高考改革方案：刪了什么，加了什么

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簡體傳統

酝酿十年，高考改革的面纱终于揭开。2014年9月4日，国务院发布了《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称“实施意见”）。

“大家一致的看法是，跨出了半步。”北京语言大学教授谢小庆说。有人觉得欣慰，“终于走了半步”。也有人觉得失望，“只走了半步”。

谢小庆说自己是属于“欣慰派”。比如将高职院校实行分类考试，逐步取消高校录取批次等，这样的改革方向与学界多年来呼吁的目标一致。

“失望派”最大的遗憾则是，2013年曾写入方案的“招考分离”，最终没有体现。

从2013年11月教育体制改革领导小组原则通过，十个月内，经过多次大幅修改，到问世时，高考改革方案已大不相同。

连名称都改了

最明显的外在变化，就是连名称都改了。

2013年12月6日，《中国教育报》披露方案的部分内容时，还叫考试招生改革“总体方案”，教育部的官方说法、副部长接受《人民日报》采访时的表述也都是“总体方案”。

一位参与方案前期起草工作的专家告诉南方周末记者，前期每次内部征求意见时用的都是“总体方案”，不知何故最后成为“实施意见”。这位曾在教育行政系统担任过司局级干部的专家说，一般国务院出台的工作部署文件，很少叫“实施意见”。

另一位参与过文件起草的专家认为，叫“实施意见”，意味不是全面整体的改革设计，在范围、深度、约束力方面都比不上“总体方案”。“由此可见方案出台有多么不易”。

这次高考改革的源头可追踪到2005年，2010年国家通过中长期教育发展规划纲要后，高考改革被正式提上日程。2010年底，国家教育咨询委员会考试招生改革组专家开始围绕高考改革进行调研，一年后，16个议题的调研报告陆续形成，在此基础上起草了一个高考改革方案。但在教育部党组讨论之后不了了之。此后，数度传出方案已出，但又数度搁置。

十八大之后、2013年春节前，教育部又提出要起草高考改革方案，但只是与小升初、研究生考试等一起，纳入“人人成才的路线图”里。到了2013年5、6月份，思路再次调整，强调还是要围绕高考作文章。

但操刀者已大换血。原来的教育咨询委员会的考试招生组以学者为主，有不少外部人员，2013年这一次方案的起草组以教育部各司局为主，主要有学生司、基教二司等。

2013年11月1日，教育部主导的改革方案获国家教育体制改革领导小组原则通过，随后由《中国教育报》披露部分内容，教育部副部长表示“公开征求意见后发布”。

一切似乎都已经板上钉钉，但这份方案在内部征求意见时招致多人反对，既包括专家学者，也有行政官员，方案再度搁置。

直到今年7月，有关部门开始意识到“再不出无法交待”。根据部署，2017年就要开展试点，按照“三年早知道”原则，必须在今秋高一新生入学前发布。

最后两个月内，方案的讨论修改工作驶上快车道。

“几乎天天在变，”一知情专家说，7月23日，国务院常务会议讨论后，还作了多次修改。官方媒体没对这次讨论作任何报道。

8月18日，中央深改小组讨论时，名称已成“实施意见”，8月30日在政治局会议上通过。

9月4日，在新学期开学三天后，“实施意见”终于发布，但没经过此前教育部副部长刘利民所说的“公开征求意见”环节。

教育公平提到前面

教育公平被放在了更重要的位置上。这块内容原本在“总体方案”中处于后头，而在最终通过的“实施意见”中被提到了最前面。

阐述教育公平的篇幅也明显增加。内容主要包括，提高中西部地区和人口大省高考录取率，并有明确目标：到2017年录取率最低省份与全国平均水平的差距，要从2013年的6个百分点缩小至4个百分点以内。

