第十二章 推进政治改革

　　只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度 讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　—— 邓小平

　　我国20多年来之所以发生了巨大的积极变化，其根本原因就是进行了经济改革和对外开放，打破了计划经济的体制障碍和僵化的意识形态禁锢，在很大程度上激发了人们长期以来被压抑的生命活力与创造性，从而推动了社会生产力的发展。但是，由于未能在进行经济改革的过程中，适时启动政治改革，致使权力腐败现象愈演愈烈，社会不公正日益加剧，各种矛盾愈积愈深，经济改革也无法深入下去。要解决这些矛盾和问题，增进人民的福祉，争取今后20年和整个二十一世纪的更大进步与国家的长治久安，跟上政治民主化、经济全球化的世界潮流，就必须进行政治改革，冲破旧的政治体制与过时的政治思维的障碍，激发出新的社会潜力和能量，建立起现代的宪政民主政体。

　　中共党内的改革派元老之一、前中共中央农村政策研究室主任杜润生不久以前在关于中国改革的一次谈话中说：“我感觉困难的是制度层面的改革问题。我们中国这么大的一个国家，这么多人口，农民又占大多数，要过两个关，一个是市场关，一个是民主关，用市场制度激励群众，用民主制度团结群众，这两个制度搞好，天下大定。”他在谈话中还强调指出，体制转换和过渡的时间太长了，应该加快改革速度。他的观点很明确：无外乎是说经济改革要建立市场制度，政治改革要建立民主制度。有了这两个基本制度，其它问题就好解决了。我赞成杜润生老先生的意见。我国的问题非常之多，如果不抓住要领，而总是头痛医头、脚痛医脚的话，那就永远也搞不好。长期搞不好，是十分危险的。杜润生的意见就是要抓住要领，以免总是陷于被动局面。每个中国公民都应该关心政治改革，因为这关系到我们每一个人的切身利益和我们国家的前途。作为对本国公民和人类社会负有一定责任的政治家，更应该高瞻远瞩，提纲挈领，抓百年大事，立千秋功业。建立市场制度和民主制度（确切地说，是“宪政民主制度”），就是这样的百年大事和千秋功业。中共领导层已经认识到过市场关的必要性；但是对于过民主关的必要性显然还缺乏认识。在他们的意识中可能认为：不搞市场制度，经济就没有出路；而不搞民主制度，政治上还是能够支撑的，因此可以无限期的往后拖或者留给后人解决。其实这种想法是非常错误的，这正是权力腐败现象禁而不止、愈演愈烈和市场经济制度难以确立、残缺不全的根本原因。

　　着名经济学家张五常于1999年5月28日在武汉大学人文科学馆发表了题为“人类所知道的社会体制其实一共只有三种”的演讲。张五常从经济学的原理出发，经过长期的思考和研究，提出了人类所知道的社会体制只有三种的理论。他所说的第一种体制就是所谓的私有产权的体制；第二种体制是按照社会等级排序进行分配的体制，即人们通常说的“论资排辈”的体制；第三种体制既不是完全根据社会等级来排序，也不是完全根据产权来排序，而是根据其贪污腐化的权力排列的社会体制。张五常指出：第三种体制是最成问题、也是最令他担心的体制。因为在这种体制下，政府的权力非常之大，政府的管制无所不在。而一旦有了管制，贪污腐败就有了方便大门。张五常讲了一个真实的故事：1993年他陪同诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼去成都市访问，与当时的四川省省长一起探讨问题。弗里德曼非常善辩，鲜有对手，可是这次却败在四川省长的手下。弗里德曼建议尽快取消政府对经济的管制，他举例说：如果你想把老鼠的尾巴砍断的话，不要慢慢地一截截地砍，一下砍掉就行了。长痛不如短痛嘛。省长先生反驳说：亲爱的教授，你知道我们中国的老鼠是不同的，它们有很多不同的尾巴互相缠在一起，您先砍哪一根？弗里德曼无法回答他的问题。张五常给出的答案是：把所有的尾巴都一同砍掉。张五常提出的贪污腐败的体制在政治学上就叫做“无限政府”，意思是政府的权力没有边界、且不受任何制约，是一种典型的人治政府。这种体制的确有点象那位省长比喻的有很多不同的尾巴缠绕在一起的老鼠，盘根错节，无所不在。如果任其发展下去，只能是走向自我毁灭；如果仅是自我毁灭，那还不要紧，随它去就是了；问题是毁灭的过程一旦失去控制，将会给整个人类造成极大损害。要改变这种社会体制，仅仅靠经济上建立市场体制，是远远不够的；还必须在政治上建立宪政民主体制，也就是杜润生老先生说的过“民主关”。

