试论中国社会转型时期的腐败问题及其对策

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      一、腐败产生原因的理论诠释
  所谓腐败,就是公职人员出于私人目的而滥用公共权力和公共资源的行为。腐败行为分为政治领域的腐败行为和经济领域的腐败行为。政治领域腐败行为的基本特征是,在权力和利益的再分配中,保护人和被保护人的关系发挥着非常重要的作用。作为保护人的政府官员个人或小集团在分配社会有价值的事物(如权力、财富、名誉)中优先照顾与自己关系亲近的人,后者则以对前者的忠诚、支持或服务作为回报。经济领域腐败行为的基本特征是,在政府对经济生活实行广泛干预的情况下,寻租活动“兴旺发达”。寻租活动又称寻求直接的非生产性利润活动,是指利用政府政策干预和行政管制,创造差价收入,为个人或小团体攫取物质财富或收入的活动。关于腐败成因的探讨,最初主要局限于人性的范围,认为腐败源于人的私欲和道德的缺陷。随着理论探讨的深入,一些学者开始从个人和社会相互作用的角度来解释腐败的成因。曾经流行的理论包括:拜金主义论、公职人员薪金过低论、监督机制不健全、历史文化积淀论,等等。
  波兰罗兹大学W ·克鲁辛斯卡教授曾经就国家公职人员在社会转轨前后的廉政状况发表过如下规律性意见:在旧体制成熟期,政务官的腐败比较严重而事务官的腐败相对轻微;在旧体制危机期,政务官与事务官的腐败同时趋于严重;在旧体制崩溃后的转轨初期,政务官的腐败明显减少而事务官的腐败依旧,甚至更趋严重;在转轨完成期,政务官与事务官的腐败都得到有效控制,吏治与公共秩序全面好转〔1〕。 美国着名政治学家S·P·亨廷顿也指出,许多亚非拉国家腐败现象与其说是文化现象,不如说是阶段性现象,不论什么文化模式的国家,都是以现代化开始阶段的腐败最为严重。它既严重于传统时代,也严重于现代化完成以后〔2〕。
  社会转型时期腐败现象尤为严重的原因何在?我们大体可以从特定发展阶段和特定体制两个方面进行分析。从特定发展阶段看,由于社会转型时期物资匮乏,企业不得不向政府官员行贿,以求得官员的批准。在市场机制已经发挥作用的情况下,过多的控制与更大的官员决策权力一起为腐败提供了机会,因为这些控制可以被政府官员当作在市场中讨价还价的工具,以引诱人们行贿。随之而来的贪污蔓延使官员对保持这种权力有直接的利益,更不肯放弃对企业的控制。于是,就出现了缪尔达尔所谓的“贪污腐败进入了一个有因果关系的循环圈”〔3〕。 从特定体制上看,由于处于社会转型阶段的国家在现代化早期所建立的政治和经济体制正在走向衰变,而新体制尚处在形成之中,它的各方面规则还很不完善,很不配套,这就出现了一系列制度约束的空白,使腐败得以逃避监督。某种意义上,新旧体制的转型自身也是权力结构的调整和社会物质资源、社会价值的再分配过程,在新的社会政治、经济秩序尚未建立起来之际,正是权钱交易最为方便的时候。
      二、中国社会转型时期腐败现象的现状
  中国是一个处于社会转型时期的发展中国家,其经济体制正从传统计划经济体制向市场经济体制过渡,社会生活正从封闭走向开放,价值机制正从一元走向多元,政治体制改革也有所松动。研究中国的腐败现象,首先需要弄清楚发展中国家腐败现象的总体状况,并且要明确中国公务员腐败的严重程度如何。
    1.发展中国家公务员腐败程度的两种类型。
  根据腐败行为主体层级分布比率和腐败的规模,可以把发展中国家公务员腐败分为两种类型。第一种类型是高度腐败的发展中国家,其高级领导人腐败的比率比较高。这种类型的国家多为亚、非、拉广大新兴民族国家及部分社会主义国家。在这些国家中,经常出现高级领导人及其家属子女带头从事腐败行为的例子。在东南亚许多国家,正如新加坡前领导人李光耀所指出的那样:“腐败到处盛行,从官僚政权的最高级到最低级,腐败已成为所有当权人物的一种生活方式。”〔4 〕第二种类型是低度腐败的发展中国家,其高级领导人腐败的比率较低。这种类型的国家多为新兴工业化国家和地区(如新加坡、香港)以及极少数资产阶级民主政治较为巩固的国家(如新南非、利智)。