此外，还要增加农村学生上重点高校人数，实行优质普通高校招生名额的合理分配，进一步完善农民工子女就学和升学考试等措施。减少和规范考试加分也在其列。

一位参与前期方案起草工作的专家认为，改革的决策过程中，各方关注的重点不同：专家学者从改革的理想层面出发，关注招生录取制度改革；教育部的专业司局习惯于传统的工作模式，以科目改革为主；而中央最关注的是保障公平。

“中央从保障公平出发具有合理性。” 21世纪教育研究院院长杨东平说，先把最突出的不公正的问题克服一下，这些问题相对比较容易解决，符合学生和家长对公平的诉求，这跟正在进行的其他改革很相似，以治标换取治本的时间。

北京大学教育学院教授文东茅则提出，除了促进教育公平，还应该关注“育人为本”。“实施意见”的基本原则第一条就是“坚持育人为本，遵循教育规律。把促进学生健康成长成才作为改革的出发点和落脚点”。

“但媒体和专家没有很好地解读。”文东茅觉得现在的改革只走了半步，还有半步也许要朝育人为本的方向发展。

“招考分离”最后被拿下

杨东平看到“实施意见”后，开始寻找这次改革的亮点，但找不到自己一直极力呼吁的“招考分离”。

所谓“招考分离”，即让高校有真正的自主招生权，招生办不再具有投档的决定权，而是变成监督和服务机构。

北大教育学院教授文东茅等人都认为，“招考分离”是高考改革的核心，也一直为中央多年来所倡导——2010年发布的教育中长期发展纲要、2013年的三中全会决议，都提出要“探索招生与考试相对分离的办法”、“专业机构组织实施、政府宏观管理”。2013年底《中国教育报》披露“总体方案”相关信息时，也提到“健全考试与招生相对分离制度”。此后在继续修改讨论草案过程中，“招考分离”都被提及。

但最后公布的“实施意见”，却将“招考分离”拦下，对录取改革仅表述为“探索基于统一高考和高中学业水平考试成绩、参考综合素质评价的多元录取机制”。

熟知讨论过程的人士说，“招考分离”实际是要革招生办的命，一些反对者提出，改革动作大了怕出乱，影响社会稳定。这位人士感到不解的是，今年年初教育部开会时，部长袁贵仁一直在强调职能转变、简政放权，“但在这个问题上却恰恰忽视了最该放的权”。

杨东平认为，“实施意见”仍围绕考试科目调整为主，并没有打破分分计较的总分评价模式。

按照“实施意见”，今后高考只考语数外3门，再根据学校要求和自身特长，在政治、历史、地理、物理、化学、生物6科中，任选3科学业水平考试成绩计入高考成绩。

教育部在“实施意见”发布后明确表示，学业水平考试需要转换再计入再高考成绩，但并没说如何转换。

然而，高中学业水平是用等级评定的，如果还转化成分数，原来“弱化分数差距，减轻学生负担”的初衷也会变味。杨东平认为这是这次改革最难的问题。他说，要等浙江、上海的试点方案出来后再做评价。

一位早期参与文件起草的专家说，他多次当面向教育部长提出，不能将高中学业水平考试成绩纳入高考成绩，但没被采纳。

民间呼声得到部分回应

从最终公布的版本看，一些民间呼声在这次改革中得到了正面回应，尽管留有余地，但毕竟开了口子。

恢复全国统一命题是最初调研的16个议题之一，但在去年底的“总体方案”没有提及。今年7月7日，21世纪教育研究院在其“民间高考”方案中建议恢复全国统一命题。最后公布的“实施意见”明确表明了“逐步缩小单独命题的省份”。

“总体方案”曾提出“外语科目实行社会化一年多考”，在内部征求意见时曾遭到反对。比如担心可能会增加学生的负担。最终“实施意见”作出了部分“让步”，提出英语实行“一年两考”，没再提社会化考试。

而“实施意见”中“英语分值不变”的表述也让不少英语教学界人士“松了一口气”。过去多年，不少地方已经降低了英语分值。2013年10月北京计划从2016年将高考英语分值由150分降到100分更引起轩然大波。（详见南方周末2013年10月31日《大刀向英语头上砍去？》）