　　着名学者汪丁丁在《未来20年发展与改革的两大障碍》一文中指出，在世界经济一体化进程的视角下，未来20年中国发展与改革的主要障碍有两个：（1）在经济发展方面，中国“知识状况”的极度落后；（2）在制度变迁方面，中国社会结构内部的权力的普遍腐败。在这两个障碍中，制度方面的障碍更具决定性，因为当社会普遍地发生着“权力腐败”的时候，“知识状况”的任何改善都是空想。知识本身就意味着权力（“知识就是力量”），腐败的知识权力也就意味着知识在社会里的道德合法性的丧失（法律知识沦为贪赃枉法，经济知识沦为营私舞弊，政治知识沦为朋党之争与帝王术 ．．．．．．）。消除权力的腐败应当成为我国未来20年发展与改革的努力之关键。市场规则在我国社会的“本土化”，我国经济持续健康的发展，社会创新能力的开发与保持，所有这些都有取决于我们是否能建立一种制度来监督和医治我们权力的腐败。成熟市场社会的经验告诉我们：（1）以公众舆论监督权力；（2）以新闻自由医治腐败；（3）以法治精神维护公共领域与权力机器之间的平衡；（4）以道德共识基础上的宪法精神指导政府日常职能的动作。（2000年1月号《财经》）汪丁丁文章的意旨很明确，就是主张推进政治改革，建立宪政体制，消除权力腐败，促进经济发展。

　　继1987年中共十三大之后，1997年召开的中共十五大再次提出要搞政治体制改革。但在大会的报告中关于政治体制改革的部分却显得相当保守与空泛。这一部分的内容共有五项：（一）健全民主制度。（二）加强法制建设。（三）推进机构改革。（四）完善民主监督制度。（五）维护安定团结。看似冠冕堂皇，却缺乏实际内容和措施，全部篇幅可以概括成一句话：就是坚持和加强党的领导。换句话说，就是坚持和强化一党专政。比起十年前的十三大政治报告来，十五大报告的政改部分不仅没有进步，反而有较大退步。正因为如此，近几年来权力腐败不仅没有得到有效遏制，反而愈演愈烈、愈来愈公开化、愈来愈肆无忌惮，“太腐败了”已成为人们的口头禅。不久以前，由中国社会科学院“社会形势分析与预测”课题组与新华社《半月谈》共同组织的对50位不同学科的专家进行的问卷调查；中央党校、社会发展研究所对中央党校部分地（厅）级党政领导干部学员进行的问卷调查；零点调查公司对社会公众所作的调查；均显示“腐败是头号社会问题”（2000年1月11日《中国经济时报》第3版）。这些都说明：全社会对权力腐败的严重性具有高度共识；同时证明了推进政治改革的必要性和迫切性。

　　中共领导人可能担心搞政治改革会导致自身失去政治权力和社会出现不稳定局面。但是，不搞政治改革的结果要比这可怕得多，因为不搞政治改革，继续坚持一党专政，坚持不受任何制约的绝对权力，就必然会无可救药地腐败下去，走到人民的对立面，迟早要被人民所彻底抛弃。国民党在大陆统治的失败就是先例。前苏联东欧实行一党专政的各国概莫能外。搞政治改革，实行宪政民主，将权力还给人民，才能够奠定国家长治久安的基础和重塑党的合法性基础。在宪政民主政制下，如果你做得好，人民自然会选择你，谁反对也没用。如果你做得不好，一时被人民弃选，你仍有机会改过自新，争取重新赢得人民的信任。所以，真正对党负责、对国家民族负责，就应当深谋远虑，依归民意，计利当计天下利，谋事当谋万世功。蒋经国先生晚年在台湾做出的开放党禁报禁，实行宪政民主的伟大决策，既顺应了历史潮流，又实现了人民的意愿，体现了“天下为公”的崇高境界，足以彪炳中华民族的千秋史册。大陆有十三亿人，是台湾的60多倍，占全世界五分之一，中共领导人倘能放弃陈旧的政治思维，下决心进行政治改革，实行宪政民主，其功德之大恐无人能及，于民于国于己都是善莫大焉！这个道理其实是很容易想明白的。 