    2.中国公务员腐败程度的现状。
  在作出以上两种关于发展中国家公务员腐败程度的区别以后,我们大体可以认为,当前中国的公务员腐败现象是严重的,基本上属于第一种类型的发展中国家。改革开放和社会转型以来,腐败现象逐渐蔓延开来。从新中国成立至80年代末,比较有声势的反腐败斗争有5次: 1951开始的“三反”、“五反”运动;1962—1965年的“四清”运动;1982年的打击经济领域犯罪活动;1983年开始的整党工作;1988年以来的反腐败工作。其中后3次都是在改革开放以来开展的, 而且彼此之间的时间间隔很短。1993年以来,反腐败斗争又一次以空前的深度和广度展开。80年代初期,西方研究第三世界发展的学者还夸奖中国官员为政清廉,但90年代的今天,根据总部设在德国柏林的反腐败机构“透明度”国际协会所公布的1996年全球各国腐败情况的年度排名,全球腐败现象最严重的国家的前五位依次是:尼日利亚、巴基斯坦、肯尼亚、孟加拉国和中国。中国在全球腐败现象最严重国家的排名中榜上有名,位居第五〔5〕。1995年4—7月曝光的北京“王宝森事件”和“陈希同事件”, 引起举国关注和震动。经有关部门查明,北京市原常务副市长王宝森在职期间贪污公款25万元人民币、2万美元,挪用公款1亿多元人民币、2500多万美元,造成1300多万美元的损失。中共中央政治局委员、北京市委书记陈希同在任职期间包庇王的腐败行为,严重失职,自身也十分腐化堕落,贪污或挪用公款上百亿人民币〔6〕。一位资深学者认为, 当前腐败现象的发展趋势是:(1)从低量腐败向高量腐败发展;(2)从低质腐败向高质腐败发展;(3)从底层腐败向高层腐败蔓延;(4)从境内腐败向境外腐败转移;(5)从单一腐败向多样腐败发展〔7〕。
      三、中国社会转型时期腐败成因的实证分析
    1.从社会环境看,70年代末以来,随着政府工作重心的转移,利益导向机制开始发挥作用。
  改革开放以来,政府工作转向“以经济建设为中心”,尽管“一切向钱看”不时受到官方意识形态的批评,但它确实已经成为许多组织和个人行动的指南,脱贫致富成为人们的正当追求。“金钱不是万能的,但没钱是万万不能的”行为准则,诱导、刺激着人们去追求物质、金钱和享受。在以利益为导向的动力机制下,人们运用各自掌握的资源和优势来竞争致富。公职人员可以利用的最大资源和优势就是手中的公共权力。中国的公职人员的工资很低,在原有社会分工体系中的地位又相对较高,为了使经济收入同社会地位相称,他们很容易想到的就是以权谋私。
    2.在向市场体制转型过程中,计划经济体制继续发挥作用所导致的不充分竞争,为权钱交易提供了土壤。
  计划体制下的公共权力拥有巨大的资源配置权力,在市场体制刚刚启动时,计划体制下的公共权力将会继续发挥作用。它对市场作用范围的划定与干预、对资源和信息的部分垄断,为拥有权力者(包括组织和个人)利用公共权力在市场上谋取私利提供了可能。中国的经济体制转轨实行的又是渐进改革的方式,在很长时期内实行政府机构和市场同时掌握资源配置权,这又为腐败分子以权谋私提供了土壤。在中国的改革前期,市场化的推进主要在产品市场,当时由于一部分生产资料和耐用消费品严重短缺,曾经在较长时期内实行价格“双轨制”。于是,利用两种价格进行倒买倒卖以牟取高额利润的“官倒”现象十分严重,在一些垄断经营短缺生产资料和耐用消费品的部门,腐败之风盛行,90年代以后,中国的市场化改革向要素市场推进,刚刚开启的要素市场出现了更大的盈利机会。金融、证券、房地产部门成为贪污、贿赂等腐败现象滋生之地。
    3.改革开放以来,权力下放的同时,法制滞后和不完备,助长了腐败的蔓延。
