同发展的目的；应注重市场作用与政府推动的协调统一，推进区域产业协调发展，包括区域之间产业发展竞争与分工、区域之间产业发展合作、区域之间产业转移。
　　第一，打破行政区划的框架。长期以来，中国经济发展始终在行政区划的框架内进行。作为整个中国“行政经济区”发展模式的一个缩影，泛珠三角区域的中国内地9省区以各自的行政区划为限，相互没有形成优势互补、 产业结构合理布局的局面，不仅影响了统一市场的形成，而且造成大量低水平不合理重复建设，造成资源的严重浪费。只有从体制上消除限制区域之间要素自由流动的制度根源，取消阻碍要素合理流动的区域壁垒，加大区域的开放程度，在区域规划、基础设施、环境保护、市场准入等方面加大互动发展力度，才可避免各地产业雷同、基础设施重复、无序竞争等弊病。
　　第二，培育和完善统一的区域性要素市场。为促使生产要素在区域内实现自由流动，必须要有发育完善的市场体系和区域性的要素市场。市场发育区域不平衡，尤其是落后地区市场发育迟缓是中国区域经济发展的一个重要因素。所以，促进区域合作发展首先要营造充分竞争的市场环境，加快培育和完善统一区域性要素市场，从而让市场机制在区域合作中发挥基础性作用。在这个过程中，政府的重点是在市场环境建设方面，而对区域性要素市场的运作实施一定要由市场主体去完成。
　　第三，规范地方政府竞争行为。转型经济中的地方政府竞争与成熟市场经济国家的地方政府竞争相比，有其独有的一些特点。在转型经济中，地方政府竞争的范围和重点在不断变化之中。由于有效规范地方政府竞争的规则尚未完善，地方政府竞争缺乏良好的秩序，竞争的机制也不够完善。规范地方政府竞争是促进区域经济协调发展的必要前提之一。一般而言，规范地方政府竞争应坚持开放性原则、职能下属化原则、原产地规则等原则。规范地方政府竞争的具体措施主要可从强化中央政府的调控职能、进一步深化经济体制改革、适当调整公共政策以及创造可行的政治经济条件、建立各地政府间的协调机制等方面来进行。通过规范地方政府竞争，保障合作各方的合法权益，使区域之间的合作能够顺利进行下去，达到各展所长，优势互补，共同发展的目的。
　　第四，重构政府绩效评价体系。现行的对地方政府的政绩考核体系下，对地区发展进行评价主要是GDP增长速度、投资规模和税收情况等， 偏重反映经济数量和增长速度的指标。在这种考核制度下，地方政府易忽视本地经济资源的特点，非理性投资于资本集中型，高利税的产业。由于“分灶吃饭”的行政体制和以经济增长为重的政绩考核机制，要素布局分散化、产业结构趋同化的倾向愈演愈烈，阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作。因而必须重构地方政府政绩考核标准以矫正地方政府目前的行为方式，改善地区之间的利益关系，避免地区之间的过度竞争和利益冲突，从而有利于推动区域合作发展。
　　第五，改革财税制度。地方的财政收入的绝大部分来自于税收。1994年分税制改革之后，关税、消费税是中央税，增值税、资源税、证券交易印花税和企业所得税是中央地方共享税，其余税种为地方税，其中增值税为中央政府分享75％，地方政府分享25％。分税制改革削弱了地方政府的财政收入来源，导致地方的财政收入大幅降低。为了扩大地方税收收入，各地纷纷争办能为自己创利的产业，特别是酒类、汽车、卷烟、肉制品、药品、化工产品、建材等行业的企业。以汽车行业为例，国内汽车企业的平均利润称得上是暴利。据统计，全国各地方政府每年通过汽车行业产生的收费相当于汽车行业产生利润的30倍～50倍，达1200亿～2000亿元，而且这一数字随着国内汽车消费的增加也在高速增长。巨大的利益驱动使全国很多省份，无论有无工业基础，都将汽车业列为自己的支柱产业，并制定了雄心勃勃的发展计划。为此，必须改革财税制度，解决地方税收收入与国家税收收入的矛盾。
　　第六，注重市场作用与政府推动的协调统一。应该通过企业，整合区域内的生产要素，以提高区域内产业的专业化分工合作水平，调整和优化产业组织结构，从而实现区域资源的优化配置。两者分工合作的好与坏，决定着区域经济合作能否成功。为此，政府要采取相对优惠的政策措施，如资金支持、财税减免等必要的政策扶持，帮助具有扩张潜力和要求的企业做大做强，使之成为地区经济协调发展的支柱。
　　第七，促进区域产业协调发展。促进区域行业和产业的协调发展，必须走新型工业化道路。应该看到，我们现在所走的是一条完全不同于西方国家传统的工业化道路。中国在发展工业化的同时，信息化的发展也很迅猛，要走以信息化带动工业化的新路子。有关产业和行业在合理布局、协调发展的同时，还要提高产品的质量和竞争力，提高资源的利用率，降低资源的消耗、减少对环境的污染。我们要自觉地把我国的各个行业纳入区域、国内乃至国际行业分工协作体系之中，找准位置，合理布局，发挥好比较优势。同时，我们还要选择错位竞争的路径，发展特色化的产业，实行差别化的产业选择和产品定位策略，扬长避短，谋求竞争优势。还要运用适度非均衡发展规律，促进优势产业和地区率先发展。既要充分调动各地加快发展的创造性、积极性，更要从实际出发，大力引导生产要素向科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少，并有利于发挥人力资源优势的产业、区域流动和集聚，进而带动我国产业更加全面、协调、可持续的发展。
　　第八，解决四类主体功能区建设中的焦点问题。对四类主体功能区划分标准要进一步分解，形成一套成熟的指标体系；要确定好主体功能区的空间尺度，单个主体功能区的尺度不宜过大，在市县层次较具操作性；要建立一个动态的调整机制，随着外部环境的变化而进行深层次、多方面调整；要建立不同的考核标准，建立动态的监管和调控指标体系，并根据区域发展和功能变化及时反馈和调整，保持对空间开发秩序的有效监控。对各主体功能区要建立不同的评价标准。譬如对禁止开发的生态区就不要把GDP当成衡量标准，这样地区的GDP可以是零增长甚至负增长；对于优先开发地区也不能光看GDP，要考核其人均收入增长。
经济日报京16F107城市经济、区域经济国家统计局中国经济景气监测中心20062006
作者：经济日报京16F107城市经济、区域经济国家统计局中国经济景气监测中心20062006

网载 2013-09-10 21:29:19

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