　　从实际的角度来观察我国的现实政治，客观地讲，近年来在某些领域，是搞了一些改革的（尽管改得还很不使人满意）。譬如象法院、检察院、公安系统的改革，应该说还是取得了一些进展的。特别是肖扬到最高法院担任院长以来，法院系统的体制和工作得到一定改进。譬如推行审判公开制度、庭审直播等；法官的来源渠道也开始改革，现行的制度将被废止，高级法院和最高法院的法官只能从下级法院和社会法律人才中选任；将为高级法院的法官配备法官助理，现行的助理审判员将被取消。据1999年9 月3 日《人民日报》（海外版）报道，中国法院将加大改革力度，即将进行的法院司法改革仍然把审判方式改革列在首要位置。其中，“三个分立”制度最为引人注目。其内容是：在审判工作中实行立案和审判分立，审判与执行分立，审判与监督分立。其他审判方式改革的内容还包括：一、强化庭审法官和合议庭职责，推行审判长和独任法官选任制度，确保办案质量和提高效率，调动法官的工作积极性。二、在刑事案件中依法保证被告人有权获得辩护，指定律师为经济困难者提供法律援助。三、围绕公开认证、当庭评理，完善举证、质证制度。任何证据未经法庭质证，都不能作为定案的依据。完善这一制度将有利于保证司法公正。四、完善人民陪审员制度。1999年10月22日最高法院公布了《人民法院五年改革纲要》，又提出了一系列改革措施。检察院系统在韩杼槟入主以来也搞了一些改革。公安部长贾春旺也多次在公开场合表示，从2000年起，中国公安机关将力争在3年时间内，使各级公安队伍违法违纪和腐败现象得到有效遏制，整体素质和执法水平有明显提高，使人民群众感到比较满意。公安部为此发布了一系列文件，制订了不少规章和措施。笔者并不怀疑肖扬、韩杼槟、贾春旺的改革诚意，也非常希望他们的改革部署不要流于形式，能够得以落实（哪怕是部分落实也好）。但是，据我多年来对我国政治的观察与研究，如果不进行根本的政治改革，不用说3年时间，就是再加上十倍时间，也不可能有效地遏制司法系统的违法违纪和腐败现象。因为这些消极腐败现象的根源主要在体制上，而不是在工作作风上，这是尽人皆知的事实。肖扬也好，韩杼槟也好，贾春旺也好，他们只能在现行体制许可的范围内进行有限度的改革，这主要是由现行政治体制造成的。因此，他们所进行的改革，注定是只能治标不能治本的。治本的办法惟有深入推进政治改革，建立宪政民主制度。

　　从历史上看，社会变迁的基本途径有两条:一曰暴力冲突（造反、暴动、起义、革命）；二曰和平渐进。笔者基于宪政民主思想、人道主义和建设性的立场，鲜明地反对暴力冲突，坚定地支持和平渐进。因为暴力冲突只具有破坏性，而不具有建设性；因为暴力冲突主张以暴易暴，结果往往是以新的暴政代替旧的暴政，强化独裁专制，而不会产生宪政民主体制；因为暴力冲突必然导致人民的生命财产遭受巨大牺牲，使整个社会付出极为高昂的代价，而且这一惨重的代价将主要由平民百姓承受。刚刚过去的二十世纪世界史，充斥着暴力冲突和战争，暴力冲突频繁发生，加上两次热战、一次冷战、无数次内战和地区性战争，给整个人类造成了巨大的灾难。同样，二十世纪的中国当代史，也充斥着暴力冲突和革命，北洋军阀、国民党、共产党都是靠暴力起家的；国民党和共产党都是靠暴力革命夺取政权的；1989年6月，依靠暴力革命夺取政权的中共元老集团，仍然是使用暴力手段镇压和平请愿、要求民主改革的学生、知识分子和普通百姓，残酷地剥夺了许多善良无辜的人的生存权。暴力革命和暴力统治带给中国人民的是深重的苦难、巨大的创伤和悲惨的结局。诉诸暴力、以暴易暴、冤冤相报，将使中国永无宁日。因此，所有主张和赞同在中国实行宪政民主的人，都应坚持和平、理性、推进改革、反对暴力的原则立场，不管主张暴力的人是以专制的名义、还是以革命的名义。

　　要想通过和平渐进的方式，建立现代市场经济和宪政民主体制，实现社会公正；就必须在持续进行经济改革的同时，不断地推进政治改革。政治改革就是用和平的、理性的、负责任的和建设性的方式，逐步改变政治体制、政治观念、政治文化、政治哲学，消除旧体制的弊病，建立与时代要求相适应、符合国民需要、有利于社会进步和经济发展的政治体制。

　　具体到我国，笔者认为：政治改革的总体目标应确定为建立宪政民主体制。这种新型的体制应该包括真正实行宪法和法律的统治，切实保障人权和自由（尤其是言论自由与结社自由），有限政府与权力制衡，普遍的民主选举以及司法独立。

　　政治改革的基本任务是:结束一党专政，实行宪政民主，保障人权自由，促进经济发展。中国政治改革的基本思路有两条：一条是在维护与强化一党专政的前提下进行修修补补；一条是尽可能寻求以和平的方式结束一党专政，建立宪政民主政体。显然中共现行的政改方针属于前者，即千方百计地维护与强化一党专政、以党治国，为了达到这一目的，进行一些局部的政治改革（多数举措局限在机构、人事、廉政、监督、司法等领域）。这种政改思路如果得以施行的话，也许能收到一定短时的效果，但是从长期来看是注定行不通的。因为这种政治改革只能治标不能治本；因为问题的根本症结就在于一党专政，如不从根本上着手改革、弃旧图新的话，是不可能从根本上解决问题的。就象医治一个身患绝症的病人，不是对症下药或动大手术去除病根，而是给他吃消炎药、打青霉素一样，怎么能指望把他的病治好呢？除非发生奇迹。可是这种奇迹（指过时的、不适应社会发展的政体得以长期沿续）在社会生活中还从未发生过，在二十一世纪也不太可能发生。所以，可供选择的政改思路应该是后者，即和平地、平稳地改变并最终结束一党专政，建立宪政民主体制。只有这样做才真正符合全中国人民的根本利益，才能解放生产力、真正调动起广大民众建设新生活的积极性，从而有力地促进经济发展、大幅度地提高人民的生活水平和生活质量，才能使我国真正走上长治久安的轨道。