  改革开放是沿着“放权让利”的方向进行的,它提高了社会各层次、各方面的积极性,提高了决策效率。但由于缺乏相应的权力规范和权力监督等制约配套机制,反而助长了腐败的发生和蔓延。19世纪英国着名历史学家洛德·阿克顿(Lord Acton)勋爵在总结历史经验以后得出一句名言:“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”。改革开放的“放权”,使地方各级政府和部门有了一定的自主决策权,然而相应的监督机关没有建立或没有实权,自下而上的民主监督又形同虚设,这就增加了“腐败源”。
    4.国营企业的产权关系不明晰,国有资产的运营和保值增值机制不健全,为腐败现象提供了现实客观条件。
  在严格的计划经济体制下,产权受到严格保护,不容侵犯。然而,改革开放以后,中国的国有资产存在着“产权虚置”的问题,虽然名义上存在着对国有资产的国家所有权,但实际上,国有资产的使用和保护并无人关心、无人管理。国有企业的厂长、经理是企业的法人代表,他们负责企业的经营管理及国有资产的增值。但他们没有完成指标又能怎么样呢?产权不清,导致假公济私的腐败行为屡屡发生。据有关部门测算,从1982年到1992年,国有资产流失高达5000亿元人民币〔8〕。
      四、社会转型时期公职人员腐败问题的危害
    1.腐败对政治发展的危害。
  首先,腐败损害了政府的形象和权威,降低了民众对政府的信任,影响了政府的合法性,直接危及政治稳定。80年代中后期的学潮和社会不稳定,主要原因在于官商勾结的“官倒”盛行,引发了青年学生和社会各界的抗议活动;其次,腐败降低了政府的政策执行水平。腐败者通过权钱交易来谋取私人利益的过程,实际就是在政策的执行中偏袒提供“租金”者的过程。它破坏了公平竞争的社会环境,破坏了政府政策的普遍性和连续性,导致政策在执行过程中扭曲变形;再次,腐败降低了政府公职人员的素质,妨碍了行政管理的现代化。腐败的政府官员丧失了公共责任感,加剧了行政管理的低效和无能。
    2.腐败对经济发展的危害。
  首先,腐败不利于资本积累和扩大投资。腐败行为在交易双方获益的同时,给国家带来巨大的经济损失。腐败分子往往把非法收入用于个人消费,而不是用于资本积累和扩大投资;其次,腐败不利于经济效率的提高。腐败的政府官员根据一定的社会关系或对方支付贿赂的份额来决定资源的分配,往往导致资源配置上的无效或低效。腐败现象也导致企业寻求政府的优惠待遇比提高生产效率更加有利可图;再次,腐败扩大了收入分配的不公正。腐败活动扭曲了个人收入工作实绩、劳动贡献之间的正比例关系。收入分配的这种不合理现象打击了人们诚实劳动获得收入的积极性;此外,腐败的积弊还加大了发展中国家经济体制改革和完善市场经济体制的难度。腐败现象的滋生和蔓延孕育了两个特殊的利益集团,即官僚特权集团和官僚资本家集团。他们对于既定的经济体制有着切身的利害关系,坚决反对旨在削弱或减少政府干预经济的任何经济改革,竭力主张维持现状,成为许多发展中国家进行市场经济体制改革的最大障碍。
    3.腐败对社会文化发展的危害。
  首先,腐败造成人才的埋没或外流。在腐败的社会环境中,“保护人——被保护人”的关系结构发挥着重要作用,导致“关系学”盛行。在这种畸形的竞争中,许多优秀人才因缺乏钻营技巧而终生埋没或流到海外;其次,腐败的猖獗严重破坏了鼓励积极进取的社会激励机制,对人们的思想意识产生不利影响。
  值得一提的是,从本世纪60年代开始,学术界开始承认特定条件下的腐败行为也有一定的积极作用,如美国政治学家亨廷顿认为,传统的法律和官僚制度阻碍经济发展,腐败行为常常是跨越这种障碍的有效手段。“一个相对来说不腐败的社会——如一个传统准则仍很强大的传统社会——可能会发现,一定程度的腐败是帮助轻松地踏上现代化道路的值得欢迎的润滑剂。通过少量的腐败行为,一个发达的传统社会可以得到改进,至少可以现代化。”〔9〕
      五、中国政府和国际社会的反腐败斗争