　　推进政治改革最重要的环节是体制内外的改革力量结成某种形式的联盟。否则的话，绝难成功。体制内改革力量如果不能得到民间改革力量的支持，必然会形成孤军作战之势，势单力薄，很容易在守旧的政治势力和既得利益集团的夹击下遭受失败。民间改革力量如果不能与体制内改革力量建立合作关系，也难以有效地发挥出自身的积极作为，且很容易遭受挫伤。体制内与体制外的改革力量，合则两利，分则两输。从苏联、东欧诸国政治变革的过程来看，体制内外改革力量的结合均起到了至关重要的作用。从我国的情况来看，执掌政权的中共党内一直存在着改革派与保守派的斗争，只不过有时公开，有时隐蔽。近年来，由于国内与国际形势的急剧变化，中共党内要求进行政治改革的呼声正在上升，体制内改革力量也在重新集聚；同时，民间改革力量也伴随着公民社会的发育而成长壮大，并趋向理性化。因此，体制内外的改革力量应尽可能地建立起一些基本共识，如尊重自由、人权、民主、法治、正义等基本价值；反对政治腐败与实行社会公正；主张和推动和平、渐进的政治改革；以建立宪政民主政制为政治改革的根本目标。既使在某些问题上暂时不能达成一致或存在某些分歧，也应以大局为重，尽可能求同存异，合成方向一致的作用力，克服各种阻碍，寻求有效地推进政治改革的途径。

　　考虑到在我国建立宪政民主体制将要经历一个长期的过程(对此应有充分的思想准备)，我们可以把这一过程分为三个阶段: 1．政治体制改革阶段；2．初步宪政民主阶段； 3．高度宪政民主阶段。每个阶段政治改革的具体目标和任务是有所不同的。

　　一、 政治体制改革阶段

　　我国现行政治体制存在诸多严重弊病，如本书第六章指出的:权力的软约束机制；体制性腐败；人治、权治大于法治；人权与人的自由这一基本价值不被尊重；民主化程度偏低等，比比皆是。此外，像党政机构重迭、臃肿；人浮于事，办事效率低下；肆意挥霍浪费百姓的纳税；决策不民主、不科学；任人唯亲、结党营私等等弊病都普遍存在。因此，对于进行政治改革以克服体制弊病，促进中国的现代化，体制内外、执政党内外的绝大多数人较容易达成共识。

　　政治体制改革的具体目标是:消除现行政治体制存在的严重弊病，使政治体制改革与经济体制改革相配套，并逐步将政治体制导向宪政民主的轨道，使之融入世界文明的主流。

　　政治体制改革的主要内容是：

　　执政党带头进行改革，从列宁主义的集权制的党转型为现代民主政党。在党内推行民主选举制度，党的各级领导人均由党员或党员代表依照一定的民主程序选举产生。建立健全党内的民主监督机制，清除腐败，实行廉洁政治。从制度上保护党内的不同意见，在适当时候开放党内派别民主。精简党务机构和专职党务干部，实现党费自给。扩大党的社会基础，广泛吸纳社会精英，将党改造成为全民党。清理党的意识形态，吸纳社会民主主义的纲领，将人道、民主、法治、人权、宪政、共和、保护公民财产权利等现代社会基本价值植入党章。

　　发展社会中间组织，实行社区自治。制定《社区自治法》，修订《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》。在城镇增强居民委员会的功能，实行居民自治。在乡村增强村民委员会的功能，全面普及推广村民自治。居委会和村委会的负责人一律由居民、村民自己提名，自由选举产生；实行政务、财务公开，重要决策民主化，选民参与制度化。由于我国大多数人口生活在乡村，因此推行村民自治和村委会民主选举制度，对于广大农民学习民主、实践民主、培养公民意识有着特别重要的意义。应不断总结经验，努力完善村民自治制度。同时，应恢复与广泛建立独立的工会、农会、商会、行业协会、青年组织、妇女组织、环保组织和其它构成公民社会的各种中间组织，以代表不同的社会阶层、群体的利益，形成具有现代特色的利益整合机制。逐步推进民主选举制度，使公民在实践中学习民主，增强公民意识和权利意识。

　　在县、乡人大代表直接选举和农村村民选举村委会主任、城镇居民选举居委会主任的广泛实践基础上，逐步实施乡(镇)长、县长、市长直接选举，推进民主进程，使人民授权得到制度保障。

　　建立独立行使职权的宪法法院。由宪法法院对人大立法的合宪性、政府部门颁布的行政性法令与政策的合宪性、法院和司法机关办案的合宪性进行纠察；并受理公民和社会团体对立法、行政、司法机关违宪行为的控告，履行违宪审查的职权，保障和落实现行宪法规定的各项公民权利。

　　建立廉政总署。将现有的行政监察机关和检察院的反贪机构并入廉政总署。廉政总署只对法律和全国人大负责。其主要职责是，调查一切贪污舞弊案件，并立案检举或进行处分；负责检查政府各部门及公共机构的行政程序及例行手续，以便尽量减少贪污舞弊、以权谋私的机会；负责公开宣传，争取公众对肃贪倡廉工作的支持。

　　进行人大制度改革，实现人大议会化。现行宪法规定“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。而事实上，在一党体制下，人大只是从属于执政党的一个决议政事的机构。各级人大领导人全部是由各级党委提出的；各级人大代表是从各级党委选定的范围中产生的；各级人大会议的议程是由党的各级组织决定的；连人大的日常事务也是由人大中的党组决定的。同时，由于各级人大的代表人数过多，非专职化，非专业化，素质参差不齐，参政议政能力不强，工作质量不高，消耗费用过大等等，都使得改革人大制度的必要性日益增强。改革的方向是议会化，也就是按照独立的立法机关和代议机构的目标逐步改造人大。可以肯定，这是人大今后改革的大趋势。改革的内容包括:减少人大代表的名额，全国人大代表以500人左右为宜，地方人大代表逐级递减；人大代表专职化和专业化；改变人大代表的结构，增加法律专家、政治专家、财经专家、教育专家和其它各类专家的比例；撤消人大常委会，增加专门委员会；修改《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，各级人大代表一律由选民按选区划分直接选举产生；侯选人一律由各个政党依照法律规定的程序提出或由选民代表联名(符合法定人数)提出；候选人实行公开竞选，一律实行差额选举；加强人大对“一府两院”(政府、法院、检察院)的监督和制约等。

　　进行司法改革。奉行依法治国的原则，逐步减弱直至取消党对司法权的直接干预和控制。法官、检察官、公安和司法机构的官员实行职业化、专业化、政治中立，严格依照法律程序办事。通过立法禁止政党、政治组织和社会利益集团对司法系统的干预。司法系统内部应建立与完善监督制约机制，健全规章制度，严肃纪律，严格人事制度，确保司法公正。

　　开放言禁，加强舆论监督。现行宪法第三十五条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。但是，由于缺乏具体的法律保障和执政党对媒体的垄断与严密控制，致使公民的言论自由和新闻、出版自由受到诸多限制。而舆论监督的薄弱与无法可依，正是社会上各种腐败现象得以横行无忌的重要原因。全国人大应抓紧制订《言论自由保护法》、《新闻法》、《出版法》等有关法律。取消各种形式的言禁、报禁，允许公民独立创办报纸、刊物、出版社、通讯社、电台、电视台及其它传媒形式，以宪法和法律保障公民的言论自由和批评监督的权利，废除对报刊、图书和其它传媒的意识形态审查制度。

　　适时开放党禁，保障公民的结社自由。我国现行宪法与联合国人权公约都规定:公民有结社自由。全国人大应抓紧研究制定《结社法》、《政党法》，以使公民的结社自由和政治权利真正得到实现，并将社团和政党的活动纳入法治的轨道。政党的组织活动经费应该自筹；法律应当禁止政党动用财税收入作为组织活动经费，同时应对企业、社团和个人的政治捐款作出明确限制；政党竞争应该作到公开、公正、公平、合法与文明。

　　信守联合国人权公约，切实履行作为联合国创始国和安理会常任理事国(之一)的职责。中国政府在正式签署联合国人权公约之后，应恪守公约的条文，制定切实有效的措施加以贯彻。全国人大应尽早批准中国加入联合国《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民及政治权利国际公约》，并依据联合国人权公约的有关规定，修改与公约相违背的现行法律法规。 

　　经过充分准备，在适当时机，依照法定程序，修改宪法。将上述改革的原则或成果写进宪法，加以确认，形成法律制度，使改革原则与成果制度化、具有不可违逆的权威性。

　　鉴于这一阶段的改革内容很多、任务繁重、工作量很大，同时为避免四面出击、加大改革的阻力，改革的领导者应根据实际情况，精心制订改革方案，再细划出若干个实施阶段，分步骤地进行改革。

　　政治体制改革阶段的特点是:自上而下与自下而上的互动；体制内改革力量与体制外改革力量的互动；上下并进，带动中间。重点是从行宪(兑现宪法中关于人权和公民权的规定)到修宪(注入宪政民主原则和体制架构)，建立初步的宪政民主体制。核心是主动地和平地渐进地进行体制改造，实现国家政治生活的民主化和现代化。基本方式为先易后难，先简后繁，由点及面，和平渐进。先从社会上已有一定共识、阻力相对较小、比较容易收到成效的方面改起；而把涉及的利益关系较为复杂、难度较大的内容放在后面进行。切忌操之过急，力避激化矛盾，在推进过程中适时地做一些妥协是非常必要的。

　　政治改革的主要推进力量和依靠力量是执政党内的改革力量和知识阶层、企业家、中产阶级、市民和农民中的先进分子以及其他民间民主力量。 

　　执政党带头进行改革，从列宁主义的集权制的党转型为现代民主政党。在党内推行民主选举制度，党的各级领导人均由党员或党员代表依照一定的民主程序选举产生。建立健全党内的民主监督机制，清除腐败，实行廉洁政治。从制度上保护党内的不同意见，在适当时候开放党内派别民主。精简党务机构和专职党务干部，实现党费自给。扩大党的社会基础，广泛吸纳社会精英，将党改造成为全民党。清理党的意识形态，吸纳社会民主主义的纲领，将人道、民主、法治、人权、宪政、共和、保护公民财产权利等现代社会基本价值植入党章。