  改革开放以来,在反经济腐败和廉政建设方面,我们一直在摸索依靠法制和制度建设来解决问题的新路子。其中包括:加强立法,制定法律、法规,力图使廉政建设法制化。但是,由于体制创新没有全面展开,反腐败的成就是有限的。在开展反腐败斗争中实际使用的主要手段仍然是运动式的“严打”、事发以后的“严惩”和思想教育相结合的原则。1982年的打击经济领域犯罪活动、1983年的整党工作、1988年以后的反腐败工作以及1993年秋季以后的狠抓腐败之风,都带有运动式反腐败的味道。运动式反腐败的局限性在于:它带有很大的随意性,容易出现反腐败过火、处理失当和扩大化等问题。虽然运动期间腐败分子有所收敛,但风头过后,腐败重新抬头甚至变本加厉,很难巩固反腐败成果。“运动来时一阵风,运动过后一场空”就是对运动式反腐败效果的真实评价。
  目前,从人性调控层面展开反腐败斗争日益成为世界名国的自觉趋向。其理论前提是:人性有光明的一面,也有阴暗的一面。人性又是可以调控的,通过改变人的外部活动环境,可以激励人性的光明面,抑制人性的阴暗面。这些对于人类自身的识见,指导着现代文明建立起了诸多反腐败机制。其中为大多数国家普遍认同并高度重视的反腐败机制有:(1)阳光体制。阳光体制主要是指财产申报制度和“透明行政”。 阳光体制源于230年前的瑞典。早在1766年, 瑞典的公民就有权查看官员的纳税清单。本世纪60年代以来,实行阳光体制的国家不断增多,美国、法国、新加坡、墨西哥等许多国家先后制订了财产申报制度。(2 )高层自律。从世界各国的实践看,高层自律,首先是高层官员尤其是国家最高领导人严以律己,不搞政党分肥,为民众树立清廉勤政的楷模;其次,反腐败从政府最高层反起,决不“豺狼当道,只向狐狸”,使民众失望;(3)公民卷入。普通公众大规模参与纠治腐败, 是本世纪人类政治生活的一个显着特点。公民卷入主要表现为强大的公众舆论、广泛的举报和声势逼人的街头政治行为;(4)朝野互掣。 孟德斯鸠在揭示权力的扩张性时指出:“越是有权力,就越是拼命想取得权力;正是因为他已经有了许多,所以要求占有一切。”〔10〕人的贪欲一直膨胀到自身遭遇重大威胁时才会停止,朝野互掣的制度设计正是抓住了人性的这个特点,为当政者设计了在野者这么一个对手;同时在在野者面前立起了执政者这道钢壁,促使双方金盆净手;(5)法杖高悬。 针对腐败者的侥幸心理和腐败的蔓延,世界各国都加大了反腐败的立法和执法力度。它们不仅制订各种周密而细致的反腐败的法律,而且强调执法如山。这些机制给前程唯艰的反腐败斗争带来了希望和光明。
      六、中国社会转型时期治理腐败现象的对策性建议
  清除腐败是发展中国家在社会转型时期和国家现代化过程中必须接受的一项紧迫而艰巨的挑战。当前应该侧重从制度创新和完善的角度来治理腐败。
    1.反腐败的根本在于通过制度的创新与完善,实现权力制衡。
  法国着名启蒙思想家孟德斯鸠在总结古今政治实践的教训时,曾作出精湛论述:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验……要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”〔11〕权力制衡虽发韧于西方社会,但不是西方的专利,而是人类政治文明的共同财富。当前中国的反腐败斗争首先是要通过制度的创新和完善,而实现权力的制衡。当然,印度等发展中国家的经验表明,在经济尚未获得发展的条件下盲目套用西方政治制度只能加速社会传统结构的迅速崩溃和瓦解,而无益于社会的整合与重建。但在经济发展达到一定水平的条件下,需要不失时机地摒弃传统的权威主义政治模式,逐步实现分权制衡,实现向现代民主政治的转轨。所谓民主的政治制度,意味着政府是民选的,是在人民同意的基础上建立的,并且受人民监督;代议机关及其产生的司法机关具有监督政府官员的权力,立法权、行政权和司法权之间具有一定的制约性张力;通过大众传媒来表达民众的呼声,实现舆论对政府官员的监督。在当前,最重要的是要完善选举制度,使选举具有实质性意义,提高各级人大的权威和监督功能,并实现司法的相对独立和舆论的相对自主。一定意义上,这是从“治本”意义上的反腐败的战略措施,舍此,腐败就不能根除〔12〕。