　　发展社会中间组织，实行社区自治。制定《社区自治法》，修订《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》。在城镇增强居民委员会的功能，实行居民自治。在乡村增强村民委员会的功能，全面普及推广村民自治。居委会和村委会的负责人一律由居民、村民自己提名，自由选举产生；实行政务、财务公开，重要决策民主化，选民参与制度化。由于我国大多数人口生活在乡村，因此推行村民自治和村委会民主选举制度，对于广大农民学习民主、实践民主、培养公民意识有着特别重要的意义。应不断总结经验，努力完善村民自治制度。同时，应恢复与广泛建立独立的工会、农会、商会、行业协会、青年组织、妇女组织、环保组织和其它构成公民社会的各种中间组织，以代表不同的社会阶层、群体的利益，形成具有现代特色的利益整合机制。逐步推进民主选举制度，使公民在实践中学习民主，增强公民意识和权利意识。

　　在县、乡人大代表直接选举和农村村民选举村委会主任、城镇居民选举居委会主任的广泛实践基础上，逐步实施乡(镇)长、县长、市长直接选举，推进民主进程，使人民授权得到制度保障。

　　建立独立行使职权的宪法法院。由宪法法院对人大立法的合宪性、政府部门颁布的行政性法令与政策的合宪性、法院和司法机关办案的合宪性进行纠察；并受理公民和社会团体对立法、行政、司法机关违宪行为的控告，履行违宪审查的职权，保障和落实现行宪法规定的各项公民权利。

　　建立廉政总署。将现有的行政监察机关和检察院的反贪机构并入廉政总署。廉政总署只对法律和全国人大负责。其主要职责是，调查一切贪污舞弊案件，并立案检举或进行处分；负责检查政府各部门及公共机构的行政程序及例行手续，以便尽量减少贪污舞弊、以权谋私的机会；负责公开宣传，争取公众对肃贪倡廉工作的支持。

　　进行人大制度改革，实现人大议会化。现行宪法规定“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。而事实上，在一党体制下，人大只是从属于执政党的一个决议政事的机构。各级人大领导人全部是由各级党委提出的；各级人大代表是从各级党委选定的范围中产生的；各级人大会议的议程是由党的各级组织决定的；连人大的日常事务也是由人大中的党组决定的。同时，由于各级人大的代表人数过多，非专职化，非专业化，素质参差不齐，参政议政能力不强，工作质量不高，消耗费用过大等等，都使得改革人大制度的必要性日益增强。改革的方向是议会化，也就是按照独立的立法机关和代议机构的目标逐步改造人大。可以肯定，这是人大今后改革的大趋势。改革的内容包括:减少人大代表的名额，全国人大代表以500人左右为宜，地方人大代表逐级递减；人大代表专职化和专业化；改变人大代表的结构，增加法律专家、政治专家、财经专家、教育专家和其它各类专家的比例；撤消人大常委会，增加专门委员会；修改《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，各级人大代表一律由选民按选区划分直接选举产生；侯选人一律由各个政党依照法律规定的程序提出或由选民代表联名(符合法定人数)提出；候选人实行公开竞选，一律实行差额选举；加强人大对“一府两院”(政府、法院、检察院)的监督和制约等。

　　进行司法改革。奉行依法治国的原则，逐步减弱直至取消党对司法权的直接干预和控制。法官、检察官、公安和司法机构的官员实行职业化、专业化、政治中立，严格依照法律程序办事。通过立法禁止政党、政治组织和社会利益集团对司法系统的干预。司法系统内部应建立与完善监督制约机制，健全规章制度，严肃纪律，严格人事制度，确保司法公正。

　　开放言禁，加强舆论监督。现行宪法第三十五条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。但是，由于缺乏具体的法律保障和执政党对媒体的垄断与严密控制，致使公民的言论自由和新闻、出版自由受到诸多限制。而舆论监督的薄弱与无法可依，正是社会上各种腐败现象得以横行无忌的重要原因。全国人大应抓紧制订《言论自由保护法》、《新闻法》、《出版法》等有关法律。取消各种形式的言禁、报禁，允许公民独立创办报纸、刊物、出版社、通讯社、电台、电视台及其它传媒形式，以宪法和法律保障公民的言论自由和批评监督的权利，废除对报刊、图书和其它传媒的意识形态审查制度。

　　适时开放党禁，保障公民的结社自由。我国现行宪法与联合国人权公约都规定:公民有结社自由。全国人大应抓紧研究制定《结社法》、《政党法》，以使公民的结社自由和政治权利真正得到实现，并将社团和政党的活动纳入法治的轨道。政党的组织活动经费应该自筹；法律应当禁止政党动用财税收入作为组织活动经费，同时应对企业、社团和个人的政治捐款作出明确限制；政党竞争应该作到公开、公正、公平、合法与文明。