    2.进行产权改革,明确产权关系,铲除腐败滋生的经济基础。
  改革开放以来的腐败现象,与产权界定不清有关。在毛泽东时代,由于单一的公有制形式和政府对经济的统一管理,加上强大的意识形态的作用以及群众运动式反腐败的抑制,腐败被抑制在较小的范围内。改革开放以后,传统的计划经济模式逐渐解体,而市场经济秩序尚未形成,产权的模糊界定造成掌握经济大权者大量吞噬国家资产,致使腐败现象泛滥成灾。治理腐败,在经济体制方面的重点是进行产权改革,通过股份制和股份合作制改造,把企业推向市场,推向民营化,实现政资分开、政企分开。
    3.放松政府对经济活动的直接干预,减少政府官员以权谋私的机会。
  政府过多地干预经济必然使腐败现象难以消除。政府权力过度介入经济生活和市场活动,常常使社会成员通过市场竞争追求利润,远不如通过贿赂政府官员追求利润的效率更高。政府官员掌握着分配资源、控制信贷、税收和进出口等权力,也为他们以权谋私提供了客观便利。因此,中国的经济发展应该努力在政府干预和市场机制之间寻求一处巧妙的结合。在现代经济中,行政管制是维持社会经济有效运转所不能完全取消的,但应当把行政干预限制在绝对必要的范围内,以杜绝因政府部门或公务员的“寻租行为”而带来的腐败现象。
    4.建设公正廉明的公民文化。
  除制度、法规等“硬环境”的建设外,反腐败还需要一定的“软环境”,这个软环境不仅仅是弘扬优良传统,更重要的是建立一种与现代化相适应的公正、民主的公民文化,加强公民的法制观念和公共道德水平。反腐败必须在全社会树立廉洁光荣、腐败可耻的公民文化氛围,纠正“笑贫不笑娼,笑贫不笑贪”的伦理扭曲现象。
    5.建立精干高效的反腐败机构,对腐败行为实施严厉打击。
  反腐败斗争需要执法严明,任何人违法违纪,不管职位高低,都应受到严厉制裁。为此,需要成立专门反腐败机构,并赋予反腐败机构以充分独立的办案权和充足的办案经费,保证其高效、独立运作。同时,反腐败机构的负责人应由政府首脑或最高领导人直接任命,直接对之负责,不受其他部门管辖。
  注释:
  〔1〕转引自卞悟:“公正、 价值理性与反腐败——三论公正至上”第6页,载《东方》(京),1995年第6期。
  〔2〕〔9〕〔美〕S·P·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》第55页、第64页,三联书店,1989年。
  〔3〕〔瑞典〕缪尔达尔:“南亚贪污腐败因果谈”, 载《经济社会体制比较》编辑部编《腐败:货币与权力的交换》一书,第115页,中国展望出版社,1989年。
  〔4〕〔英〕亚历克斯·乔西:《李光耀》第384页,上海人民出版社,1976年。
  〔5〕《三联生活周刊》(京)1997年第18期报道, 转引自《读书》(京)第147页,1997年第1期。
  〔6〕唐席平:“回瞻’95中国反腐肃贪”, 载《开放月刊》(沪)第7—10页,1996年第3期。
  〔7〕王沪宁:“当前腐败的特点和趋向:政策选择”, 载《社会科学》(沪)第30—31页,1995年第5期。
  〔8〕北京大学纪检委等编着:《反腐败纵横谈》第34页, 北京大学出版社,1994年。
  〔10〕〔法〕孟德斯鸠着:《罗马盛衰原因论》第61页,商务印书馆,1962年。
  〔11〕〔法〕孟德斯鸠着:《论法的精神》(上册)第154页, 商务印书馆,1982年。
  〔12〕胡伟:“反腐败要治标又治本”,载《探索与争鸣》(沪)第9—10页,1995年第4期。
宁夏社会科学银川27~32D4中国政治杨宏山19981998北京大学政治学与行政管理系 博士 北京 100871 作者:宁夏社会科学银川27~32D4中国政治杨宏山19981998

网载 2013-09-10 22:00:31

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