　　信守联合国人权公约，切实履行作为联合国创始国和安理会常任理事国(之一)的职责。中国政府在正式签署联合国人权公约之后，应恪守公约的条文，制定切实有效的措施加以贯彻。全国人大应尽早批准中国加入联合国《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民及政治权利国际公约》，并依据联合国人权公约的有关规定，修改与公约相违背的现行法律法规。 

　　经过充分准备，在适当时机，依照法定程序，修改宪法。将上述改革的原则或成果写进宪法，加以确认，形成法律制度，使改革原则与成果制度化、具有不可违逆的权威性。

　　鉴于这一阶段的改革内容很多、任务繁重、工作量很大，同时为避免四面出击、加大改革的阻力，改革的领导者应根据实际情况，精心制订改革方案，再细划出若干个实施阶段，分步骤地进行改革。

　　政治体制改革阶段的特点是:自上而下与自下而上的互动；体制内改革力量与体制外改革力量的互动；上下并进，带动中间。重点是从行宪(兑现宪法中关于人权和公民权的规定)到修宪(注入宪政民主原则和体制架构)，建立初步的宪政民主体制。核心是主动地和平地渐进地进行体制改造，实现国家政治生活的民主化和现代化。基本方式为先易后难，先简后繁，由点及面，和平渐进。先从社会上已有一定共识、阻力相对较小、比较容易收到成效的方面改起；而把涉及的利益关系较为复杂、难度较大的内容放在后面进行。切忌操之过急，力避激化矛盾，在推进过程中适时地做一些妥协是非常必要的。

　　政治改革的主要推进力量和依靠力量是执政党内的改革力量和知识阶层、企业家、中产阶级、市民和农民中的先进分子以及其他民间民主力量。 

　　二、初步宪政民主阶段

　　经过政治体制改革阶段，建立起初步的宪政民主体制，即进入初步宪政民主阶段。这一阶段的政治体制虽已具有宪政民主的特征，如代议制、普选制、司法独立、政府权力受到限制等；但是在初期，政党、国家、军队体制上尚未完成根本的转换，宪法和法制体系中仍会存留旧体制的一些弊端，人们的思维方式、价值观念和行为方式上还存在不少与宪政民主相抵触的东西。为了承前启后，实现合法性的衔接和体现法律的连贯性原则，培育成熟的公民社会，需要有一个初步宪政民主阶段。

　　初步宪政民主阶段的首要任务是和平地跨越一党体制，巩固和完善宪政民主体制。

　　为了完成这一任务，最重要的工作是由民主选举产生的议会成立制宪委员会，召开制宪会议，重新制订宪法。

　　新宪法的制订应把握以下要点:

　　1．摈弃与文明主流不相吻合、落后于时代的政治理念、政治原则，体现出面对新世纪发展需要、关照世界变化趋势与中华民族文化特性、综合平衡社会各阶层利益的政治思维、政治哲学。

　　2．彻底理清党政关系。宪法是政府权力分配的法律文件，它反映的是一国政治体制下政府与公民的关系。而不能用来反映党与公民的关系，也不能用来规定党与国家的关系。它必须用来保障基本人权和自由，确立宪政与民主、法治、自由、人权的原则。

　　3．建立具有制约政治权力的政府制度体系。重新建立与安排中央政府的立法机构、行政机构、司法机构，确立有限政府的原则，政府机构应该奉行法治、精干、高效、廉洁、公正的原则。

　　4．充分保障公民权利与自由。在公民权利自由方面，以宪法直接保障基本权利和自由及建立完整的程序上的救济制度为主。不再允许政府将宪法上的基本权利和自由变成政府许可制下的自由。私有财产权、人身自由、言论自由、结社自由等都属于公民的基本权利和自由范畴，它们在本质上属于公民自己的“私域”，政府不得随意干预。上述不得随意侵犯的公民权利和自由构成了政府行为的界限。 

　　5．构筑新型的中央与地方关系。可以考虑先行安排带有一定联邦制特征（如增加直辖市的数量、全面提升直辖市的地位；扩大中心城市的功能和权限；确认港、澳特别行政区的治理架构）的宪法制度上的地方分权体制，实行全面地方自治；然后逐步向联邦制的复合共和国过渡。

　　6．确立宪法的最高权威，并以宪法法院和违宪审查制度保障宪法真正实施。宪法修改须经过严格的法定程序。

　　新宪法即奉行宪政民主原则的宪法制订出来并获得通过、正式颁布以后，关键在于施行。历史事实告诉我们：仅有一部好的宪法还是远远不够的。更为重要的是使宪政民主的精神和原则深入人心，转化为公民和政府、政党、社会团体共同信奉与自觉遵从的神圣原则。因此，初步宪政民主阶段的根本任务是从社会心理和行为规范方面逐渐培养公民、政府、政党、社会团体信奉法治和宪政民主原则，并在此基础上逐步建立新型的良性互动的政治秩序。

　　遵照新宪法的规定，实行军队职业化、非政治化、国家化。参照实行宪政民主政体的国家(如美、英、法、俄)的军队管理体制，将军队建成国防军。通过逐步改革，直至以立法形式撤消军队中的党务机构；在过渡时期可以保留政治部和政工机构，但只负责军队中的政治思想工作，不再主管干部工作，且不得带有党派色彩和意识形态色彩；待条件成熟后，代之以纯粹的思想工作系统和法纪规范、道德伦理教育体系。军队应效忠国家，效忠宪法，接受国家元首的领导，将国防部实体化，实行文官管理体制。加强军队的职业化和装备现代化，精兵减员，大力提高军队的文化素质与科技素质。适当提高军人福利待遇和社会地位，增强军人的荣誉感和凝聚力。军队在政治上严守中立，严格遵守法律，不得介入党派之争。军队向议会负责，每年向议会汇报工作，采取重大军事行动须经议会审议通过。

　　在初步宪政民主阶段，还要大力加强法治建设。一方面要清理现有的法律法规，修改其中违反新宪法及不合时宜的内容，增订为建立新的政治、经济、社会秩序所需要的内容；另一方面，须顺应时代发展的需要，制订新的教育、科技、文化、卫生、国防、人口、生态与环境保护等方面的法律法规，建立完整的现代法律体系。同时还要下大气力，完善司法体系，大幅度地提高司法队伍的整体素质、执法水平和护法力度，有效克制贪赃枉法、司法腐败和地方保护行为，真正做到司法公正、有法可依、有法必依、执法严明、违法必究。

　　总之，初步宪政民主阶段是从威权主义的政治体系向成熟的宪政民主体制过渡的阶段，也是新的宪政民主体制不断建设完善的历史过程。一旦其所承担的历史任务宣告完成，我国社会真正进入一个自由、民主、共和、法治的时期，即为高度宪政民主阶段。

　　三、高度宪政民主阶段

　　建立宪政民主体制的第三个阶段是高度宪政民主阶段。只有达到这一阶段，我国人民才能真正享有充分的自由民主，社会才会持续繁荣、安定而有序，政府权力才会被有效地限定在增进公共福利的边界之内，公民权利才会得到全面而坚实的保障。

　　参考当今世界上实行宪政民主体制的发达国家的情况，中国进入高度宪政民主阶段，社会与国家政体将具有如下特征:

　　1．国民普遍具有自觉的宪政民主意识，熟知宪法的基本精神和主要原则，懂得用宪法条文来维护自己的基本权利与自由。

　　2．宪法真正体现自由、人权、民主、共和的原则，真正享有最高权威，受到普遍认可与尊重，宪法的施行得到坚强的制度保障。

　　3．在整个国家体制中形成了相当完整的与宪法原则相吻合的法律体系，整个社会自觉地奉行法治。

　　4．权力制衡。立法、行政、司法三权分立，相互制约，三者的权力保持平衡。 

　　5．有限政府。政府权力被严格限定在宪法与法制的框架之内，不允许有任何超越宪法和法律的绝对权力的存在，政府、官员带头守法、执法。违反宪法和法律的行为能够得到及时地审查与纠正。

　　6．完备的司法体系与司法公正。司法不受党派纷争与利益集团的干扰，一切行为以法律为准。

　　7．人权和自由得到充分发展。公民的人身权利、人格权利、经济权利、社会权利、文化权利、政治权利和自由得到充分的尊重和保障，并享有很高的自由度。国际人权也得到肯定和确认。

　　8．民主原则延伸到各个领域。不仅在政治制度、政治生活方面实行民主，而且在社会生活、经济生活、社团组织、公司决策等方面贯彻民主原则。

　　9．国家结构从单一制转换为联邦制。大陆与台湾在此基础上经过谈判和民主的方式和平统一。西藏、新疆、内蒙以及香港、澳门可以享有成员邦的自主、自治权。各地方单元实行自治，少数民族聚居的地区实行高度自治，保护各民族的文化传统、习俗和文化的多样性，各民族和睦相处。

　　如果说经济改革会改变社会的利益格局的话，那么政治改革更是牵涉方方面面的切身利益。因此，政治改革更为复杂、更加困难。它要求人们在操作的过程中不能理想化，不能存有乌托邦式的幻想，不能用感情代替理智，不能凭想当然处理问题，更不能大而化之、固执已见和随心所欲。中国人近代以来付出的代价和学费实在是够多够惨重的了，应该变得聪明（这里指的是“大聪明”）和理智起来。不然的话，别人谁也帮不了你。所以，我们在推进中国的政治改革的时候，应该认真总结和吸取前人的经验教训，特别审慎、特别精细、特别负责任；应该实行孔子提出的“四毋”精神：毋意（不主观随意）、毋必（不绝对化）、毋固（不固执已见）、毋我（不唯我独是）；应该广泛吸纳各种有益的意见，尽可能地团结可能团结的力量，努力开发各种政治资源，制定和采取正确的战略策略，全力争取最后的胜利。 

　　      

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